作 者 | 蔡小雪 郭修江（最高人民法院法官）
什么是違法建筑？符合哪些條件才能被認(rèn)定為違法建筑？違法建筑主要包括哪些情形？弄清這些問(wèn)題是認(rèn)定違法建筑的前提條件。
我們認(rèn)為，所謂違法建筑是指違反土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等相關(guān)法律、法規(guī)，非法占用土地、未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等法定建設(shè)許可，或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定，擅自建筑的建筑物、構(gòu)筑物。
根據(jù)該定義，違法建筑構(gòu)成要件主要包括以下幾個(gè)方面：
1．必須是違反土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等建設(shè)、規(guī)劃相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的行為
違法性是界定違法建筑的根本標(biāo)準(zhǔn)，這也是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》）的亮點(diǎn)之一。將“違章建筑”修改為“違法建筑”，一字之改，體現(xiàn)的是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)的是對(duì)依法行政的要求。
行政機(jī)關(guān)只有在有明文的法律規(guī)定的情形下，才能認(rèn)定公民、法人或者其他組織的房屋屬于違法建筑，才能依照法律的規(guī)定無(wú)償拆除該房屋，否則，該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)視為或者推定為合法財(cái)產(chǎn)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)予以任意處置，而只能按照法律的規(guī)定條件予以征收補(bǔ)償。
“違法建筑”中的“法”，應(yīng)當(dāng)僅指法律、法規(guī)，不包括規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件。這是因?yàn)?，違法建筑的最終法律后果可能是沒(méi)收違法建筑或者強(qiáng)制拆除，沒(méi)收違法建筑的實(shí)質(zhì)是行政處罰，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，只有法律、法規(guī)才能設(shè)定沒(méi)收違法建筑類的行政處罰，規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件沒(méi)有該項(xiàng)行政處罰設(shè)定權(quán)；而強(qiáng)制拆除在法律上屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，只有法律才有行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)。
當(dāng)然，在法律、法規(guī)已經(jīng)設(shè)定了相應(yīng)的沒(méi)收違法建筑或者限期拆除職權(quán)的情況下，在上位法的規(guī)定范圍內(nèi)將其具體化的合法規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件，仍然是可以作為認(rèn)定違法建筑的根據(jù)的。
事實(shí)上，我國(guó)法律有關(guān)違法建筑的規(guī)定很多，范圍也很廣。
例如，水法第六十五條第一款規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除，所需費(fèi)用由違法單位或者個(gè)人負(fù)擔(dān)，并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>
公路法第八十一條規(guī)定：“違反本法第五十六條規(guī)定，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物或者擅自埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，由交通主管部門責(zé)令限期拆除，并可以處五萬(wàn)元以下的罰款。逾期不拆除的，由交通主管部門拆除，有關(guān)費(fèi)用由建筑者、構(gòu)筑者承擔(dān)。”
此外，鐵路法第四十六條、民用航空法第五十八條、文物保護(hù)法第十七條、港口法第四十五條、防洪法第二十七條等法律條款，都分別從不同角度對(duì)相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)作出了限制性規(guī)定，有關(guān)職能部門在界定違法建筑時(shí)，必須充分考慮上述實(shí)體法的有關(guān)規(guī)定。
2．客觀上表現(xiàn)為未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，或者未按上述許可要求進(jìn)行建設(shè)的違法行為等
對(duì)于違法建筑的范圍認(rèn)識(shí)并不一致。一些人認(rèn)為，違法建筑就是指違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以處罰的違法行為所建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物，即城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條、第六十六條規(guī)定的違法建設(shè)行為所建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物。[1]還有一些人認(rèn)為，違反土地管理法非法占地所建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物也屬于違法建筑。因?yàn)橥恋毓芾矸▽?duì)非法占地建房行為也有相應(yīng)的處罰規(guī)定。
