地方自治：民主社會的根基
——《大家西學(xué)：自治二十講》原序
王建勛（中國政法大學(xué)副教授）
（王建勛按：筆者所編《大家西學(xué)：自治二十講》2008年1月由天津人民出版社出版，付梓時“編者序”被做了不少刪改，一些讀者朋友對序言中的用語和表達(dá)，尤其是最后一段，表示不解，茲聲明：本文是我交給本書編輯的序言原文，出版后“編者序”中的最后一段話并非我寫。對由此給讀者造成的不便和煩惱，我在此表達(dá)深深的歉意。）
自治（self-governance），即自主治理，意味著個人或者共同體自行管理本人或者本共同體的私人或者公共事務(wù)。自治，是相對于“他治”而言的；后者意味著他人或者他共同體管理某個人或者共同體的私人或者公共事務(wù)。
一般而言，自治首先意味著個人的自治，即個人自主決定自己的生活方式、理想目標(biāo)、職業(yè)選擇等。其次，自治意味著共同體的自治，即共同體的成員自主決定本共同體的公共事務(wù)。個人的自治，主要針對私人事務(wù)而言，而共同體的自治，則主要針對公共事務(wù)而言。盡管個人的自治極其重要，但它與“（個人的）自由”等理念在內(nèi)涵上有些重合。因而，在本書中，我們主要是在共同體的層面上使用“自治”這一概念的。也就是說，這里的“自治”意味著某個共同體的公共事務(wù)由本共同體的成員來自主治理，而非由本共同體以外的人或組織來治理。
還應(yīng)指出，盡管個人自治在某種程度上講是共同體自治的前提和基礎(chǔ)，但是歷史經(jīng)驗表明，并不是個人自治得到了充分發(fā)展后才出現(xiàn)了共同體自治，并且，共同體自治為保護和促進個人自治功不可沒?；蛘撸辽倏梢哉f，共同體自治和個人自治在很大程度上是同步發(fā)展、互相促進的。從這個意義上講，強調(diào)和關(guān)注共同體自治是非常重要的。
當(dāng)（民族）國家在近代興起以后，共同體的自治在很大程度上表現(xiàn)為地方自治，即地方共同體自主治理本地的公共事務(wù)，而不受或者很少受到國家或者中央政府的干預(yù)。地方自治的核心，在于地方共同體的成員根據(jù)本地的社會政治、經(jīng)濟、文化、歷史、生態(tài)等條件制定符合本地的公共政策，決定公共事務(wù)的治理之道。
地方自治，意味著建立一個多中心（polycentric）而非單中心（mono-centric）的秩序。在一個多中心秩序中，無數(shù)個共同體根據(jù)本地的具體情況制定符合本地的公共政策，不存在一個所謂的“最高權(quán)力”中心；而在一個單中心秩序中，有一個最高的權(quán)力中心在發(fā)號施令，所有的地方共同體都必須服從來自該中心的命令，而不能自行決定本地重大公共事務(wù)的治理。從這個意義上說，一個多中心的秩序與麥迪遜等倡導(dǎo)的聯(lián)邦主義高度一致，而一個單中心的秩序則與霍布斯等鼓吹的單一制和大一統(tǒng)一脈相承。
地方自治的好處，在于讓每一個地方自行試驗符合本地的政策，讓每一個地方的公民學(xué)會管理本地的公共事務(wù)。換句話說，地方自治，使每一個地方都變成了一所試驗公民自主治理公共事務(wù)的學(xué)校。公共事務(wù)治理之道是，當(dāng)每一個公民都學(xué)會并習(xí)慣管理地方的公共事務(wù)后，他（她）才能學(xué)會并習(xí)慣管理全國性的公共事務(wù)。法國思想家托克維爾敏銳地注意到了地方自治的優(yōu)點。在考察了新英格蘭的地方自治傳統(tǒng)后，他指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集會之于自由，就如學(xué)校之于學(xué)問一樣。它們將自由帶到了人們的身邊，并教他們?nèi)绾蜗碛?。一個國家也許可以確立一個自由的政府，但是，沒有地方自治制度，它不可能具有自由的精神。”在托克維爾看來，地方自治，乃自由民主社會的根基。
