稅收征管取得的重大進展及改革展望IdPh
倫玉君
改革開放30多年來，我國稅收征收管理工作適應(yīng)國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要，發(fā)生了突出變化，并取得了重大進展，也為今后進一步推進稅收征管改革，積累了寶貴經(jīng)驗。
改革開放30多年來，稅收征管的突出變化和重大進展
稅收征管法律制度初步建立，稅收綜合征管日益規(guī)范化和制度化。一是稅收征管法律制度不斷修訂完善。1978年～1986年，我國還沒有獨立的稅收征收管理法律法規(guī)，有關(guān)規(guī)定僅見于各個稅種的單項法律法規(guī)中。1986年，國務(wù)院發(fā)布實施了我國第一部獨立的稅收征管行政法規(guī)《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》，這成為我國稅收程序法建設(shè)的里程碑。自1992年以來，隨著《稅收征管法》及其實施細則的頒布實施，我國稅收征管工作全面進入法制化和規(guī)范化軌道。2001年修訂后的新《稅收征管法》及其實施細則相繼實施，推動了稅收征管邁上新臺階。從2008年起，《稅收征管法》的修訂工作再次啟動，這將進一步提高稅收征管法律制度建設(shè)質(zhì)量。
二是稅收綜合征管規(guī)范化程度日益提高。圍繞稅務(wù)登記、發(fā)票管理、個體工商戶稅收管理等，相繼出臺了一系列稅收征管行政法規(guī)、國家稅務(wù)總局綜合與單項征管制度和辦法等部門規(guī)章，以及規(guī)范性文件，整個征管制度體系逐步配套完善。為加強稅收征管中各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、制約與監(jiān)督，出臺了稅收征管、稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)規(guī)程，良好的稅收征管運行機制初步形成。
稅收征管模式不斷創(chuàng)新，稅收征管方式實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。30多年來，稅收征管模式隨著稅制建設(shè)不斷實施制度創(chuàng)新。稅收征管方式實現(xiàn)了以下四個轉(zhuǎn)變，即由專管員管戶的專責管理向管事的專業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；由專管員上門收稅向納稅人自行申報納稅轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的手工操作向以計算機為主的現(xiàn)代化科學管理轉(zhuǎn)變；由全職能的分散型、粗放型管理向集約型、規(guī)范型管理轉(zhuǎn)變?！耙陨陥蠹{稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的“34字”新征管模式確立，稅收征管科學化、精細化的戰(zhàn)略思路在實踐中逐步體現(xiàn)。
按照上述思路，全國稅務(wù)機關(guān)進一步加強征管基礎(chǔ)工作，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化征管流程，整合信息資源，大力推行申報征收“一窗式”、征管信息“一戶式”，納稅服務(wù)“一站式”、車輛稅收管理“一條龍”、房地產(chǎn)稅收管理“一體化”，建立健全稅收管理員制度，依托稅收信息化建設(shè)，建立以稅收分析為核心的稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評估、稅務(wù)稽查“四位一體”的稅源管理機制，稅收征管質(zhì)量和效率大為提高。稅收管理員工作初步實現(xiàn)了“管戶”與“管事”相結(jié)合，屬地管理與按納稅人規(guī)模、行業(yè)、區(qū)域分類管理相結(jié)合稅源管理方式。普通發(fā)票管理逐步由紙質(zhì)發(fā)票手工開具向推廣稅控機具和網(wǎng)絡(luò)開票轉(zhuǎn)變。國稅、地稅部門之間及稅務(wù)與工商、銀行、公安、海關(guān)、財政等部門的橫向交流與協(xié)作不斷推進。
