近年來，長(zhǎng)江等一些河道違法采砂、過度采砂問題十分突出，危及河堤和航道穩(wěn)定。加強(qiáng)河道采砂管理，維護(hù)河勢(shì)和航道穩(wěn)定，保障防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施安全，促進(jìn)砂石資源的合理開發(fā)利用，系相關(guān)政府主管部門的重要職責(zé)。
但對(duì)于河砂的性質(zhì)、河道采砂行為的定性、采砂許可的辦理等問題，因缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)予以規(guī)制，司法實(shí)踐中存在較大的認(rèn)識(shí)分歧。筆者結(jié)合辦案實(shí)踐，對(duì)河道采砂許可相關(guān)問題進(jìn)行了梳理、探討，以饗讀者。
一、河砂及河道采砂行為的定性
河道采砂是指在河道(包括湖泊、水庫、人工水道、行蓄洪區(qū)等)管理范圍內(nèi)開采砂石、取土和淘金(包括淘取其他金屬及非金屬)等活動(dòng)。
就河砂的性質(zhì)、河道采砂行為的定性，主要有以下兩種觀點(diǎn)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為：河砂屬于礦藏，采砂行為系采礦行為。原因有二：其一，河砂屬于非金屬礦產(chǎn)天然石英砂，且位于河道中，屬于國家所有的礦藏；其二，國家實(shí)行河道采砂許可制度，應(yīng)當(dāng)將采砂權(quán)認(rèn)定為采礦權(quán)的一種，河道采砂，實(shí)質(zhì)上是一種采礦行為。
另有觀點(diǎn)認(rèn)為：采砂權(quán)有別于采礦權(quán)，不能直接適用采礦權(quán)的法律規(guī)定。原因有二：其一，采砂和采礦所需辦理的許可證不同，采砂權(quán)人需辦理“采砂許可證”，采礦權(quán)人則需辦理“采礦許可證”；二、兩種許可證的頒證機(jī)關(guān)不同，采砂許可證由水利部門頒發(fā)，而采礦許可證由國土礦產(chǎn)資源部門頒發(fā)。故認(rèn)為，采砂權(quán)并不當(dāng)然的包含于采礦權(quán)中。
筆者同意第一種觀點(diǎn)，即河砂屬于礦藏，河道采砂行為屬于采礦行為，應(yīng)受礦產(chǎn)資源法的調(diào)整。詳細(xì)闡述如下：
1.根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄海域開采礦產(chǎn)資源，都必須經(jīng)依法申請(qǐng)取得采礦權(quán)，并辦理登記；《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成的，具有利用價(jià)值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源。”《最高人民法院關(guān)于對(duì)河道采砂應(yīng)否繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)問題的答復(fù)》規(guī)定：“國務(wù)院１９９４年４月１日頒布施行的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第二條規(guī)定：在中華人民共和國領(lǐng)域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。附錄中將天然石英砂（玻璃用砂、建筑用砂、鑄型用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)用砂、磚瓦用砂）列在應(yīng)征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的礦種之內(nèi)。據(jù)此，采砂人凡在《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》施行以后在河道采砂的，均應(yīng)依照該規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?/p>
河砂屬河流沉積天然石英砂，主要化學(xué)成分為二氧化硅，經(jīng)長(zhǎng)期地質(zhì)作用形成，且《礦產(chǎn)資源分類細(xì)目》將河砂歸屬到非金屬礦產(chǎn)天然石英砂中，包括玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標(biāo)準(zhǔn)砂、磚瓦用砂等，且在河道采砂的，均應(yīng)依照該規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。因此，河砂屬于礦產(chǎn)資源。
2.《水法》第三十九條規(guī)定：“國家實(shí)行河道采砂許可制度?！薄逗拥拦芾?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；”因此，河道采砂須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)辦理采砂許可證。2016年12月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合頒布了《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（文號(hào)：法釋〔2016〕25號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱：《解釋》），《解釋》第四條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三條第一款和本解釋第二條、第三條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰：（一）依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；（二）依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的。實(shí)施前款規(guī)定行為，雖不具有本解釋第三條第一款規(guī)定的情形，但嚴(yán)重影響河勢(shì)穩(wěn)定，危害防洪安全的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的”情節(jié)嚴(yán)重“?！?/p>
