重慶市渝北區(qū)人民法院環(huán)保案件實行跨轄區(qū)三審合一制度，2015年6月2日，該院環(huán)保庭在嘉陵江悅來清溪口段進行打擊非法捕撈水產(chǎn)品專項審判活動。楊 楓 攝
黨的十八大報告提出，要把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為全面建成小康社會和全面深化改革開放的重要目標。切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，全面建成小康社會，真正守護好碧水藍天，就需要加強生態(tài)環(huán)境的司法保護。
如何讓污染者受到法律懲罰，使受害人權(quán)益得到切實保護，有力維護生態(tài)環(huán)境秩序？通過調(diào)研和分析，多位全國人大代表提出了自己的建議。
■規(guī)范標準 讓環(huán)資審判專門化
2014年，人民法院契合“史上最嚴”環(huán)保法實施新要求，充分發(fā)揮審判職能保護環(huán)境。6月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》；7月，設(shè)立環(huán)境資源審判庭，環(huán)境司法專門化從此“破冰”。
2015年，最高人民法院出臺《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，使環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任“落地”，讓污染環(huán)境者受到法律懲罰、使環(huán)境污染受害人權(quán)益切實得到保護。
“但是，我們也要清醒地認識到，環(huán)境司法專門化才剛剛開始，人民法院的實踐也還處在探索過程中，現(xiàn)狀與環(huán)境司法專門化的理性目標還有相當(dāng)距離。”全國人大代表呂忠梅認為，最高人民法院在建立環(huán)境司法機制過程中，面臨著法律制度滯后于司法實踐、地方司法實踐差異較大、現(xiàn)行訴訟模式及司法資源配置方式不能適應(yīng)環(huán)境司法專門化需要等幾大難題。
呂忠梅代表建議，首先需要進行審判體制改革，建立符合環(huán)境司法需求的“三審合一”體制，改變將環(huán)境訴訟人為地劃分為行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟的現(xiàn)狀。按照環(huán)境糾紛的特性，建立新的審判體制，既解決案件統(tǒng)一管轄問題，又滿足環(huán)境案件審理的特別程序需求。還要建立專門化的訴訟機制，完善專門化的訴訟程序，同時明確環(huán)保法庭的功能與設(shè)立標準，探索設(shè)立專門法院，并按照統(tǒng)一的標準進行規(guī)范。
事實上，海南、江蘇、福建、貴州等已設(shè)立專門審判機構(gòu)，工作成效較好的省份基本都實行環(huán)境資源案件“三合一”或者“二合一”歸口審理模式。
最高人民法院則把環(huán)境資源審判專門化作為一項重要目標，全面推進審判機構(gòu)、審判隊伍、工作機制、審理程序、審判理論等“五位一體”的專門化建設(shè)。
與此同時，最高人民法院將研究環(huán)境訴訟特別程序法制定的必要性和可行性作為環(huán)境資源司法理論研究的重要課題和環(huán)境資源審判理論創(chuàng)新的目標之一。
■污染聯(lián)防 解決跨區(qū)域問題
2009年江蘇鹽城水污染事件，2010年安徽懷寧鉛污染事件，2011年云南曲靖鉻渣污染事件，2013年中石油長慶油田分公司水污染事件……
隨著社會的快速發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的迅速崛起，跨域公共事務(wù)開始逐漸顯現(xiàn)出來，區(qū)域公共問題尤其是跨區(qū)域性、流域性污染事件層出不窮。
“諸如沙塵暴、大范圍的霧霾等問題也日益凸顯。” 全國人大代表劉榮喜表示，由于污染問題發(fā)生在行政區(qū)域交界地區(qū)，在治理跨域污染問題過程中，往往會出現(xiàn)相鄰行政區(qū)域相關(guān)部門互相扯皮、推諉，甚至出現(xiàn)兩不管現(xiàn)象。
“具有剛性約束的傳統(tǒng)行政區(qū)治理模式已不能滿足現(xiàn)代跨域公共事務(wù)治理的現(xiàn)實需求，單一的地方政府常常無法解決復(fù)雜的區(qū)域性環(huán)境問題?！眲s喜代表說。
劉榮喜代表建議，強化跨域聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)，并進一步完善環(huán)保法中跨區(qū)域污染治理相關(guān)內(nèi)容，讓跨域治理污染合作有法可依，有章可循。
全國人大代表高莉建議，在中級以上人民法院設(shè)立環(huán)保法庭，并明確由中級法院受理一審環(huán)境保護案件?！坝芍屑壏ㄔ菏芾硪粚彮h(huán)境保護案件，既是考慮到環(huán)境保護案件的專業(yè)性要求，也是考慮到環(huán)境保護案件容易受到地方保護主義的影響?！?/p>