當(dāng)然，地方自治還有其他許多好處。比如，當(dāng)一個地方的政策試驗成功時，會給其他地方帶來學(xué)習(xí)效仿的機會；當(dāng)一個地方的實驗失敗時，它也不會殃及到其他地方。還有，在一個尊重地方自治的社會里，人們可以更好地根據(jù)自己的偏好選擇在某個地方生活，因為各地的政策迥然不同。當(dāng)一個地方的公共政策或者公共服務(wù)，不能令某個公民滿意時，他（她）可以選擇離開這個地方，到別的地方去生活。簡言之，地方自治，使得公民的“出口選擇” 和遷徙自由具有實際意義。
地方自治的邏輯，在于知識的地方性特征。二十世紀(jì)最出色的思想家之一 – 哈耶克發(fā)現(xiàn)，知識，尤其是那些具體事務(wù)的決策所需的知識，具有明顯的分散性和地方性特征。這些知識是關(guān)于某些特定的人或事物在某個時間和地點的信息，也就是哈耶克所說的“有關(guān)特定時空的知識” (knowledge of particular circumstances of time and place) 。這些具有地方性的知識，是分散在每個人手里的，所以恰當(dāng)合理的決策必須由這些人作出，或者需要他們的積極配合。換句話說，知識的分散性和地方性特點要求，決策的制度安排應(yīng)是分散式或者分權(quán)式的，或者說，是多中心式的，因為沒有一個機構(gòu)或者個人，能夠掌握這些分散在無數(shù)個體手里的知識。據(jù)此，哈耶克指出，合理決策的制度架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是地方分權(quán)式的，而中央集權(quán)及其極端的表現(xiàn)形式 – 計劃（命令）經(jīng)濟，是無法創(chuàng)制出一個理性且公正的秩序的。
知識的地方性意味著，關(guān)涉局部利益的決策最好由地方來進行，因為地方的人們和機構(gòu)更了解當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟和社會條件，更了解當(dāng)?shù)氐娜藗冃枰裁?。換句話說，知識的地方性意味著，有效且適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ绞?#8220;地方自治”。
地方自治，濫觴于古希臘羅馬時代的城邦治理。中世紀(jì)時，伴隨著歐洲封建主義的盛行，地方自治的理念和制度日漸發(fā)達(dá)。大約自十一世紀(jì)始，在歐洲興起了數(shù)百個大大小小的自治市或者城市共和國（city republics），諸如英格蘭的倫敦、法蘭西的巴黎、意大利的威尼斯和佛羅倫薩。這些自治市或城市共和國具有高度獨立性，可以行使立法、司法、行政等各項權(quán)力。
這些城市很多是建立在成文憲章（charters）基礎(chǔ)之上的，它們規(guī)定了城市的政府組織結(jié)構(gòu)，以及公民的許多根本權(quán)利和自由，諸如投票權(quán)和持槍權(quán)等；這些城市政府的權(quán)力是有限的，且經(jīng)常在行政、立法和司法機構(gòu)間分權(quán)制衡；許多城市都由公民大會治理，官員都是定期選舉產(chǎn)生的；法官可以終身任職，并且司法審判程序逐步走向理性化；未經(jīng)法律程序，不得擅自捕人下獄；外來移民在城里居住一定期限后，享有與本地公民同樣的權(quán)利；公民的自由和權(quán)利，包括對一些封建義務(wù)和稅收的豁免，包括對王室特權(quán)的限制，還包括參與到市政治理過程中；公民的義務(wù)應(yīng)是事先載明的；等等。
