雜志回顧
戶籍壁壘漸趨松動
2014-1-14 14:23:01
■本刊記者／王智亮 發(fā)自廣州、東莞
“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。”在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制時，明確提出要加快戶籍制度改革。
之所以還有這樣的明確要求，是因為在我國，現(xiàn)行的戶籍制度在特定歷史時期對社會的穩(wěn)定和發(fā)展起到過至關(guān)重要的作用，但伴隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，其已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，迫切需要進行改革。
戶籍制度改革的廣東試水
雖然目前全國有統(tǒng)一的戶籍登記制度，但伴隨著改革開放和經(jīng)濟社會的發(fā)展，各地也都制定了一系列各自的自主政策。以廣東省為例，經(jīng)廣東省人民政府同意，廣東省人民政府辦公廳于2011年轉(zhuǎn)發(fā)了廣東省公安廳《關(guān)于進一步改革戶籍管理制度的意見》（以下簡稱《意見》），將廣東省的戶籍制度改革推向了一個新的歷史階段。
根據(jù)《意見》要求，廣東省的戶籍管理制度必須符合全省城鄉(xiāng)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，要按照合理布局的要求，促進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和人才的有序流動；必須有利于完善戶籍登記管理制度，保障公民的合法權(quán)益，維護社會秩序的穩(wěn)定。而且，廣東省的戶籍制度改革要從經(jīng)濟發(fā)展、城市化發(fā)展的實際出發(fā)，積極、穩(wěn)妥、分步驟的進行。并希望能夠通過改革，實現(xiàn)本省戶籍人口按居住地登記戶口的戶籍登記管理制度，使戶籍登記能夠客觀反映公民的居住狀況。
具體的做法是：今后，在廣東省內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質(zhì)，實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一稱為“居民戶口”。而在戶口準入方面，也取消了進城人口的指標控制，以準入條件替代。其中各城市的具體準入條件以城市規(guī)模的大小而各有不同。此外，對于科技人才入戶和直系親屬投靠入戶，條件也相應(yīng)放寬。
在全省統(tǒng)一之下，各城市也被賦予了根據(jù)自身實際需求進行調(diào)整的權(quán)限，廣州和深圳就嘗到了“頭啖湯”。
《意見》對上述兩市的要求是：進一步發(fā)揮特大城市、經(jīng)濟中心的龍頭帶動作用，繼續(xù)實行“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的人口政策，根據(jù)人口規(guī)劃，改革現(xiàn)行的人口遷移審批制度，采取人口準入條件與年度人口計劃安排相結(jié)合的管理辦法，建立起常住人口總量控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合的人口綜合調(diào)控體制，實施有利于提高人口質(zhì)量和引進高層次人才的政策。大量吸納具有學(xué)士特別是具有碩士以上學(xué)位或高級專業(yè)技術(shù)職稱和高級職業(yè)資格以上的高層次人才，補充吸收經(jīng)濟發(fā)展需要的特殊技能型人才和特殊專業(yè)技術(shù)人員，并準予其本人及其直系親屬落戶。具體的人口準入條件和管理辦法由兩市政府自行制定。
之后，廣東省的戶籍制度改革不斷推向深化。2010年，在中山市試行一年的流動人員積分制管理基礎(chǔ)上，廣東省人民政府在全省范圍內(nèi)推行了積分入戶政策。根據(jù)該政策，凡是在廣東省務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶籍勞動力，已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記以及繳納社會保險的，均可申請積分入戶，按照廣東省統(tǒng)一指標和各市自定的指標兩部分累加獲得相應(yīng)積分，全省原則上積滿60分即可申請入戶，具體分值由各市根據(jù)當(dāng)年入戶計劃和農(nóng)民工積分排名情況而定。
一年之后的2011年，廣東省人民政府對原有的政策進行調(diào)整，將積分入戶對象由原先的農(nóng)業(yè)戶籍務(wù)工人員擴大至城鎮(zhèn)戶籍人員，并且調(diào)整了有關(guān)學(xué)歷和職業(yè)資格及繳納社保年限的分值，縮小了其分值差距。