稅務(wù)機構(gòu)改革不斷推進，促進了稅收制度實施。從1978年起，全國各省、市、自治區(qū)自上而下恢復(fù)了稅務(wù)機構(gòu)。1988年國家稅務(wù)局組建，1993年更名為國家稅務(wù)總局。1994年分稅制財政管理體制改革，省級及其以下稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套稅務(wù)機構(gòu)，并分別確定各自的征管權(quán)，有力扭轉(zhuǎn)了20世紀90年代初開始出現(xiàn)的“兩個比重”下滑趨勢，稅收規(guī)模不斷擴大，稅收質(zhì)量不斷提高，確保了稅制改革的順利進行。此后，稅務(wù)機構(gòu)改革不斷推進，各地征管機構(gòu)設(shè)置進一步規(guī)范，全國稅務(wù)系統(tǒng)形成了以屬地管理為原則，按職能設(shè)置機構(gòu)的基本格局。各地稅務(wù)機關(guān)基本上按上級機關(guān)對應(yīng)模式設(shè)置，實現(xiàn)對口指導、垂直管理，較好地保證了各稅種征管的需要。自2008年以來，隨著政府機構(gòu)改革的推進，稅務(wù)系統(tǒng)積極探索科學化、專業(yè)化、精細化的管理機制，征管組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出按照稅種、職能和納稅人為導向設(shè)置的三種模式并存狀態(tài)，更加有利于各項稅收制度的落實和稅收職能作用的發(fā)揮。
稅收信息化建設(shè)突飛猛進，稅收征管現(xiàn)代化水平整體提升。從20世紀80年代以來，伴隨著稅收管理發(fā)展的需要，我國稅務(wù)部門開始將計算機廣泛運用于稅收征管工作之中。特別是1994年實施以增值稅為核心的稅制改革以來，信息技術(shù)在稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用的深度與廣度都得到了前所未有的拓展，金稅一期工程、金稅二期工程相繼實施并完成，從國家稅務(wù)總局到各省、地市、縣四級統(tǒng)一的計算機主干網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和增值稅一般納稅人應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)也已完成。組織開發(fā)并推廣了全國統(tǒng)一的稅收征管軟件CTAIS系統(tǒng)。2005年9月，金稅三期工程獲得國務(wù)院批準立項，稅務(wù)信息化建設(shè)進入了新的發(fā)展階段。金稅三期建設(shè)目標是在現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上，通過制度、業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新，完成“一個平臺、兩級處理、三個覆蓋、四個系統(tǒng)”的建設(shè)，稅收管理現(xiàn)代化水平將進一步提升。
治稅思路與時俱進，稅收征管工作思路不斷創(chuàng)新。改革開放30多年來，各級稅務(wù)部門在抓好稅收各項工作的同時，從“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”的總方針，到法治、公平、文明、效率的治稅思想“八字方針”，再到經(jīng)濟稅收觀、科學發(fā)展觀，不斷更新與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的治稅思路。在稅收管理方面，早在1985年就提出要建立科學的嚴密的稅收征管體系的奮斗目標，將稅收征管作為稅收工作的重要一環(huán)。目前，全系統(tǒng)普遍樹立了科學化、專業(yè)化、精細化以及征納雙方法律地位平等的現(xiàn)代稅收管理理念，增強了法治、創(chuàng)新和服務(wù)意識，稅收征管工作思路不斷發(fā)展創(chuàng)新。自2009年以來，進一步確立了“信息管稅”的工作思路，體現(xiàn)了稅務(wù)管理思想的與時俱進。在納稅服務(wù)方面，從20世紀80年代以來，稅務(wù)部門通過組織開展促產(chǎn)增收、涵養(yǎng)稅源等工作，積極為納稅人服務(wù)。此后，一直堅持管理與服務(wù)并舉，積極加強稅收宣傳，優(yōu)化納稅服務(wù)，增強服務(wù)意識，健全稅收征收、管理、檢查、稅收法律救濟的各項服務(wù)規(guī)范，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)手段，加強權(quán)益保護，納稅服務(wù)工作機制逐步健全，促進了納稅人自覺主動依法納稅。
30多年來，我國稅收征管的基本經(jīng)驗可以概括為“六個必須堅持”：一是必須堅持以科學的理論為指導，實施科學化征管；二是必須堅持依法治稅，實施法制化征管；三是必須堅持稅收管理理念創(chuàng)新，實施現(xiàn)代化征管；四是必須堅持改革創(chuàng)新，實施創(chuàng)新化征管；五是必須堅持科技興稅，實施信息化征管；六是必須堅持統(tǒng)籌兼顧，實施系統(tǒng)化征管。