從1215年的英國《大憲章》中，可以窺見中世紀(jì)地方自治傳統(tǒng)的盛行。這部被稱為“人類歷史上第一部憲法性文件”的第十三條規(guī)定，倫敦城及其他各城鎮(zhèn)享有其自古以來的自由和習(xí)慣。
近代以降，當(dāng)以中央集權(quán)為特征的（民族）國家在歐洲興起之后，地方自治的傳統(tǒng)受到一定的削弱，但這種傳統(tǒng)在瑞士等地繼續(xù)存在。當(dāng)英國及歐陸國家的清教徒自十七世紀(jì)移居北美之后，他們在新英格蘭地區(qū)建立起自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，自主管理當(dāng)?shù)氐墓彩聞?wù)。他們制定地方憲法，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會，選舉和罷免政府官員，參與司法裁決糾紛。在長達(dá)一百五十余年的殖民地歷史中，他們制定了幾百個規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)市州自治的憲法性文件，從1620年的《五月花號公約》，到1638年馬里蘭的《人民自由法案》，到1639年的《康涅狄格基本法》，到1641年的《馬薩諸塞自由憲章》，再到1701年的《賓西法尼亞自由憲章》，等等。
今天，那些實行聯(lián)邦主義并被認(rèn)為是自由民主社會典范的國家，諸如美國、瑞士、加拿大、澳大利亞、德國、奧地利等，都有著堅實的地方自治傳統(tǒng)。英國等雖然在形式上未采聯(lián)邦制，但其地方自治的長期歷史和實踐卻是公認(rèn)的，更別說蘇格蘭的高度自治了。歐盟的發(fā)展似乎也是在邁向一種聯(lián)邦主義，既要避免國家間頻繁的沖突和戰(zhàn)爭，又要保全地方自治和個人自由。
本書的編輯以地方自治為主線，選擇篇章的標(biāo)準(zhǔn)以對地方自治論述的經(jīng)典性、精辟性、獨到性為圭臬。這些篇章，有的來自嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)研究，有的來自普及性的讀物；有的側(cè)重于理論探討，有的側(cè)重于實證考察；有的是公認(rèn)的經(jīng)典，有的是當(dāng)代的佳作。從時間寬度上看，本書選擇的篇章內(nèi)容涉及自古希臘尤其是中世紀(jì)以來歐美諸國的歷史經(jīng)驗和當(dāng)代實踐。下面對所選篇章作一簡單的介紹。
托克維爾在《論美國的民主》中，對新英格蘭地方自治的論述堪稱經(jīng)典。在考察了新英格蘭后，他發(fā)現(xiàn)美國民主的根基，在于其鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度和地方自治傳統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)充當(dāng)著民主訓(xùn)練的學(xué)校，人們在那里實踐民主的治理方式，在那里學(xué)習(xí)自由的精神。這種地方自治傳統(tǒng)，使得美國成為一個“社會為其自身而自主治理”的典范。他指出，在英美，人們將國家的力量與繁榮歸因于眾多的理由，但他們都將地方自治的好處擺在第一位。在其《舊制度與大革命》中，托克維爾闡述了地方自治的衰落與法國專制政體的起源，也談到了中世紀(jì)法國的地方自治傳統(tǒng)。
除托克維爾以外，另兩位法國自由主義思想家也注意到了地方自治（或聯(lián)邦主義）的重要性。孟德斯鳩發(fā)現(xiàn)，當(dāng)一個共和國太小，易為外部力量摧毀；當(dāng)一個共和國太大，則易為內(nèi)部缺陷破壞。因而，在《論法的精神》中，他倡導(dǎo)一種既尊重地方自治又能夠抵御外力的聯(lián)邦共和國。同時，貢斯當(dāng)在一篇短文中，也提出建立一種尊重地方精神的新型聯(lián)邦制，主張國家、地區(qū)和社區(qū)的權(quán)力都應(yīng)在各自的范圍內(nèi)行使。
