為有效解決當(dāng)前普遍存在的縣鄉(xiāng)財政困難，中央和地方各級政府一直在積極探索如何合理構(gòu)建和完善我國的省以下財政體制。省管縣作為一條可行的途徑，成為當(dāng)前政策考慮的一個重點。本文擬從省管縣體制提出的背景出發(fā)，對該體制實行所面臨的重點、難點問題加以歸納和剖析，并提出針對性的措施和建議。
一、實行省管縣財政體制的背景 1994年我國的分稅制財政體制改革，理順和規(guī)范了中央與省級政府之間的財政關(guān)系，但對省以下的財政體制改革卻沒有做出具體明確的規(guī)定。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在中央和省級財政管理得到一定改善的同時，縣鄉(xiāng)財政困難問題卻日益嚴(yán)峻。如何有效地促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，理順省以下財政體制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，成為社會各界關(guān)注的焦點。
| 2002年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》，對省以下財政體制改革作了一些原則規(guī)定。從2002年起，在每年的財政預(yù)算報告中，都將完善省以下財政體制作為財政工作的一個重點。2005年中共中央十六屆五中通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中明確提出：“完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。 |
實行省管縣的財政體制，其根本目的是想通過減少管理級次和政策傳遞環(huán)節(jié)，理順政府間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，提高政策效率，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，以此達到緩解縣鄉(xiāng)財政困難。省管縣財政體制，使縣級政府在經(jīng)濟發(fā)展行為和管理方式上，有可能擺脫現(xiàn)有的市級政策的束縛和干預(yù)。在有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的管理權(quán)限和范圍方面，也有可能使縣一級獲得更大自由度，使之能夠更好地結(jié)合本地實際情況去發(fā)展經(jīng)濟。
省管縣的財政體制改革，作為1994年分稅制改革的一次延續(xù)，是完善省以下財政體制的發(fā)展方向。在省管縣財政體制的研究方面，有從完善省以下財政體制的角度論述其必要性，也有從加強民主法治和憲政建設(shè)、政治體制改革和政府層級設(shè)計、鄉(xiāng)村治理等角度，提出擴省強縣、強縣擴權(quán)、虛市弱鄉(xiāng)、實現(xiàn)縣政民主等措施?？傮w來看，省管縣的財政體制改革，不僅關(guān)系到地方各級政府之間財權(quán)與事權(quán)的劃分問題，而且與地方社會經(jīng)濟發(fā)展要求和管理模式等也存在緊密聯(lián)系。省管縣財政體制改革，不只是財政體制調(diào)整問題，更多地涉及到行政層級、政府行為模式、經(jīng)濟管理方式等諸多方面。
從國外的情況看，美國和德國將財政管理級次分為聯(lián)邦、州和地方三級，日本將其分為中央、都道府縣和市町村三級。西方發(fā)達國家由于政府管理層級的扁平化，使得財政管理體制在“一級政府、一級預(yù)算”的原則下，其財政管理級次相應(yīng)地也采取扁平化的方式。就其形式來看，西方發(fā)達國家的地方財政管理實際上實行的是“省管縣”的財政體制。但從實際情況來看，由于西方發(fā)達國家的地方政府在稅收立法和征管、財政管理和調(diào)節(jié)等方面有一定的自主權(quán)，地方財政管理可能比我們一般意義上的“省管縣”財政體制更徹底和更全面。
我國在20世紀(jì)80年代進行“地改市”和建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政以前，應(yīng)該說在財政管理上實行的是省管縣。只是在作為省級政府派駐機構(gòu)的地區(qū)(行署)建立一套完整的行政機構(gòu)之后，才使得我國逐步形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政管理體制。即使在全國逐步推行五級財政管理體制后，浙江省在1993年實行分稅制改革時,沒有像其他省份一樣徹底地改成“市管縣”體制,而是保留了省與縣財政直接結(jié)算的做法。近幾年來，一些地方也已經(jīng)開始在如何緩解縣鄉(xiāng)財政困難，實行省管縣財政體制改革方面進行了積極探索。
二、省管縣財政體制的重點和難點 完善省以下財政體制改革，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，是我國今后財政工作的重點和難點。就我國目前的情況來看，實行省管縣的財政體制，還面臨著一些問題。
1．政府間關(guān)系的理順。我國目前的縣鄉(xiāng)財政困難，一方面與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展程度有關(guān)，另一方面也與不合理的財政體制存在很大關(guān)系。由于地方各級政府間關(guān)系沒有理順，使得在財權(quán)與事權(quán)也難以實現(xiàn)科學(xué)合理的劃分。1994年的分稅制改革，側(cè)重于財權(quán)上的劃分，而在事權(quán)方面，特別是在省以下各級政府之間的事權(quán)劃分方面沒有做出科學(xué)地調(diào)整。財權(quán)重心上收，事權(quán)重心下移，一定程度上造成地方財政困難。省管縣財政體制改革，最重要的是在理順省、市、縣各級政府之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分財權(quán)與事權(quán)。
