城鄉(xiāng)治理逐漸成為統(tǒng)籌發(fā)展城市、鄉(xiāng)村的重要理念和手段，其提出背景在于城鄉(xiāng)矛盾關系的突出以及公共治理理念的推廣。
一般認為，城鄉(xiāng)關系的產(chǎn)生及研究開始于機器大工業(yè)生產(chǎn)興起時期。產(chǎn)業(yè)革命以前，城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟性質(zhì)并未徹底改變，而機器大工業(yè)生產(chǎn)的出現(xiàn)促使城市迅速崛起，導致了嚴重的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。從歷史上看，各國在現(xiàn)代化發(fā)展進程初期都經(jīng)歷了城鄉(xiāng)關系失衡的狀態(tài)。
在發(fā)達國家，由于城市化過程時間較長，資源和權(quán)力在城市與鄉(xiāng)村之間的配置相對均衡，城鄉(xiāng)對立的矛盾并不尖銳。例如，德國一直堅持平衡發(fā)展，各地的經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)布局沒有明顯差異，沒有形成較大的中心城市，國家政治、經(jīng)濟、文化中心分散在全國各地的很多城市甚至鄉(xiāng)村。美國在1920年以前實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，隨后，逐步實現(xiàn)以郊區(qū)化為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化，進入城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合階段，1970年后成為一個郊區(qū)化的國家。英國在第二次世界大戰(zhàn)后，為解決農(nóng)村發(fā)展滯后、人口向城市過于集中等問題，實施逆城市化發(fā)展，將政府部門或其下屬機構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，疏解了大城市面臨的難題。法國在第二次世界大戰(zhàn)前基本上已經(jīng)完成了工業(yè)化和城市化進程，但為解決本國農(nóng)業(yè)并不發(fā)達、城鄉(xiāng)收入差距大的難題，其戰(zhàn)后采取限制大城市擴張、大力發(fā)展中小城市的方針，利用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，從而加快農(nóng)村和小城市現(xiàn)代化發(fā)展進度。
在發(fā)展中國家，現(xiàn)代化的大都市和貧困、落后、分散的廣大農(nóng)村并存，城鄉(xiāng)關系復雜。城市加速集聚發(fā)展資源，鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展壯大的動力，再加上存在一定的政府“城市偏向”與城市居民的“鄉(xiāng)村歧視”，城鄉(xiāng)之間的二元矛盾顯得十分突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為發(fā)展中國家普遍具有的特征。在發(fā)展中國家從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，工業(yè)化的作用不可替代，而工業(yè)化過程所必需的集聚特性使得城市發(fā)展成為以工業(yè)為主、生產(chǎn)規(guī)模較大、技術進步較快、勞動生產(chǎn)率和工資收入較高的地區(qū)，而鄉(xiāng)村則成為以農(nóng)業(yè)為主、生產(chǎn)規(guī)模小、技術簡單、市場不發(fā)達、收入水平普遍偏低的地區(qū)，最終形成城市相對發(fā)達而農(nóng)村貧困落后的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在這種二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟的基礎上，市場、金融、技術、社會、文化等都廣泛地存在著二元結(jié)構(gòu)，嚴重阻礙空間公平和城鄉(xiāng)一體化進程。
城鄉(xiāng)關系的發(fā)展目標是在工業(yè)化與城市化進程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展，得到了研究者普遍且持續(xù)的關注。十六世紀以來，托馬斯·摩爾率先提出城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的思想；之后，鮑泰羅、亞當·斯密、杜能等人的研究對城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的思想則進行了進一步完善。馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)發(fā)展理論首次提出“鄉(xiāng)村城市化”的理論；霍華德的田園城市理論最早明確提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想，把該理論推到了一個全新的高度；芒福德的城鄉(xiāng)統(tǒng)一體理論從城鄉(xiāng)關聯(lián)發(fā)展與區(qū)域統(tǒng)一體的角度提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想；麥基的Desakota模型則從城鄉(xiāng)相互聯(lián)系與相互作用的角度研究了區(qū)域發(fā)展，并提出了兼具城市性和農(nóng)村性特征的“Desakota”概念，即城鄉(xiāng)一體化區(qū)域。這些理論從不同角度闡述了城鄉(xiāng)關系及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思想。
20世紀80年代末以來，治理理念是人類社會的普遍發(fā)展趨勢。在經(jīng)濟全球化和信息化浪潮下，國際形勢和西方國家內(nèi)部都發(fā)生了深刻變化，政府不斷調(diào)整自身的職能以適應社會經(jīng)濟條件不斷變化，中央與地方開始走向分權(quán)化，而分權(quán)也成為了公共治理產(chǎn)生的基礎。按照聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中的定義，治理是各種公共的或私人的機構(gòu)和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。治理意味著政府不再是國家唯一的權(quán)力中心，而是把原先由國家獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。由于治理的主要對象是公共事務，因而公共治理是治理理念運用的主要領域。
公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與整合而成的公共事務管理模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多元化、治理方式多元化等典型特征。治理主體多元化是指治理主體不僅包括國家，還包括諸如行業(yè)協(xié)會、自治團體等公共組織，各種治理主體展開合作，共同管理公共事務。治理依據(jù)多元化是指治理依據(jù)不僅包括國家立法，還包括公共組織內(nèi)部及組織之間的規(guī)則或協(xié)議。治理方式多元化是指治理方式以自治為主，注重治理過程的成本分析，積極構(gòu)建協(xié)商解決的溝通模式。總之，公共治理強調(diào)政府、企業(yè)、團體和個人的共同作用，彌補僅靠政府管理和市場調(diào)節(jié)的不足，逐漸成為世界范圍內(nèi)的一種共同價值追求。
在治理理念的影響下，政府在進行公共事務管理的過程中，將部分公共權(quán)力轉(zhuǎn)移到非政府機構(gòu)和個人身上，由公共管理人員和管理機構(gòu)及時負責響應公民的要求，不斷與各種社會組織展開合作治理。這就要求政府部門充分發(fā)揮職能作用、市場能夠在資源配置中發(fā)揮決定性作用以及社會能夠為公共治理提供可持續(xù)發(fā)展的動力，實現(xiàn)政府、市場、社會多元共治的局面。
城鄉(xiāng)事務是公共事務的重要內(nèi)容，因而城鄉(xiāng)治理成為公共治理的重要組成部分。為了更加有效地緩解城鄉(xiāng)矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，治理理念越來越多地運用到城鄉(xiāng)關系的處理過程中。