在美國，對地方自治和聯(lián)邦主義的經(jīng)典論述當(dāng)屬麥迪遜等人的《聯(lián)邦黨人文集》。美利堅合眾國的國父們認(rèn)識到，一方面要保護地方自治和個人自由的傳統(tǒng)，另一方面要保衛(wèi)自身安全和促進貿(mào)易流通。這需要建立一個聯(lián)邦主義共和國。聯(lián)邦主義的核心在于，尊重和養(yǎng)育地方自治的精神，為保護人們的自由設(shè)置一個雙重安全閥。本書選擇的兩篇麥迪遜的短文，極好地闡釋了美國聯(lián)邦政府的性質(zhì)和復(fù)合共和國的理論。當(dāng)代政治學(xué)家文森特·奧斯特羅姆在其《美國聯(lián)邦主義》中，則發(fā)展了麥迪遜等人的聯(lián)邦主義和地方自治思想，提出了建立多中心秩序的構(gòu)想。
當(dāng)然，要想了解美國地方自治傳統(tǒng)的起源，還應(yīng)讀一下拉維奇教授寫有精彩簡介的1620年《“五月花號”公約》。同時，布爾斯廷在其《美國人：開拓歷程》中則提出了新英格蘭地方自治的宗教基礎(chǔ)—教會自治主義。
英國著名政治學(xué)家詹姆斯·布賴斯在其名著《現(xiàn)代民治政體》中也對地方自治有著經(jīng)典的論述。象托克維爾一樣，他也認(rèn)識到，地方自治是民主最好的學(xué)校及建成民治政體的最好保證。他敏銳地指出了地方自治的好處，認(rèn)為地方自治能夠幫助人們養(yǎng)成對公共事務(wù)的關(guān)心，并使他們具有合作的精神。他對瑞士的地方自治傳統(tǒng)也有精彩的討論。
中世紀(jì)的地方自治，尤其是城市自治，十分發(fā)達(dá)，曾有“城市的空氣使人自由”之格言流行。不少歷史學(xué)家對此都有精彩的論述。法國著名史家基佐在其經(jīng)典《歐洲文明史》和《法國文明史》中詳細(xì)討論了對中世紀(jì)的城市獲得自治的歷程，甚至對比了古羅馬的自治市和近代自治市的差別。比利時歷史學(xué)家皮雷納的《中世紀(jì)的城市》是一本論述中世紀(jì)城市起源和自治的經(jīng)典小冊子。美國中世紀(jì)史專家湯普遜在其《中世紀(jì)經(jīng)濟社會史》中也對中世紀(jì)城市的興起進行了栩栩如生的描述。法學(xué)家伯爾曼，在其當(dāng)代經(jīng)典《法律與革命》中，則從法律（城市法）的角度對中世紀(jì)的城市自治進行了精辟論述。美國著名通俗歷史學(xué)家房龍在《人類的故事》一書中，生動活潑地講述了古希臘和中世紀(jì)的自治故事。
還有，美國當(dāng)代學(xué)者科恩在《論民主》一書中，從理論上闡釋了民主即自治的原理，并分析了自治與他治的區(qū)別。瑞士學(xué)者內(nèi)夫的文章《聯(lián)邦主義與地方自治—建構(gòu)一個沒有中心的社會》，則重申了聯(lián)邦主義和地方自治的價值，并提出了建立一個非中心秩序的構(gòu)想。
至少自近代以降，中國是一個“大一統(tǒng)”和中央集權(quán)的國家，地方自治的理念和制度不甚發(fā)達(dá)。西方諸多民主國家的經(jīng)驗表明，地方自治乃民主社會之基石。倘果真如此，中國之民主轉(zhuǎn)型恐怕離不開推行地方自治之努力。當(dāng)每一個地方，從村莊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從縣市到州省，都能奉行自治，都能實踐民主治理方式的時候，舉國社會實現(xiàn)民主恐怕不晚矣。推行地方自治，需要我們認(rèn)真考察西方若干個世紀(jì)的豐富經(jīng)驗，需要我們認(rèn)真閱讀先賢前輩的經(jīng)典文獻。此乃編輯本書之宗旨也。