《解釋》第四條第一款對(duì)刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“采礦許可證”作了擴(kuò)大解釋，將開采河砂需要申請(qǐng)的采礦許可證、河道采砂許可證均涵括在內(nèi)。依據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將采砂行為認(rèn)定為采礦行為。
綜上，我們認(rèn)為，河砂屬于礦藏，采砂權(quán)屬于采礦權(quán)的一種，采砂行為應(yīng)受礦產(chǎn)資源法、水法的雙重調(diào)整。
二、河道采砂行政許可
在河道采砂歸哪個(gè)部門管理？河道采砂屬國土資源部門設(shè)置采礦權(quán)許可還是由水行政主管部門設(shè)置采砂權(quán)許可？或是必須由國土資源部門和水行政部門共同設(shè)置許可，是否存在前置許可？
1.河道采砂受水法及礦產(chǎn)資源法的雙重調(diào)整
根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第十一條規(guī)定，頒發(fā)采礦許可證是各級(jí)國土資源管理部門代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的具體體現(xiàn)。由于河砂這種礦產(chǎn)資源位于河道這一特殊區(qū)域，為了保證河道正常行洪、排澇和航行安全，《水法》又作出了關(guān)于在河道內(nèi)采砂必須經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定。對(duì)此，《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開采砂石、砂金適用法律問題的答復(fù)》和 《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于在河道、航道范圍內(nèi)開采砂石、砂金適用法律問題的再次答復(fù)》均作出了明確規(guī)定：《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于開辦采礦企業(yè)審批程序的規(guī)定是為了保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源而作出的監(jiān)督管理規(guī)定；《水法》關(guān)于在河道內(nèi)開采砂石、砂金審批程序的規(guī)定是為保證行洪、排澇和航行安全而作出的監(jiān)督管理規(guī)定。采礦企業(yè)在行洪、排澇河道和航道范圍內(nèi)開采砂石，既應(yīng)執(zhí)行《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定辦理采礦許可證，同時(shí)也應(yīng)執(zhí)行《水法》的規(guī)定經(jīng)河道主管部門批準(zhǔn)。
因此，采礦許可證和采砂許可證保護(hù)的客體并不相同，兩證之間不存在沖突，河道采砂行為應(yīng)受水法和礦產(chǎn)資源法的雙重調(diào)整。
2.長(zhǎng)江干流河道采砂實(shí)行“一證”，即長(zhǎng)江河道采砂許可證
《水法》第三十九條第一款規(guī)定：“國家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”目前，國務(wù)院尚未對(duì)河道采砂許可制度實(shí)施辦法作出統(tǒng)一規(guī)定，僅通過《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》明確了長(zhǎng)江宜賓以下干流河道內(nèi)從事開采砂石的許可辦法?！堕L(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“國家對(duì)長(zhǎng)江采砂實(shí)行采砂許可制度。”“河道采砂許可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放；屬于省際邊界重點(diǎn)河段的，經(jīng)有關(guān)省、直轄市人民政府水行政主管部門簽署意見后，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)審批發(fā)放；涉及航道的，審批發(fā)放前應(yīng)當(dāng)征求長(zhǎng)江航務(wù)管理局和長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)的意見。省際邊界重點(diǎn)河段的范圍由國務(wù)院水行政主管部門劃定?！?/p>
據(jù)此，長(zhǎng)江干流河道采砂實(shí)行“一證”，即長(zhǎng)江河道采砂許可證，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)和沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放，省際邊界重點(diǎn)河段由長(zhǎng)江水利委員會(huì)發(fā)放，涉及航道的，審批發(fā)放前應(yīng)當(dāng)征求長(zhǎng)江航務(wù)管理局和長(zhǎng)江海事機(jī)構(gòu)的意見。
