來源：東方環(huán)發(fā)
安全事故發(fā)生后
工程監(jiān)理一定要承擔(dān)刑事責(zé)任嗎？
淺談河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害工程監(jiān)理責(zé)任
2022年1月21日，國務(wù)院災(zāi)害調(diào)查組公布《河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害調(diào)查報告》。報告認定，2021年7月20日鄭州地鐵5號線14人死亡事件是“一起由極端暴雨引發(fā)嚴(yán)重城市內(nèi)澇，澇水沖毀五龍口停車場擋水圍墻、灌入地鐵隧道，鄭州市地鐵集團有限公司和有關(guān)方面應(yīng)對處置不力、行車指揮調(diào)度失誤，違規(guī)變更五龍口停車場設(shè)計、對擋水圍墻建設(shè)質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，造成重大人員傷亡的責(zé)任事件”。
報告認為，監(jiān)理人未認真履行監(jiān)理責(zé)任，存在未及時制止施工單位采用白圖施工，違反《工程質(zhì)量管理條例》第十一條；未參加圖紙會審，違反《工程質(zhì)量管理條例》第三十七條；圍墻工程質(zhì)量驗收時未發(fā)現(xiàn)施工與施工藍圖明顯不一致等問題。
行政監(jiān)管部門，甚至工程監(jiān)理行業(yè)身，通常認為“對于嚴(yán)重的工程安全事故，監(jiān)理人必然應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任”，這一觀點是一定正確的嗎？安全事故發(fā)生后，工程監(jiān)理必定要承擔(dān)刑事責(zé)任嗎？
對此，筆者認為應(yīng)當(dāng)明確或注意以下幾點：
一、監(jiān)理人作為發(fā)包人的受托人可能承擔(dān)何種法律責(zé)任？
從合同性質(zhì)來看，發(fā)包人與工程監(jiān)理所簽訂的合同是工程委托合同，監(jiān)理人與承包人發(fā)生的關(guān)系是基于該工程委托合同產(chǎn)生的。
工程監(jiān)理委托合同生效后，監(jiān)理人除了要履行合同中的約定義務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)履行法律規(guī)定的職責(zé)，即監(jiān)理人的責(zé)任囊括法律、行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以及施工承包合同、施工圖紙、技術(shù)文件的約定，監(jiān)理人應(yīng)對承包人是否按圖施工、是否按約履行、是否遵循技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)督。
如果監(jiān)理人沒有履行合同義務(wù)，可能承擔(dān)違約責(zé)任。違約責(zé)任針對的是兩個平等民事主體之間的關(guān)系，屬于私法范疇，通常法律允許協(xié)商解決。如果監(jiān)理人沒有履行法律、行政法規(guī)等賦予的職責(zé)，則可能承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任，通常法律不允許協(xié)商解決。
二、安全措施不到位產(chǎn)生的事故哪些情況監(jiān)理人可能承擔(dān)刑事責(zé)任？
根據(jù)工程安全事故發(fā)生的原因，可以分為因安全措施不到位產(chǎn)生的安全事故及因工程質(zhì)量不到位產(chǎn)生的安全事故。若前者發(fā)生的安全事故，監(jiān)理人通常就以下四種情形有可能承擔(dān)刑事責(zé)任：
1、監(jiān)理人未對施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案進行審查而造成重大安全事故的；
2、監(jiān)理人發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工而造成重大安全事故的；
3、施工單位對監(jiān)理人要求整修或停工而拒不整改或者不停工，監(jiān)理人未及時向有關(guān)主管部門報告而造成重大安全事故的；
4、監(jiān)理人未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理的而造成重大安全事故的
三、什么情況下監(jiān)理人有權(quán)（或有義務(wù)）就涉及安全問題簽發(fā)停工令？
監(jiān)理人僅為發(fā)包人的受托人，因此，除發(fā)包人和承包人簽訂的《工程建設(shè)施工承包合同》和《工程監(jiān)理委托合同》中明確賦予監(jiān)理人簽發(fā)停工令的約定權(quán)利外，監(jiān)理人簽發(fā)停工令的法定權(quán)利來自于《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》（以下簡稱“工程安全管理條款”），即監(jiān)理人在監(jiān)理過程中，如發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患（以下簡稱“隱患”）的，情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出停工令。若承包人不停工，監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告。