根據(jù)媒體公開報道，曾參與積分入戶政策制定的原廣東省社科院社會學(xué)與人口學(xué)研究所所長鄭梓楨曾透露，起初廣東省的積分入戶只是針對廣東省內(nèi)農(nóng)村戶籍的務(wù)工人員，但在實際操作過程中，已經(jīng)有了突破，來廣東的各類農(nóng)村人群均可參與。同時，鄭梓楨指出，設(shè)計之初，就并非只針對農(nóng)民工，而是包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動人口積分入戶。根據(jù)廣東省人社廳在2012年2月21日召開的廣東省政協(xié)“雙轉(zhuǎn)移”民主監(jiān)督培訓(xùn)會上的表述，積分制入戶實施以來，廣東全省已有29.4萬名外來務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)。
廣深莞，各推戶籍改革新政
十八屆三中全會后，對于戶籍制度改革有了明確的要求，而于2013年12月13日在北京召開的“中央城鎮(zhèn)化工作會議”，也再次對戶籍制度的改革提出了要求。會議要求：要積極穩(wěn)妥扎實推進城鎮(zhèn)化，到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。
截至目前，廣東省級層面的戶籍制度改革尚未有明確的動向，但未來的發(fā)展方向，似乎可以從各地級以上市的戶籍改革新政看出端倪。
以東莞為例，市委副書記姚康在接受媒體采訪時曾表示，自2008年以來東莞市就先后推出了包括讓符合資格者擁有戶口、安排子女就學(xué)、提供社會福利和加強就業(yè)培訓(xùn)等一系列吸引外來工的政策措施。2013年12月17日，東莞市法制局在東莞市人民政府官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于公開征求對我市入戶政策系列文件意見的公告》（以下簡稱《公告》），對包括《東莞市人才入戶管理辦法（征求意見稿）》《東莞市條件準入類人才入戶實施細則（征求意見稿）》和《東莞市積分制人才入戶實施細則（征求意見稿）》在內(nèi)的三個積分入戶政策文件全文公開，接受社會各界人士的意見和建議。
根據(jù)《公告》，在東莞申請入戶的時限將從原來的60天縮短至17天，積分入戶的門檻也擬從130分降低至100分，而且還不再需要社區(qū)開具接收證明。與此同時，社保門檻也進一步降低，只需在省內(nèi)參保即可，不再局限于東莞本地。在人才入戶方面，可通過條件準入的人才種類將增加4類。
在積分項目中，職業(yè)資格及專業(yè)技術(shù)職稱、參加社會保險情況、居所情況、在莞投資納稅情況等多個項目正向積分分值增加。同時還將在原有的17項記分項目上，新增年齡情況等3項積分項目。并且將延續(xù)以往積分制入戶政策的做法，全市各鎮(zhèn)街入戶不設(shè)名額限制，符合規(guī)定分值即可辦理入戶。
鄭梓楨在接受媒體采訪時曾表示，降低了入戶門檻，有利于人才的自由流動，有利于緩解東莞每年年初時都會出現(xiàn)的用工難問題。這一說法也得到了現(xiàn)實的印證。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年東莞外市戶籍學(xué)生數(shù)占外市戶籍人口的比重比2010年提高了近2個百分點。這反映出，在東莞的外來人口舉家遷徙到東莞的趨勢越來越明顯。
除了東莞，廣州、深圳也都推行了一系列自主措施。廣州市常務(wù)副市長陳如桂在接受媒體采訪時曾表示，廣州目前的非戶籍人口超過800萬，約占全市實有人口的一半。他介紹稱，如今廣州已經(jīng)建立了“來穗人員服務(wù)管理局”，專門解決非戶籍常住人口向戶籍人口轉(zhuǎn)化的工作。廣州市發(fā)改委副主任陳浩鈿也補充稱，未來十年，廣州的戶籍常住人口可由現(xiàn)在的830萬增至1000萬，平均每年可有17萬人通過積分入戶成功實現(xiàn)入戶廣州，而這一數(shù)字此前僅為每年3000人。
據(jù)介紹，未來廣州的戶籍改革將會在兩方面施力：一方面要完善新的積分制入戶辦法，爭取更多知識型與技能型人才安心創(chuàng)業(yè)；另一方面也要將非戶籍常住人口的基本公共服務(wù)納入全市統(tǒng)一的各項福利和保障體系中。
一向以改革創(chuàng)新為代名詞的深圳，在戶籍制度改革上的步伐也同樣令人側(cè)目。據(jù)介紹，除了積分制等傳統(tǒng)渠道外，深圳還增辟了投資納稅和個人申報入戶等渠道。根據(jù)深圳市發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)字顯示，擁有1300萬人口的深圳，其戶籍人口規(guī)模在11年間由2000年的125萬增長到2011年的299萬，增加了1.4倍。而未來，深圳還將有序擴大戶籍人口比重，加大暫住人口身份轉(zhuǎn)化力度，建立居住證制度與戶籍制度的銜接機制。預(yù)計在“十二五”期間，深圳的戶籍人口將由2010年的260萬增加到2015年的400萬。
雖然廣深莞的戶籍制度改革只是地區(qū)自主性的試驗，但毫無疑問，戶籍壁壘的松動將會成為未來戶籍制度改革的發(fā)展方向。
延伸閱讀
我國戶籍制度的歷史沿革