城鄉(xiāng)治理是指城鄉(xiāng)發(fā)展利益相關者通過協(xié)商、洽談等方式處理和應對城鄉(xiāng)空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展、公共服務、環(huán)境保護以及項目建設等城鄉(xiāng)公共事務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)治理的目標是要改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的城鄉(xiāng)差距，建立地位平等、開放互通、相互補充、共同進步的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展新格局。城鄉(xiāng)治理至少包含兩層意思：一是指城鄉(xiāng)之間的關系與發(fā)展，要做到統(tǒng)籌兼顧，不能顧此失彼；二是指城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展，二者要相互協(xié)調(diào)、共同推進。城鄉(xiāng)治理包括鄉(xiāng)村治理、城市治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三個方面。
鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村基層政府、自治組織、群眾和民間社會組織等為維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧，實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展，依法對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟、教育、衛(wèi)生、生態(tài)、治安等鄉(xiāng)村社會公共事務進行協(xié)調(diào)和治理的過程。鄉(xiāng)村治理涵蓋的范圍比較大，呈現(xiàn)出一定的綜合性。通?？梢酝ㄟ^以下幾方面來把握鄉(xiāng)村治理的含義：鄉(xiāng)村治理的范圍為鄉(xiāng)村地區(qū)，主體為基層政府、基層自治組織、群眾和民間社會組織，治理的方式是社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫?，治理的最終目標是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定與和諧、推進鄉(xiāng)村公共事務有序健康開展、促進鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟繁榮發(fā)展。在西方國家政府政策框架和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)，鄉(xiāng)村地區(qū)及其農(nóng)民具有相當?shù)闹坪饬驮捳Z權(quán)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌在相當大的程度上是由農(nóng)民爭取來的，內(nèi)部驅(qū)動力具有持續(xù)性，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展上具有制度保障。
城市治理是城市政府部門與非政府部門和個人相互合作促進城市發(fā)展的過程。一方面，城市治理是整合和協(xié)調(diào)地方利益、組織和社會團體的能力；另一方面，城市治理是代表它們（地方利益、組織和社會團體）形成對市場、政府、其他層次政府的相對一致的策略的潛力?？傮w而言，城市治理是個人與機構(gòu)、公共與私人計劃和管理城市公共事務的方式總和。城市治理的突出特點表現(xiàn)為以下四個方面：第一，強調(diào)治理主體的多元性。城市治理的主體由單一的政府為主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉?、社區(qū)、企業(yè)、居民共同參與的情況。任何一個主體都不能也不應該主宰整個城市治理系統(tǒng)。第二，強調(diào)多元主體之間建立平等、密切的聯(lián)系，形成城市治理網(wǎng)絡。原來由政府承擔的職能逐漸由社區(qū)、企業(yè)、居民等構(gòu)成的自治網(wǎng)絡來承擔。第三，強調(diào)治理的復雜性。城市治理的對象是公共事務，涉及的主體眾多，多元主體之間的關系復雜。在治理過程中，政府、市場、居民在治理中也有自身的利益訴求，不同的利益訴求會加劇治理的復雜性。第四，強調(diào)治理主體協(xié)同的轉(zhuǎn)變過程是分階段的。從以往的重視城市經(jīng)濟發(fā)展，忽視居民的利益訴求，向滿足城市居民的物質(zhì)和精神生活等方面轉(zhuǎn)變。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指打破城鄉(xiāng)界限，促進城鄉(xiāng)各要素合理流動，充分利用與發(fā)揮好各自優(yōu)勢資源條件，把城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、社會、公共服務等發(fā)展進行通盤籌劃、綜合考慮，最終解決城鄉(xiāng)二元分割，促進城鄉(xiāng)各個方面協(xié)調(diào)的過程。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是為了解決城市和鄉(xiāng)村在社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境發(fā)展中出現(xiàn)的多方面問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但是由于城市和鄉(xiāng)村是兩種不同的共生的空間實體，承擔著各自不同的功能作用，因而這種城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，不是要將鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘?，而是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、破除城鄉(xiāng)隔離與對立，建立以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)作、互惠互利、彼此推動、相互協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關系。
城鄉(xiāng)治理主要是針對城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)而提出的，旨在不斷縮小城鄉(xiāng)差距，破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)治理主要包括政策體制、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、生態(tài)環(huán)境等方面。一是要健全城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層制度設計，實現(xiàn)城鄉(xiāng)體制與政策的協(xié)調(diào)。二是建立起城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃管理體系，并通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)引領城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展。三是要促進城鄉(xiāng)要素的有序流動和合理配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間的協(xié)調(diào)布局。四是要完善鄉(xiāng)村基礎設施和社會服務體系建設，特別是要推動城鄉(xiāng)交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。五是要建立和諧共生的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)空間的協(xié)調(diào)。