對發(fā)包人而言，監(jiān)理人簽發(fā)停工令是一種義務(wù)，而對承包人而言，監(jiān)理人簽發(fā)停工令就是一種權(quán)利，若監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)簽發(fā)停工令而沒有簽發(fā)，或者監(jiān)理人在發(fā)現(xiàn)承包人收到停工令后實際未停工但未及時向有關(guān)管部門報告而造成重大安全事故的，監(jiān)理人可能承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
四、監(jiān)理人簽發(fā)法定的停工令應(yīng)具備什么前提條件？
1、存在隱患
所謂“隱患”是指隱藏的、尚未發(fā)生的，但可能導(dǎo)致不利后果的狀況。顧名思義，隱患本身必定具有隱蔽性、不確定性。
2、監(jiān)理人應(yīng)該（或者已經(jīng)）發(fā)現(xiàn)隱患
而判斷監(jiān)理人是否應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)隱患準(zhǔn)標(biāo)，筆者認為應(yīng)當(dāng)至少結(jié)合兩點進行考量，即（1）隱患表現(xiàn)是否明顯違反科學(xué)原理或安全生產(chǎn)常識等監(jiān)理人應(yīng)具備的基本專門知識；（2）監(jiān)理人資質(zhì)、投標(biāo)業(yè)績和社會評價等綜合因素。
3、隱患的表現(xiàn)的狀況和可能發(fā)生的不利后果明顯
監(jiān)理人并非應(yīng)該（或者已經(jīng)）發(fā)現(xiàn)隱患就必須馬上簽發(fā)停工令。法律明確，只有在“情況嚴(yán)重”時才有簽發(fā)停工令的必要性和緊迫性。
筆者認為：隱患不可能被發(fā)現(xiàn)的、隱患應(yīng)當(dāng)被發(fā)現(xiàn)但與后果幾乎同步發(fā)生、隱患應(yīng)當(dāng)被發(fā)現(xiàn)但其發(fā)生后果的概率極低且后果輕微、隱患后果損失明顯低于簽發(fā)停工令造成的損失等情況，監(jiān)理人簽發(fā)停工令，也不應(yīng)對不利后果承擔(dān)責(zé)任。
五、質(zhì)量問題造成安全事故監(jiān)理人在何種情況下可能承擔(dān)刑事責(zé)任？
無論《建筑法》，還是《工程質(zhì)量管理條例》，均沒有直接賦予監(jiān)理人對工程施工中不符合工程設(shè)計要求、不符合施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定行為簽發(fā)停工令的權(quán)利，僅賦予其要求承包人改正的權(quán)利。故，如果發(fā)包人和承包人在《工程建設(shè)承包合同》中未約定該監(jiān)理人權(quán)利，則監(jiān)理人無權(quán)針對上述情況簽發(fā)停工令。
《刑法》中卻明確規(guī)定，如果監(jiān)理人違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由此造成重大安全事故的，監(jiān)理人應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。那么，如何科學(xué)認定“監(jiān)理人違反國家規(guī)定降低工程質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為”呢？筆者認為，這種認定是復(fù)雜且急需專門知識的。認定這一問題的主體無論是缺乏工程專業(yè)知誤或現(xiàn)場工作經(jīng)驗，還是缺乏法律等知識，均有可能導(dǎo)致誤判。這可能也導(dǎo)致“現(xiàn)場出事故，監(jiān)理當(dāng)然有責(zé)任”這一慣性思維出現(xiàn)的主要原因之一。
六、因果關(guān)系是否是判斷監(jiān)理人是否承擔(dān)刑事責(zé)任的必要條件？
決定刑事責(zé)任承擔(dān)的三大要件，即犯罪主體要件、客觀要件和主觀要件，而客觀要件的重要組成之一是刑法上的因果關(guān)系。而對于“工程重大事故罪”這種結(jié)果罪而言，如不具備因果關(guān)系，則認定其承擔(dān)刑事責(zé)任是不具有客觀依據(jù)的。
無論因安全措施不到位而產(chǎn)生的安全事故，還是因工程質(zhì)量不到位而產(chǎn)生的安全事故，要求監(jiān)理人承擔(dān)刑事責(zé)任均應(yīng)當(dāng)證明監(jiān)理人行為與工程安全事故存在刑法上的因果關(guān)系，而不應(yīng)僅通過主觀推斷進行認定。雖然由于建設(shè)工程本身參與主體眾多、時間長、涉及專業(yè)知誤復(fù)雜，加之事故現(xiàn)場必然較為混亂，故因果關(guān)系的認定也更為復(fù)雜困難。但如果認定困難而草率進行推定，顯然是不可取的。
七、即便監(jiān)理人承擔(dān)刑事責(zé)任一定是主要責(zé)任嗎？
但無論因安全措施不到位而產(chǎn)生的安全事故，還是因工程質(zhì)量不到位而產(chǎn)生的安全事故，造成事故的直接原因通常并非監(jiān)理人，故草率要求監(jiān)理人承擔(dān)主要責(zé)任刑事的做法值得商榷。
特別是在“多因一果”的案件中，如設(shè)計人未提供詳圖，施工人明知卻仍然施工，監(jiān)理人明知卻不簽發(fā)停工令，最終導(dǎo)致安全事故發(fā)生。此時，隱患的引起者是設(shè)計人，安全事故的行為原因在于承包人，同時發(fā)包人未盡管理義務(wù)，監(jiān)理人未盡監(jiān)理責(zé)任等附屬原因。因此，筆者認為，此類案件的主要責(zé)任應(yīng)在于設(shè)計人或承包人，對于監(jiān)理人的處罰程度不應(yīng)高于設(shè)計人或承包人。
八、筆者的兩個建議
1、建設(shè)工程安全事故調(diào)查由安監(jiān)局牽頭值得商榷