改革開放30多年來，我國稅收征管取得了巨大成績，積累了寶貴經(jīng)驗。然而，與促進稅收科學發(fā)展和稅收征管戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的要求相比，稅收征管工作還存在一定差距和不足，主要是：隨著經(jīng)濟社會進一步發(fā)展和征管實際的變化，現(xiàn)行《稅收征管法》存在的不足以及與其他法律不協(xié)調(diào)等問題逐步凸顯，稅收征管法律體系還不夠完善；傳統(tǒng)的稅收征管理念有待于進一步創(chuàng)新；現(xiàn)行稅收征管模式發(fā)展滯后，難以有效指導稅收征管工作實踐；稅源分類管理、專業(yè)化管理、信息管稅等有待于進一步深化；稅收征管制度體系和征管程序有待于進一步優(yōu)化調(diào)整；稅收征管組織體系面臨挑戰(zhàn)；缺乏高素質(zhì)稅務(wù)人才，征管隊伍素質(zhì)不能完全適應(yīng)專業(yè)化、信息化管理要求等。
稅收征收管理改革展望
加強稅收征管法制建設(shè)。第一，最為緊迫的是盡快修改完善《稅收征管法》，并建立健全相關(guān)法律法規(guī)。第二，盡快制定和頒布《稅收基本法》。第三，要修訂完善憲法的相關(guān)涉稅條款。此外，還要制定完善稅務(wù)機關(guān)組織法、稅收救濟法、稅務(wù)代理法等稅收相關(guān)法律體系，進一步加強稅收征管法律基礎(chǔ)。
制定適合我國國情的稅收征管戰(zhàn)略。當前，我們正面臨著實施“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘十二五’規(guī)劃”的良好環(huán)境，應(yīng)該結(jié)合“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要，認真研究并制定針對性強的稅收征管中長期規(guī)劃，以進一步明確稅收征管的方向性、全局性、長期性等發(fā)展戰(zhàn)略問題。更好地改革創(chuàng)新稅收征管體制、機制和方式，推進稅收征管全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
研究構(gòu)建現(xiàn)代稅收征管模式。在信息技術(shù)迅猛發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用深入開展的背景下，風險管理、納稅遵從管理等探索推陳出新，傳統(tǒng)的稅收征管模式正在逐步解構(gòu)，亟須探索建立符合稅收信息化建設(shè)條件的稅收征管新模式。結(jié)合我國稅收征管實際，當前和未來一段時期稅收征管模式應(yīng)以加強稅收風險管理為導向，以實施信息管稅為依托，以實行分類分級管理為基礎(chǔ)，以核查申報納稅真實性、合法性為重點，以規(guī)范稅收征管程序和完善運行機制為保障，大力推進稅源專業(yè)化管理，有效促進稅法遵從，不斷提高征管質(zhì)量和效率。
持續(xù)改進納稅服務(wù)。遵循征納雙方法律地位平等的服務(wù)理念，以法律法規(guī)為依據(jù)，以納稅人正當需求為導向，以信息化建設(shè)為依托，以提高稅法遵從度為目的，進一步豐富納稅服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新納稅服務(wù)手段，完善納稅服務(wù)機制，提升納稅服務(wù)質(zhì)量，積極構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系。應(yīng)實施標準化模式下的細分服務(wù)策略，加快納稅服務(wù)平臺建設(shè)，完善納稅信用評價機制，探索建立切實保護納稅人合法權(quán)益的體制機制，建立健全現(xiàn)代納稅服務(wù)體系。
優(yōu)化稅收征管組織體系。應(yīng)適應(yīng)信息技術(shù)的特點，加強信息技術(shù)與征管業(yè)務(wù)的互動，推動稅務(wù)組織體系及其運作方式的轉(zhuǎn)變，建立以信息技術(shù)為支撐的征管組織體系。加快機構(gòu)扁平化、管控集中化改革，推進納稅服務(wù)和管理職能的專業(yè)化。鑒于我國幅員遼闊、地域差異較大、發(fā)展不平衡的特點，在各地征管組織機構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展程度，作一定的靈活處理，在共性中適當體現(xiàn)個性差異。
培養(yǎng)稅收征管專業(yè)化人才。應(yīng)注重稅收征管專業(yè)化人才的培養(yǎng)和使用，加強教育、培訓，健全人才激勵機制，建立健全稅收征管人才能級管理制度，加強稅收征管文化建設(shè)，為稅收征管的可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。
作者單位：國家稅務(wù)總局稅收科學研究所