3.其他河流（河段）采砂實(shí)行“一證”即采砂許可證，或“兩證”即采砂許可證和采礦許可證
（1）實(shí)行“一證”的
《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》之外，部分地方法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)采砂行政許可作出了一些地方規(guī)定。但到底是實(shí)行“一證”，即由水行政主管部門發(fā)放采砂許可證，還是實(shí)行“兩證”，由水行政主管部門發(fā)放采砂許可證，并由礦業(yè)主管部門發(fā)放采礦許可證，規(guī)定不盡相同。
如《重慶市河道采砂管理辦法》第十三條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行采砂許可制度。河道采砂許可證由市水行政主管部門統(tǒng)一印制。長(zhǎng)江干流河道采砂許可證由市水行政主管部門委托沿江區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門審查批準(zhǔn)；其他河道的河道采砂許可證由所在區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門審查批準(zhǔn)?！薄逗邶埥『拥啦缮肮芾磙k法》第十三條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行許可制度。由縣級(jí)及縣級(jí)以上政府水行政主管部門按照河道管理權(quán)限分級(jí)許可。”《云南省實(shí)施<中華人民共和國水法>辦法》第二十四條規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)，按照批準(zhǔn)的地點(diǎn)、范圍、期限、數(shù)量和作業(yè)方式開采?！薄栋不帐』春雍拥啦缮肮芾硪?guī)定》第十一條規(guī)定“淮河河道采砂實(shí)行許可制度?；春雍拥啦缮霸S可證，由省淮河河道管理局審批發(fā)放。涉及航道的，審批發(fā)放前應(yīng)當(dāng)征求有管轄權(quán)的航道管理機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)的意見?！焙幽鲜?、江西省、湖北省亦有類似規(guī)定。
上述地方法規(guī)、政府規(guī)章均明確在該行政區(qū)域內(nèi)的河道采砂行為僅需向水行政主管部門申請(qǐng)辦理采砂許可證即可。部分地方甚至明文排除了地礦主管部門的行政管轄，如《海南省河道采砂管理規(guī)定》第九條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行許可制度，河道采砂許可證由水行政主管部門統(tǒng)一發(fā)放，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門不再核發(fā)采礦許可證?！薄稄V東省河道采砂管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行許可制度。河道采砂由市、縣（區(qū)）人民政府水行政主管部門分級(jí)許可并發(fā)放許可證。其他任何部門和單位不得辦理河道采砂許可和發(fā)證手續(xù)。”
（2）實(shí)行“兩證”的
雖然絕大多數(shù)的地方規(guī)定都明確河道采砂僅需辦理“一證”，但仍有部分地方規(guī)定了河道采砂應(yīng)當(dāng)同時(shí)辦理“兩證”，即采砂許可證和采礦許可證。如《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法》第六條規(guī)定：“從事河道采砂的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證。在河道以采挖礦產(chǎn)為目的的采砂活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)辦理采礦許可證?！薄逗贾菔泻拥啦缮肮芾磙k法》第七條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行許可證制度。需在河道內(nèi)采砂的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向區(qū)、縣(市)水行政主管部門申請(qǐng)辦理《河道采砂許可證》，持《河道采砂許可證》向地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門申請(qǐng)辦理采礦許可證。并向當(dāng)?shù)毓ど?、稅?wù)部門辦理有關(guān)登記手續(xù)。”
4.個(gè)人少量自用采砂的，可免辦采砂許可證。
針對(duì)個(gè)人家庭自用的、少量用砂的情況，部分地方也做了變通規(guī)定，可免辦采砂許可證。如《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：“個(gè)人家庭生活年自用砂量少于五十立方米需到河道可采區(qū)采砂的，免辦河道采砂許可證，但采挖的河砂不得銷售經(jīng)營?！薄督魇『拥啦缮肮芾磙k法》第十五條規(guī)定：“但個(gè)人年自用砂量少于50立方米需到河道可采區(qū)采砂的，免辦河道采砂許可證。”
編排/雷彬
責(zé)編/張潔 微信號(hào)：zhengbeiqing0726
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