一、法律意義
按照原《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第三十四條“案件調(diào)查終結(jié)，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)寫出調(diào)查終結(jié)報告，并草擬行政處罰決定書，連同案卷交由核審機(jī)構(gòu)進(jìn)行書面核審……”之規(guī)定，辦案機(jī)構(gòu)并不需要制作相關(guān)《行政處罰建議書》，而是只需制作《行政處罰決定審批表》連同《案件終結(jié)報告》、《行政處罰決定書草擬稿》一并交與法制核審即可。法制核審?fù)戤吅笥赊k案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義下達(dá)《行政處罰告知書》或《聽證告知書》。在完成上述程序后，局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)《發(fā)文稿紙》對當(dāng)事人下達(dá)《行政處罰決定書》，至此，案卷制作程序基本結(jié)束。
根據(jù)《行政處罰法》第三十一條“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”以及第四十二條“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”之規(guī)定，行政處罰決定應(yīng)該是在保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)的正當(dāng)履行之后才能依法作出。但我們看到，按照原操作程序，分局負(fù)責(zé)人未作出對相關(guān)行政處罰決定批準(zhǔn)之前，《行政處罰決定審批表》就已經(jīng)通過法制核審和分局主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)了。既然行政處罰決定已被分局批準(zhǔn)了，那么下達(dá)相關(guān)告知、聽證程序就談不上依法保障行政相對人的合法權(quán)益，因為“處罰決定”已經(jīng)被“核審?fù)ㄟ^”了，當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利也就形同虛設(shè)。
因此，新的《規(guī)定》要求在案卷制作中補增《行政處罰建議書》作用在于：其一，依法保障當(dāng)事人合法、正當(dāng)?shù)臋?quán)利；其二，進(jìn)一步完善和規(guī)范執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)依法履行的執(zhí)法程序。
二、制作流程
那么在案件調(diào)查結(jié)束后案卷的制作流程應(yīng)如何操作？筆者認(rèn)為應(yīng)按照下列順序操作：一、承辦人員制作《案件調(diào)查終結(jié)報告》、《行政處罰建議書》，連同案卷相關(guān)材料一并交與分局法制核審，法制核審?fù)戤吅蠼挥芍鞴芫珠L審閱，并依據(jù)相關(guān)違法事實分別作出同意處罰建議或者銷案、不予行政處罰、移交其他行政機(jī)關(guān)、移送司法機(jī)關(guān)等行政處罰建議處理意見；二、行政處罰建議通過后，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義根據(jù)處罰建議對當(dāng)事人制發(fā)下達(dá)《行政處罰告知》或《聽證告知書》相關(guān)執(zhí)法文書；當(dāng)事人依法放棄或履行了上述權(quán)利后，辦案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對案件予以復(fù)核，制作《行政處罰決定審批表》、《行政處罰決定書草擬稿》一并交與法制機(jī)構(gòu)核審，法制機(jī)構(gòu)核審?fù)戤吅筮f交主管局長審閱，最后交與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批；機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批處罰決定之后，辦案機(jī)構(gòu)制作《行政處罰決定書發(fā)文稿紙》提請機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)，法制機(jī)構(gòu)編排處罰決定書文號，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)名義對當(dāng)事人制發(fā)《行政處罰決定書》。
三、制作內(nèi)容
《行政處罰建議書》與《行政處罰決定書審批表》近似，但兩者在文書制作上應(yīng)有區(qū)別。兩者相同點為：都應(yīng)簡述“當(dāng)事人”、“案件性質(zhì)”、“立案時間”，審批欄都有“辦案機(jī)構(gòu)意見”、“核審機(jī)構(gòu)意見”以及“局領(lǐng)導(dǎo)意見”；不同之處在于《行政處罰建議書》格式內(nèi)容描述為“當(dāng)事人的主要違法事實、擬作出行政處罰建議的理由、依據(jù)及內(nèi)容”， 而《行政處罰決定審批表》格式內(nèi)容應(yīng)描述為“當(dāng)事人的主要違法事實、擬作出行政處罰決定的理由、依據(jù)及內(nèi)容”。制作時應(yīng)著重注意“建議”和“決定”的區(qū)別。
×××工商行政管理局行政建議書
工商 字( )第 號
：
本局在調(diào)查處理___ _一案中,發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人____ 有_ ___ ____的違法嫌疑,特建議你單位依法調(diào)查處理?
×××工商行政管理局
年 月 日
本文書一式三份，一份送達(dá)，一份歸檔，一份承辦機(jī)構(gòu)留存。
行政建議書
行政建議書，是指工商行政管理機(jī)關(guān)在查處行政違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人還存在其他行政違法行為或刑事犯罪行為而向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)發(fā)送的書面建議。
工商行政管理機(jī)關(guān)是我國的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的主管機(jī)關(guān)，其執(zhí)法職權(quán)都由國家法規(guī)明確授予，超出執(zhí)法職權(quán)范圍的違法犯罪行為，工商行政管理機(jī)關(guān)就無權(quán)查處，這是依法行政的基本要求。但是，根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定和社會主義法制建設(shè)的總體要求，工商行政管理機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)就發(fā)現(xiàn)的違法犯罪向有關(guān)機(jī)關(guān)提出行政建議，由相應(yīng)的部門進(jìn)行查處。
行政建議書的適用范圍如上述概念所示。它與案件移送函的適用范圍有明顯的不同。后者的適用范圍是工商行政管理機(jī)關(guān)在查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)該違法行為不屬于本機(jī)關(guān)管轄，自己不作處罰而完全移送給有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)管轄和處理的情況。
制作行政建議書應(yīng)注意正確區(qū)分和把握本文書的適用范圍，正確選擇使用本文書。