2．省以下轉(zhuǎn)移支付方式的規(guī)范。完善省以下財政體制，一是要進一步完善分稅制改革，二是為了加大對縣鄉(xiāng)財政的支持力度，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付作為財政管理手段的重要內(nèi)容，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，完善、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系對實現(xiàn)政府調(diào)控、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面有著非常重要的作用。從西方發(fā)達國家現(xiàn)行的財政制度來看，財政體制的協(xié)調(diào)和財政管理的高效，都離不開一套科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系。在省管縣財政體制改革中，應(yīng)該將規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付方式作為一項重要內(nèi)容，以此達到提高財政資金使用效益。
3．政策傳遞、資金使用效率的提高。我國現(xiàn)行財政管理體制最大特點是級次多。財政管理級次多，政策傳遞的環(huán)節(jié)也相應(yīng)增多。在每一個環(huán)節(jié)，各級政府可能會從各自利益出發(fā)，對有關(guān)政策進行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整。這不僅延長了政策作用時間，也使得財政政策對基層政府的適用性和支持作用大大折扣，影響財政政策應(yīng)有的調(diào)控作用和效率。浙江省許多縣市經(jīng)濟發(fā)達，地級市在全省經(jīng)濟中的地位不如其他省那么重要，其主要在于省直管縣的體制，簡化了政策傳遞的中間環(huán)節(jié)，有力地促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。實施省管縣財政體制改革，要減少財政管理級次，提高政策支持力度和作用效果。
4．行政體制與財政體制的匹配。我國財政體制改革始終是在高度集權(quán)的行政體制框架下進行的，這與客觀上要求相對分權(quán)的財政體制改革目標(biāo)是相矛盾的，且這一矛盾一直制約著我國財政體制改革的進程。在財政管理方面實行省管縣以后，如何處理市與縣之間的行政關(guān)系，可以說是事關(guān)省管縣財政體制能否協(xié)調(diào)、順利運行的關(guān)鍵。深化省以下財政體制改革決不只是單純的財政問題，它涉及到社會、經(jīng)濟與政治生活的方方面面。從財政的性質(zhì)來看，財政只能是為一定的政權(quán)服務(wù)，是依附于行政體制的一種資源配置方式。目前的地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣。而財政實行省管縣后，無形中從財政上越過市級，即市級對縣級沒有了財政管理權(quán)。而作為與行政權(quán)匹配的財政權(quán)的架空，無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施，必將引起現(xiàn)有的行政管理方式、權(quán)限、范圍和格局等方面的調(diào)整。如果行政體制調(diào)整與財政體制不一致，省管縣財政體制很可能因缺乏良好的行政環(huán)境而體現(xiàn)不出應(yīng)有的體制效用。
5．地方稅收體系的完善。1994年的分稅制改革，雖然對地方稅收體系建設(shè)起到很大的推動作用，但現(xiàn)行的地方稅體系仍存在許多問題。首先是地方稅概念仍不明確。綜觀世界通行做法，大多都按稅種界定中央和地方各自的固定收入，而目前我國實行的分稅制名義上是通過分稅種來劃定各自的收入范圍，但實際上仍沒有跳出按經(jīng)濟性質(zhì)和隸屬關(guān)系劃分收入的舊圈子。其次是地方稅體系中的主體稅種問題。分稅制改革后，地方稅體系可謂初具規(guī)模，但客觀的講,地方的主體稅種不多，這恰恰是地方分稅制改革中的一個重要問題。省管縣財政體制，為合理確立地方各級主體稅種，完善地方稅收體系提供了條件。同時，完善的稅收體系是財政體制協(xié)調(diào)、有序運行的長效機制。
6．管理水平和方式。從管理學(xué)的角度看，實行省管縣的財政體制，擴大管理半徑和范圍，需要完善和提高現(xiàn)有的管理水平和方式。在現(xiàn)行財政體制下，省級財政只需面對十幾個地級市，而在省管縣財政體制下，省級財政將面臨幾十以至上百個縣。管理幅度的擴大，無形中給省級財政增加了壓力。當(dāng)前社會經(jīng)濟活動方式越來越復(fù)雜，而各地情況又存在諸多差別，如何把握各縣的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和政策需求，加強信息溝通和工作指導(dǎo)等財政管理工作，將給省級財政帶來巨大挑戰(zhàn)。對經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)好、管理措施健全的縣一級來說，省管縣財政體制將為其經(jīng)濟社會發(fā)展提供更大的空間，問題不很突出，但對那些經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)弱的縣來說，在與市級經(jīng)濟聯(lián)系和行政管理弱化的情況下，就存在縣一級從自身角度和短期利益出發(fā)，制定不切實際的政策措施，采取盲目建設(shè)、市場封鎖、無序競爭等短期化行為的潛在危險。雖然辦公現(xiàn)代化程度的提高，為財政管理提供了便利，但人在管理中的主體作用仍然十分重要。鞭長是否能及？是否能夠解決省管得著但看不見，而市看得見又管不著的問題？這是影響省管縣財政體制有效運行的一個重要因素。