高莉代表同時表示，考慮到部分環(huán)境保護案件的特點和排除地方保護主義的干擾，有必要按區(qū)域設(shè)立若干巡回法庭。
最高人民法院表示，在實踐中，相關(guān)部門對一些標準存在不同認識，影響了對環(huán)境污染犯罪的打擊實效。鑒于此，最高人民法院已會同有關(guān)部門對存在的問題進行深入研究，擬通過制定司法解釋或者司法規(guī)范性文件的方式作出明確規(guī)定。
同時，為解決生態(tài)環(huán)境的整體性與保護的分散性之間的矛盾，克服地方保護主義，優(yōu)化司法資源配置，最高人民法院正在努力推進環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃管轄制度的建立，著眼于環(huán)境因素的自然屬性，結(jié)合各地環(huán)境資源案件數(shù)量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，實行集中管轄。
下一步，最高人民法院將繼續(xù)深入研究環(huán)境資源案件的管轄制度改革，并綜合運用指定管轄、提級管轄等方式，解決環(huán)境資源審判領(lǐng)域的主客場問題，充分發(fā)揮環(huán)境資源審判推進環(huán)境治理和生態(tài)文明制度建設(shè)的職能作用。
完善制度 推進公益訴訟
新修改的環(huán)境保護法第五十八條明確規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向人民法院提起訴訟。
民政部曾有統(tǒng)計顯示，我國約有700余家組織符合該法規(guī)定的環(huán)境公益訴訟的主體資格，但新修改的環(huán)保法實施以來，僅有個別組織提起了公益訴訟。呂忠梅代表認為，公益訴訟制度的有效實施不容樂觀。
呂忠梅代表在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，符合法律規(guī)定的環(huán)境保護團體提起公益訴訟的動力和資源及能力不足、對于行政公益訴訟缺少具體的法律規(guī)定等，是環(huán)境公益訴訟有效實施中亟待解決的問題。
“建立環(huán)境公益訴訟激勵機制，鼓勵和支持符合資格的社會組織提起環(huán)境公益訴訟；通過立法解釋和司法解釋進一步規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度。”呂忠梅代表提出建議。
高莉代表也指出，應(yīng)進一步完善環(huán)境保護公益訴訟制度。通過設(shè)立環(huán)?；?、合理分配舉證責(zé)任等，著力解決環(huán)境保護公益訴訟門檻高、受理難、成本大等問題。對于提起環(huán)境保護公益訴訟的主體，地方立法乃至國家立法應(yīng)賦予其有限度的經(jīng)濟補償權(quán)，以激勵全社會共同監(jiān)督環(huán)境保護問題。
環(huán)境公益訴訟制度是一項新的訴訟制度，還面臨許多新的問題和困難，需要在總結(jié)審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推進和完善。
最高人民法院已與民政部、環(huán)境保護部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，對查詢社會組織基本信息、調(diào)取證據(jù)資料以及組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境等需要部門間協(xié)調(diào)配合的內(nèi)容提出了明確的要求。
最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也進一步降低了公益訴訟原告資格的“門檻”。
對于如何進一步推動環(huán)境公益訴訟制度的有效實施，最高人民法院表示，將適當(dāng)擴大原告主體范圍，設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金，公布環(huán)境公益訴訟典型案例，探索建立環(huán)境公益訴訟配套機制。
點睛之語
改革政績評價體系，落實環(huán)境污染問責(zé)機制，鏟除拿環(huán)境資源換GDP的現(xiàn)實土壤，遏制住地方制造“污染政績”的沖動。
——全國人大代表 高明芹
完備的環(huán)境法律責(zé)任追究制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，而司法更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮最后一道屏障作用。
——全國人大代表 蔡學(xué)恩
（記者 王俏 實習(xí)生 張佳榮）
