隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺，農(nóng)村與農(nóng)業(yè)開發(fā)成為了市場的焦點(diǎn)，各路社會資本紛紛以“城市包圍農(nóng)村”之勢進(jìn)場，或發(fā)展山野民宿，或推出共享農(nóng)莊，或興建田園綜合體，為城市消費(fèi)者提供心靈休憩、生態(tài)靜養(yǎng)的農(nóng)味兒產(chǎn)品。
農(nóng)村土地屬于集體用地，分為集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地、未利用地三大類，本文將依次為讀者解讀這三類集體用地的開發(fā)方式。
總體而言，農(nóng)用地可以用作休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的投資開發(fā)，一般農(nóng)田、基本農(nóng)田、生態(tài)公益林等農(nóng)用地，都存在開發(fā)利用的空間。
1耕地：嚴(yán)格控制占用，可以從事旅游相關(guān)的生產(chǎn)
耕地主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，保障糧食生產(chǎn)安全，在旅游開發(fā)方面，農(nóng)田原則上不允許使用，特別是基本農(nóng)田作為耕地紅線，強(qiáng)烈建議不要去碰，但我們可以利用政策紅利獲得少量經(jīng)營用地，例如政策鼓勵(lì)社會資本投資興建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。
同時(shí)，項(xiàng)目對環(huán)境影響不大，遵循當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有一定促進(jìn)作用的，對于其他農(nóng)田的利用，當(dāng)?shù)卣话闶浅种С值膽B(tài)度。社會資本可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)用地從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著可以在不改變土地性質(zhì)的情況下，建設(shè)一些開敞的、不具備遮蔽功能的構(gòu)筑物，例如無錫田園東方，利用農(nóng)用地建設(shè)農(nóng)樂園、戶外課堂等休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，為人們提供體驗(yàn)‘三農(nóng)’的新型產(chǎn)業(yè)經(jīng)營形態(tài)。
休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在符合土地利用規(guī)劃，確有必要占用耕地時(shí)，可以采用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方法解決，即先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收合格后，再用作建設(shè)用地。異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準(zhǔn)也可跨省區(qū)實(shí)施。這既能保證18億畝耕地只增不減，又能保證必要的建設(shè)用地供應(yīng)。
2林地：近林不進(jìn)林，靈活開發(fā)
林地是森林的載體，起到生態(tài)涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、林業(yè)生產(chǎn)等功能，最具開發(fā)價(jià)值的是那些森林茂密、生態(tài)優(yōu)美，富含高濃度空氣負(fù)離子，可以提供自然體驗(yàn)機(jī)會和促進(jìn)公眾健康的林區(qū)。
對森林旅游來說，林業(yè)用地突破的路徑在哪兒？森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生是當(dāng)下最熱的兩個(gè)方向，國家鼓勵(lì)發(fā)揮森林多種功能，建設(shè)森林體驗(yàn)基地和森林養(yǎng)生基地試點(diǎn)。從市場發(fā)展情況來看，截止2016年7月，全國各類森林體驗(yàn)和森林養(yǎng)生基地建設(shè)項(xiàng)目多達(dá)500余個(gè)，其中超過50%的項(xiàng)目位于森林公園、國有林場、濕地公園等范圍內(nèi)，試點(diǎn)工作將在“十三五”期間逐年開展。
在用地方面，可以建設(shè)森林體驗(yàn)（館）中心、森林養(yǎng)生（館）中心、森林浴場、解說步道、健身步道等基礎(chǔ)設(shè)施，但不能在基地范圍內(nèi)建設(shè)醫(yī)院、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院等大型醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施。
森林體驗(yàn)與森林養(yǎng)生產(chǎn)品支持發(fā)展方向
3低丘緩坡地：點(diǎn)狀供地，垂直開發(fā)
我國南方地區(qū)的廣大低山丘陵區(qū)擁有大面積的低丘緩坡地，這些土地的利用現(xiàn)狀主要是林地、園地、草地及零星的耕地（基本農(nóng)田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分為宜農(nóng)類、宜林（園）類、宜建類三大類，開發(fā)為建設(shè)用地是低丘緩坡開發(fā)利用的主要方式之一。
浙江省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》以下簡稱（《意見》），《意見》將于2018年8月1日正式施行。《意見》中明確給出了開發(fā)的方向。
1、低丘緩坡開發(fā)建設(shè)應(yīng)選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內(nèi)。