三、完善省管縣財政體制的措施 1．區(qū)別對待，穩(wěn)步推行。對經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，自身發(fā)展能力較強的縣來說，省管縣的財政體制，使縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域補充賦予了更大的發(fā)展權(quán)，在配合相應(yīng)地政策措施后，縣域經(jīng)濟將有可能得到進一步發(fā)展壯大。而對一些縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，市縣之間經(jīng)濟聯(lián)系密切、經(jīng)濟發(fā)展一體化和協(xié)作程度較高、市級財政實力相對較強的地區(qū)來說，省管縣的財政體制實施，有可能減弱市對縣的財力支持，影響市縣經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在實施省管縣財政體制方面，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實際情況，特別是縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展能力、市級財政實力、市對縣的扶持力度、市縣之間的經(jīng)濟聯(lián)系程度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性等特點，采取區(qū)別對待、“宜省管則省管、宜市管則市管”的方式穩(wěn)步推行，避免“一刀切”式地全面推行省管縣財政體制。
2．分項實施，逐步完善。省管縣財政體制改革，涉及到社會、經(jīng)濟、政治、生活的方方面面。在現(xiàn)有的行政管理體制、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、財政管理方式和能力等條件下，全面實施省管縣財政體制將會產(chǎn)生一系列的問題，面臨許多難題甚至阻力。如何使省管縣財政體制順利實施并盡最大可能地發(fā)揮政策效果，對有關(guān)財政政策措施，應(yīng)該采取先易后難、分項實施、逐步完善的方式。比如對彌補財力不足的轉(zhuǎn)移支付，可以采取直接計算到縣的方式，提高資金效益。而對一些促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面的轉(zhuǎn)移支付及相關(guān)政策等，可以給予市級財政一定的自主權(quán)，并加強其監(jiān)督指導(dǎo)，而不采取細(xì)分到縣的方式。一方面，可以借助市級財政對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況等方面所具有的信息優(yōu)勢，另一方面，充分發(fā)揮和調(diào)動其在協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的主動性與能動性。這樣，不僅可以整合資金，提高資金效益，還可以避免盲目重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，促進產(chǎn)業(yè)集群和各縣之間社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，在財政結(jié)算和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面，在管理能力和工作方式省縣兩級財政還不匹配前，也可以利用市級財政現(xiàn)有力量。
3．加快“金財工程”建設(shè)。由于省管縣財政體制帶來了省級財政管理對象、管理幅度和管理內(nèi)容上的增加，需要在財政工作中提高管理水平、改進管理方式、提高管理效率、強化管理能力。“金財工程”作為公共財政改革的重要內(nèi)容，是提高我國財政管理工作信息化、現(xiàn)代化的必然選擇，有助于提高我國財政管理效率和規(guī)范化程度。在省管縣財政體制改革中，應(yīng)該加快“金財工程”建設(shè)，特別是在縣一級，沒有“金財工程”相配套，縣級財政在工作方法和管理方式等方面將不可能適應(yīng)省管縣財政體制的需要，“金財工程”將對省管縣財政體制的順利實施提供有力的技術(shù)支撐和信息保障。
4．充實省縣兩級財政力量。就目前的情況來看，市級財政在管理水平和管理力量等方面，要比縣級強。省管縣財政體制的實施，將在縮小市級財政職責(zé)權(quán)限的情況下，加大了省縣兩級財政的工作任務(wù)和難度。為了使省管縣財政體制的順利實施和高效運行，應(yīng)該充實省縣兩財政力量。這樣，將有利于加強財政調(diào)控和管理的針對性，體現(xiàn)省管縣財政體制所應(yīng)具有的層級簡化、力量強化、管理高效的改革效應(yīng)。
5．完善相關(guān)配套政策措施。在完善省管縣財政體制相關(guān)配套政策措施方面，首先，適當(dāng)調(diào)整市級行政管理職權(quán)范圍。沒有行政管理體制上的配合與支持，省管縣財政體制將難以順利運行。其次，完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系。實行省管縣財政體制，就是要加大發(fā)展縣域經(jīng)濟的支持力度，提高財政資金效益，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，促進整個社會經(jīng)濟持續(xù)、健康、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，而這一切都需要有一套科學(xué)合理地轉(zhuǎn)移支付體系來實現(xiàn)。最后，完善相關(guān)法律法規(guī)。省管縣財政體制一大特點是規(guī)范化和法治化，順利實施省管縣財政體制，需要有相關(guān)的法律法規(guī)來予以保障。
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[3] 姜竹、邵冰.關(guān)于完善省以下財政體制問題的研究.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報,2005.1.
作者:石建華 來源:地方財政研究200607