根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，當(dāng)發(fā)生建設(shè)工程安全事故后，首先應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾闪⒂砂脖O(jiān)、公安、監(jiān)察、質(zhì)監(jiān)、建委等部門組成的事故調(diào)查小組。事故調(diào)查小組由安監(jiān)部門作為牽頭人。
建設(shè)工程安全事故的種類本就眾多，其引起原因也多種多樣，更可能存在混合過錯的情況。而牽頭人往往決定了整個調(diào)查方向，故其應(yīng)具有相當(dāng)程度的綜合能力。不僅包括工科的技術(shù)素養(yǎng)，更要有極強的邏輯分析能力、法律意識以及實踐經(jīng)驗。對于建設(shè)工程這種具有高度專業(yè)性、復(fù)雜性的安全故事的調(diào)查，由安監(jiān)局作為牽頭人是否合適是值得商榷。
2、《安全事故調(diào)查報告》的可訴性應(yīng)當(dāng)明確并告知相對人
《安全事故調(diào)查報告》（以下簡稱“調(diào)查報告”）的可訴性應(yīng)當(dāng)明確，應(yīng)當(dāng)在進行事故調(diào)查開始時就應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)人，事故調(diào)查小組成果更應(yīng)當(dāng)知道主：調(diào)查報告是可訴的，這樣主要有以下的好處：
（1）有利于調(diào)查報告質(zhì)量的提高
《調(diào)查報告》具有可訴性，行政單位在調(diào)查時將更注意理性客觀、科學(xué)合理以及程序合法，更注意結(jié)果的邏輯性以經(jīng)得起法庭質(zhì)證。這一切均有利于加強依法行政，提高調(diào)查報告的質(zhì)量水平，真正做到為人民服務(wù)。
（2）有利于保護相關(guān)當(dāng)事人的利益
對于安監(jiān)部門作為牽頭人作出《調(diào)查報告》，相關(guān)當(dāng)事人理應(yīng)有權(quán)從實體、程序、形式等多方面對《調(diào)查報告》進行質(zhì)證以維護自身權(quán)益。
（3）有利于行政審判的效率性和準(zhǔn)確性
對于《調(diào)查報告》可訴性的明確，及對于當(dāng)事人知情權(quán)的維護，更有助于在當(dāng)事人就《調(diào)查報告》提起行政訴訟時候更專注于《調(diào)查報告》本身的實體、程序、形式等方面的質(zhì)證，提高審判效率，也有利于提高判決的準(zhǔn)確性。
結(jié)語
在深化改革的過程中，我們決不能“一廂情愿”為了“公共利益或安全”，而不顧一切追求所謂的“善良目的”，卻忽視了“程序”和“法治”，這既不符合“科學(xué)發(fā)展觀”的要求，也與“實事求是”的精髓相悖，不僅起不到追求建設(shè)“和諧社會”的目的，還可能產(chǎn)生大量混亂和糾紛。
筆者的觀點在學(xué)理上、邏輯上是否存有疏漏謬誤，實務(wù)操作中是否切實可行，也期待讀者諸君斧正、建言。
法律條款鏈接
1、《建筑法》第三十二條：
“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實施監(jiān)督。
工程監(jiān)理人員認為工程施工不符合工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正。
工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報告建設(shè)單位要求設(shè)計單位改正。”
2、《刑法》第一百三十七條：
“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金?！?/p>
3、《建設(shè)工程安全條例》第十四條第二款：
“工程監(jiān)理單位在實施監(jiān)理過程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告?！?/p>
4、《建設(shè)工程安全條例》第五十七條：
“違反本條例的規(guī)定，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正；逾期未改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，降低資質(zhì)等級，直至吊銷資質(zhì)證書；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對直接責(zé)任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任：
(一)未對施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案進行審查的；
(二)發(fā)現(xiàn)安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的；
(三)施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關(guān)主管部門報告的；
(四)未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理的?！?/p>
5、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二條：
“生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，適用本條例；環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故的報告和調(diào)查處理不適用本條例。”