2、開發(fā)建設(shè)區(qū)塊應(yīng)安排符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需求、適宜在低丘緩坡上建設(shè)的項(xiàng)目，禁止工業(yè)項(xiàng)目、別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制其他房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目方向主要有村莊建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)休閑和度假旅游建設(shè)等方向。
3、對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)按照建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)的要求，嚴(yán)格控制建筑層高和密度。
4、建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)符合生態(tài)保護(hù)紅線和水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，不得涉及飲用水水源保護(hù)區(qū)（含農(nóng)村飲用水水源保護(hù)范圍）或自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或高易發(fā)區(qū)、土地流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或治理區(qū)、山洪溝道、Ⅰ級保護(hù)林地以及土地利用總體規(guī)劃劃定的禁止建設(shè)區(qū)等區(qū)域。
5、各地要結(jié)合實(shí)際，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)格禁止不符合低丘緩坡資源開發(fā)利用條件的各類建設(shè)項(xiàng)目。
在現(xiàn)有政策下，集體建設(shè)用地是發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的重要用地形式，其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在整個(gè)集體建設(shè)用地當(dāng)中占比不超過10%，在試點(diǎn)地區(qū)可以直接入市；宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的大頭，也是農(nóng)村文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新空間。統(tǒng)計(jì)顯示，中國約有19萬平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中宅基地約占13萬平方公里。
4集體經(jīng)營性建設(shè)用地：量小可直接入市
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。截至2018年3月，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊812宗，面積1.6萬畝，總價(jià)款約183億元。以此計(jì)算，上述集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價(jià)格每畝平均在114萬元左右。當(dāng)然，這只是平均價(jià)格，每宗地塊的具體價(jià)格還要取決于其地理位置以及入市后的用途等。
5宅基地：量大可做文章多
今年提出的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，在保障宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，適度放活宅基地的使用權(quán)。農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中，明確指出支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。因此，在進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用閑置宅基地。關(guān)于閑置宅基地目前主要存在4種宅基地利用方式：
1、建設(shè)租賃住房，助力租購并舉
為增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，國家在包括北京、上海、佛山等城市在內(nèi)的13個(gè)地區(qū)開展利用集體土地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自行開發(fā)運(yùn)營，或者通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房。
以佛山市南海區(qū)為例，該區(qū)在全市范圍內(nèi)率先印發(fā)操作性政策文件，規(guī)定符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、用地面積超15畝、容積率大于1.5的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可建設(shè)租賃住房，建成后只租不售，這將在一定程度上規(guī)范集體租賃住房的開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營行為。按照計(jì)劃，2018年南海將建設(shè)7800套租賃住房，其中約2400套將利用集體用地建設(shè)。
佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房操作規(guī)范
2、提供一房一院一地，城里人的莊園夢之旅
國家發(fā)布政策允許包括北京在內(nèi)的13個(gè)城市試點(diǎn)集體土地建設(shè)租賃住房，也催生了共享農(nóng)莊這一新業(yè)態(tài)。