我們認(rèn)為，如果單純考慮國(guó)有土地上的房屋建設(shè)行為所形成的違法建筑，可以不考慮土地管理法的相關(guān)規(guī)定，因?yàn)?，土地管理法處理的非法占地行為主要是指非法占用農(nóng)用地的行為。但是，大量的歷史遺留問(wèn)題，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的違法建筑問(wèn)題，并非一概用國(guó)有土地上的房屋來(lái)掩蓋其大量的土地征收之前已經(jīng)建設(shè)但征收后長(zhǎng)期未予補(bǔ)償拆除的房屋的處理問(wèn)題。
這類房屋的建設(shè)實(shí)際是在集體土地上進(jìn)行的，但是將集體土地征收為國(guó)有土地時(shí)又未予補(bǔ)償，從而演變?yōu)樵w土地上建設(shè)的現(xiàn)國(guó)有土地上的房屋。這類房屋單純用城鄉(xiāng)規(guī)劃法或者之前的城市規(guī)劃法是無(wú)法解決的。
鑒于此，筆者認(rèn)為，違法建筑包括違反土地管理以及規(guī)劃管理兩方面法律規(guī)定的情況，對(duì)于違法建筑各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)土地、規(guī)劃等相關(guān)部門依法予以查處，綜合治理。
3．違法建筑已經(jīng)存在，但并不一定要求已經(jīng)竣工完成
違法建筑當(dāng)然要以有建筑物、構(gòu)筑物的存在為前提。只要違法行為人已經(jīng)投入資金、設(shè)備等進(jìn)行了建筑物、構(gòu)筑物的實(shí)際建設(shè)，因違法建設(shè)行為所形成建筑物、構(gòu)筑物，均可以認(rèn)定為違法建筑，違法建筑并不要求一定是一個(gè)已經(jīng)建成竣工的建筑。
相反，越是早期發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為，早制止，對(duì)違法行為人的合法財(cái)產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富都是一種保護(hù)，避免建成再拆除造成更大損失。因此，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法建設(shè)行為非常重要，越早越及時(shí)，損失越少，處理的難度相應(yīng)也越小。
4．行為人主觀上要有過(guò)錯(cuò)
相對(duì)人的行政違法行為通常采取過(guò)錯(cuò)推定原則予以認(rèn)定。即只要相對(duì)人有法律所規(guī)定的行政違法行為，即推定其存在主觀上的故意或者過(guò)失，除非法律有特別的規(guī)定，故意或者過(guò)失不影響對(duì)其違法行為性質(zhì)的定性。
這與刑事違法行為的主觀過(guò)錯(cuò)認(rèn)定存在較大差異。對(duì)違法建筑的認(rèn)定亦如此，只要違反法律、法規(guī)定建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物，一般應(yīng)當(dāng)推定建設(shè)者主觀上存在違法的故意或者過(guò)失。
應(yīng)當(dāng)注意的是，如果當(dāng)事人基于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法審批等行為的信賴而進(jìn)行建設(shè)行為，除非系當(dāng)事人騙取，應(yīng)當(dāng)減輕違法建筑當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。違法建筑的處理對(duì)象一般應(yīng)當(dāng)是違法建設(shè)者，不是建筑物、構(gòu)筑物的施工人，也不是違法建筑的承租人，施工人、承租人通常對(duì)違法建筑行為沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。
5．違法建筑的法律后果并非一律無(wú)償拆除
行政違法行為的具體情況千差萬(wàn)別，違法程度各異，社會(huì)危害性差異也很大。因此，一般情況下，法律對(duì)違法行為的制裁都規(guī)定了一個(gè)行政處罰的自由裁量幅度，對(duì)違法建筑的處罰亦是如此。
例如：城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，就規(guī)定了幾種處理方案：
一是對(duì)于正在施工建設(shè)中的，責(zé)令停止建設(shè)；
二是尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下的罰款；
三是無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除；
四是不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)10%以下的罰款。特別應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于征收補(bǔ)償過(guò)程中的違法建筑處理，亦應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定作出恰當(dāng)?shù)奶幚?，而不能以征收、?guī)劃變更為由，不分具體情況一律采取無(wú)償拆除的方式處理。
如果這樣，將會(huì)誘使行政機(jī)關(guān)放棄平時(shí)的監(jiān)管處理，把問(wèn)題都積累到規(guī)劃變更需要征收時(shí)一并處理，不利于從源頭上防止違法建筑的產(chǎn)生；只有區(qū)分不同情況，依法作出公正處理，才符合《征收條例》保護(hù)行政相對(duì)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的原則精神。
[1] 有人據(jù)此把違法建筑歸納為四種類型：(1)未申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證而建成的建筑；(2)擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃證的規(guī)定建成的建筑；(3)擅自改變使用性質(zhì)建成的建筑；(4)擅自將臨時(shí)建筑建設(shè)成為永久建筑。參見(jiàn)賀榮主編：《物權(quán)法與行政訴訟實(shí)務(wù)問(wèn)題研究》，中國(guó)法制出版社2008年版，第267頁(yè)。
本文節(jié)選自《房屋征收案件審理指引》一書(shū)。
蔡小雪 郭修江 著
ISBN：9787510912726
定價(jià)：58元
2015年7月出版
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