在封建社會，戶籍制度是統(tǒng)治者征調(diào)賦役、落實行政管理、執(zhí)行法律的主要依據(jù)，也是國家對農(nóng)民實行道德教化、經(jīng)濟剝削、人身控制的重要途徑，所以，歷代王朝都沿襲了這一制度。雖然經(jīng)過了上千年的發(fā)展變化，但受限于封建的社會制度，戶籍制度并沒有發(fā)生過本質(zhì)上的變化，直到封建王朝退出歷史舞臺。在民國時期，政府先后出臺了《戶籍法》和《戶口普查法》，推行國民身份證制度，建立了各級戶政機構(gòu)，才有了現(xiàn)代意義上的戶籍制度。
新中國成立之后，戶籍制度成為國家對公民實施以戶為單位的戶籍人口管理政策，成為國家制定人口管理方針的基礎(chǔ)。長期以來，我國的戶籍制度有著根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系而劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的特點。而現(xiàn)行的戶籍制度則根據(jù)血緣關(guān)系和地理位置把戶口劃分為“城鎮(zhèn)戶口”和“農(nóng)村戶口”。雖沒有了性質(zhì)上的區(qū)別，但依然沒有擺脫城鄉(xiāng)二元化的限制壁壘。截至目前，我國的戶籍制度在功能和影響上大致經(jīng)歷了以下幾個階段的變遷。
1950年，公安部在系統(tǒng)內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，開始了對重點人口進行管理的工作，成為新中國戶籍制度起點。第二年，還是由公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，基本上統(tǒng)一了全國城市戶口的登記制度。之后，在經(jīng)過1953年的第一次人口普查之后，大部分農(nóng)村也建立起了戶口登記制度。到了1954年，頒行的新中國第一部憲法規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。1955年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記工作開啟。
然而在接下來的兩年里，由于大量農(nóng)村人口涌向城市，中央政府不得已在兩年的時間里連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。而且以1958年新中國第一部戶籍管理法規(guī)——《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布實施為標志，政府開始對農(nóng)民進入城鎮(zhèn)做出約束性限制，人口的自由流動被嚴格限制。
20世紀80年代以來，伴隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，戶籍制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的壁壘作用越發(fā)凸顯。在新時期，我國的戶籍制度也在不斷地改革發(fā)展之中。1984年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許那些長期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、有固定職業(yè)和住所的農(nóng)民，在“自理口糧”的情況下遷入城鎮(zhèn)落戶，城鄉(xiāng)之間嚴格的戶籍限制開始出現(xiàn)松動。1985年，公安部出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》，標志著中國公民在非戶籍地長期居住也擁有了合法性。
進入20世紀90年代之后，全國各地先后廢除了糧票制度，不再對人口流動進行硬性限制，戶籍改革的步伐和力度也在不斷深化。
1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，規(guī)定從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。
1998年，國務(wù)院再次批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，解決了新生嬰兒隨父母落戶、夫妻分居、老人投靠女子以及在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予在該城市落戶等問題。
不僅如此，部分地區(qū)還自主施行了一系列的戶籍制度改革。以重慶市為例，為了配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略，重慶市制定了戶政管理服務(wù)西部大開發(fā)的10條政策性措施，規(guī)定具有大學(xué)本科以上學(xué)歷、中級以上職稱、留學(xué)回國以及市外引進的專業(yè)技術(shù)人員，只要有本市合法固定住所，可以辦理本人、配偶及未成年子女落戶手續(xù)等。
進入21世紀之后，由于戶籍制度和就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會保障等與公民切身利益相關(guān)的諸多福利權(quán)益相掛鉤，因此對戶籍制度改革的呼聲日益高漲。而這一時期，也成了我國戶籍制度改革最為頻繁和深度廣度最大的一個時期。