宅基地所有權(quán)仍歸農(nóng)民所有，將農(nóng)村閑置住房進(jìn)行個(gè)性化改造，形成一房一院一地，并根據(jù)需求改造為市民田園生活、度假養(yǎng)生、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等多種模式，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺，與城市租賃住房需求對接，政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及城市消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)“四贏”。
以北京為例，截止2018年一季度，北京已有2000多套農(nóng)莊加入到了“共享農(nóng)莊”之中，分布在包括房山、密云在內(nèi)的11個(gè)近遠(yuǎn)郊區(qū)，其中60%位于北京一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)?！肮蚕磙r(nóng)莊”提倡因地制宜，在統(tǒng)一規(guī)劃下小規(guī)模、創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)，避免了過度城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的侵害。
3、盤活農(nóng)村閑置房屋，探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新模式
與傳統(tǒng)的關(guān)注解決城里老人如何在城區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老不同，“鄉(xiāng)居式養(yǎng)老”主張盤活鄉(xiāng)村存量傳統(tǒng)民居，吸引城區(qū)老人到鄉(xiāng)村養(yǎng)老，以求回歸他們向往已久的田園生活。老年人常住郊區(qū)，家人、親友常來探訪，并在宅基園地體驗(yàn)農(nóng)事，走訪農(nóng)村鄰里，這將帶動鄉(xiāng)村旅游的常年運(yùn)行，緩解鄉(xiāng)村旅游的季節(jié)落差，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村觀光、鄉(xiāng)村度假到鄉(xiāng)村養(yǎng)老時(shí)代的過渡。
北京懷柔區(qū)田仙峪村委會把擁有閑置宅院的農(nóng)戶組成合作社，流轉(zhuǎn)30處農(nóng)民院落的經(jīng)營權(quán)，租讓給企業(yè)，后者把農(nóng)家宅院改建成各具特色的休閑養(yǎng)老院出租給市民。農(nóng)民取得房屋租金，并參與保姆、保潔、餐飲等養(yǎng)老服務(wù)，合作社每年獲得經(jīng)營利潤給社員分紅，農(nóng)民可獲得宅院租金、勞務(wù)薪酬與合作社分紅三重收入。
4、感受鄉(xiāng)村民宿溫度，打造鄉(xiāng)村振興載體
我國宅基地是集體所有，且“一戶一宅”，在宅基地使用權(quán)放活的背景下，整合部分相鄰農(nóng)戶的宅基地，可開發(fā)為小型的民宿集群。村民將閑置農(nóng)房、宅基地等集體資產(chǎn)集中在村集體或合作社手中，后者引入社會資本進(jìn)行民宿項(xiàng)目的開發(fā)。
以“旅居農(nóng)家·紅渡村”為例，“旅居農(nóng)家·紅渡村”通過對閑置農(nóng)居、閑置農(nóng)田、閑置勞力的價(jià)值再造，讓老百姓在“不離土、不離鄉(xiāng)、不離業(yè)”的情況下，將農(nóng)戶閑置住房、庭院拿出來，實(shí)施改造成為鄉(xiāng)村精品民宿；將閑置農(nóng)田連片集中規(guī)劃形成農(nóng)耕體驗(yàn)園區(qū)；將有意愿向旅游服務(wù)經(jīng)營轉(zhuǎn)型和目前有剩余勞動力、剩余勞動時(shí)間的農(nóng)戶提升為旅游服務(wù)者。在旅居農(nóng)家的示范引領(lǐng)下，紅渡村從一個(gè)無交通優(yōu)勢、無資源優(yōu)勢、無產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的三無村落，蛻變?yōu)橐粋€(gè)央視《新聞聯(lián)播》《朝聞天下》、等國內(nèi)眾多權(quán)威媒體相繼報(bào)道的熱點(diǎn)，成為可居、可食、可體驗(yàn)的鄉(xiāng)居生活綜合體。
6未利用地
我國存在大量的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等（以下簡稱“四荒地”），這些土地的面積廣，開發(fā)潛力大。對于以“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的，相關(guān)文件多持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度。
以山西左權(quán)縣營疙道村為例，該村位于山西省和河北省交界處，原本是一個(gè)偏僻落后、交通極不便利的山莊窩鋪，2004年整村搬遷后成了一個(gè)“空殼村”，村里原有的房屋、水、電、耕地、“四荒地”等資源自然破敗、消失。該村在外發(fā)展的村民抓住機(jī)遇，憑借營疙道村地處黃土高原和華北平原天然界限和分水嶺的獨(dú)特的地緣優(yōu)勢，利用800畝荒地開發(fā)建設(shè)日月星生態(tài)莊園。經(jīng)過近10年持續(xù)投入和精心打造，如今的日月星生態(tài)莊園已經(jīng)成為一個(gè)集旅游、林果生產(chǎn)、特色養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等為一體的國家3A級景區(qū)，平均年接待游客20萬人，被評為“山西最佳避暑勝地”，實(shí)現(xiàn)了由原始農(nóng)業(yè)向一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變。
