我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序是在改革開放后逐步建立起來的。上世紀(jì)80年代開始，為了解決計劃經(jīng)濟體制下，建設(shè)項目先決策后研究、三邊工程、技術(shù)質(zhì)量無法保障、投資無法控制等一系列問題，建立了以政府審批流程為主導(dǎo)的建設(shè)項目基本建設(shè)程序。近年來，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，我國各行業(yè)進行了很多關(guān)于基本建設(shè)程序合理優(yōu)化的探索和實踐。本文對交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的基本建設(shè)程序，從操作層面進行分析，梳理當(dāng)前存在的問題，并嘗試提出解決思路，希望能夠起到拋磚引玉的作用。
一、我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序
交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序按照不同的角度，有不同的劃分方法，較普遍的劃分方式是將建設(shè)程序分為五個階段：項目提出和研究階段、決策階段、設(shè)計階段、實施階段和驗收階段。如果將建設(shè)階段繼續(xù)擴展，從項目實施全過程的角度，還可以加入運營管養(yǎng)階段，即“5+1”的全周期劃分方式。各階段的主要工作內(nèi)容和作用：
1.項目提出和研究階段。該階段各地方具體操作不盡相同，有的地區(qū)并沒有該階段，或者非常簡單。按照北京市的做法，一般為編制項目規(guī)劃條件，開展設(shè)計方案研究等。
該階段項目從政府部門和建設(shè)單位的想法意圖成為研究方案，項目的功能定位、規(guī)模甚至投資估算初步確定和形成。
2.項目決策階段。依次編制并批復(fù)項目建議書、可行性研究報告，按照北京市的要求，該階段還應(yīng)開展環(huán)境影響評價、水影響評價、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，出具土地預(yù)審意見等。
該階段即項目的“立項”階段，是建設(shè)程序的核心環(huán)節(jié)，決定項目是否列入建設(shè)計劃。項目建議書的作用是研究項目的必要性，可行性研究報告的作用是研究技術(shù)經(jīng)濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設(shè)條件的落實情況。
3.項目設(shè)計階段。依次編制和批復(fù)初步設(shè)計及概算、施工圖設(shè)計及概（預(yù)）算，復(fù)雜項目在初步設(shè)計后還應(yīng)有技術(shù)設(shè)計環(huán)節(jié)。該階段項目從設(shè)想成為設(shè)計圖紙，用地范圍確定，項目投資額確定。
4.項目實施階段。依次開展工程招投標(biāo)、建設(shè)前準(zhǔn)備和工程實施。該階段項目從圖紙成為工程實體，項目從前期工作轉(zhuǎn)為項目管理和建設(shè)。
5.項目驗收階段。驗收一般分為交工驗收和竣工驗收。交工驗收是承包單位向建設(shè)單位移交工程，竣工驗收是試運行期（缺陷責(zé)任期）結(jié)束后各部門聯(lián)合驗收。該階段是對工程的實體驗收，驗收后轉(zhuǎn)為運營管養(yǎng)。
6．運營管養(yǎng)階段。項目建成后投入社會運營服務(wù)，前階段的實施成果以及問題均會在這一階段反映出來。
二、當(dāng)前基本建設(shè)程序的問題
我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序，對解決改革開放初期各種建設(shè)問題起到了至關(guān)重要的作用，極大的促進了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展。實踐證明，任何違反基本建設(shè)程序的行為，都會不同程度出現(xiàn)各種問題，從而帶來損失（篇幅所限，對于該部分內(nèi)容不做展開）。
近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的基本條件已發(fā)生根本改變，新形勢產(chǎn)生新的內(nèi)外部矛盾。當(dāng)前基本建設(shè)程序的問題主要有：
1．重審批，輕管理。從第一部分可以看出，當(dāng)前的基本建設(shè)程序，是以政府審批為主線的，或者說，一定意義上基本建設(shè)程序等同于審批程序，也就是用審批的方式，達到對項目的把握和控制。項目的實施是一個動態(tài)的、長期的和復(fù)雜的過程，審批是一次性的決策活動，這就導(dǎo)致審批不可能解決項目實施過程的全部問題，需要以項目過程管理的方式予以補充完善。
有的項目在實施過程中出現(xiàn)重審批、輕管理的情況。主要原因是一方面項目單位往往對項目申報和審批十分重視，在拿到項目批文后，放松對項目的管理，認(rèn)為只要不違背批文中明確規(guī)定的事項即可；另一方面審批部門本著對項目建設(shè)和國家資金負(fù)責(zé)的態(tài)度，在審批責(zé)任的壓力下，越來越謹(jǐn)慎，審批范圍和內(nèi)容不斷擴大和增加。
2．周期長，重點不突出。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固有的復(fù)雜性，決定研究、設(shè)計、實施和審批決策耗時耗力，同時，各個環(huán)節(jié)客觀上也均存在不同程度的效率損耗，導(dǎo)致整個周期較長。當(dāng)前我國的快速發(fā)展形勢，要求基本建設(shè)程序提高效率，社會各方也都積極呼吁簡化程序和壓縮周期。
整個建設(shè)周期中，各個環(huán)節(jié)的屬性和特點不同，從基本建設(shè)程序的設(shè)計上看，各個階段環(huán)環(huán)相扣，互為因果。每個環(huán)節(jié)分屬于各個審批部門，各部門各負(fù)其責(zé)，僅重點關(guān)注本部門的審批要素。但從整個流程的角度看，缺乏統(tǒng)籌，審批內(nèi)容上重點不夠突出，導(dǎo)致整個審批過程效率不高，甚至產(chǎn)生沖突。
3.各環(huán)節(jié)時間分配不合理。在項目推進的全過程周期中，經(jīng)常出現(xiàn)前期研究和審批時間過長，留給設(shè)計和施工時間較短的現(xiàn)象。實際操作中，由于對項目決策的慎重考慮、審批部門工作強度大、各部門意見協(xié)調(diào)難等多種原因，項目審批往往需要反復(fù)權(quán)衡，需要花費較多時間決策。項目批復(fù)后，建設(shè)單位出于工期壓力，不得已壓縮工期，導(dǎo)致設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)時間相對緊迫。實踐證明，不合理的壓縮設(shè)計和施工時間，會對項目實施造成很大影響。
4．各環(huán)節(jié)間存在脫節(jié)現(xiàn)象。當(dāng)前程序的各環(huán)節(jié)主要是以串聯(lián)方式展開，局部發(fā)生并聯(lián)關(guān)系。上一環(huán)節(jié)完成后，向下一環(huán)節(jié)移交工作成果。這樣的程序安排，導(dǎo)致下游部門很難參與前期過程，而上游部門也難以照顧到后續(xù)過程的方方面面，各個環(huán)節(jié)溝通欠缺，實際上造成前后脫節(jié)，待發(fā)現(xiàn)問題已為時已晚。
5．缺少科學(xué)的后評價。近年來，項目的后評價已經(jīng)逐漸引起了各界的重視，比如有關(guān)部門出臺了關(guān)于后評價的有關(guān)規(guī)定，評價的內(nèi)容主要是項目的實施過程、項目效果（包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境影響、可持續(xù)能力等）和項目目標(biāo)評價等。實際中，后評價的開展還未能引起足夠重視，開展范圍有限，存在評價指標(biāo)不好量化等問題，未能真正起到促進項目全過程實施的作用。
總之，當(dāng)前的流程還存在過度依賴審批環(huán)節(jié)，沒有把項目控制要素分散到管理端和評價端，造成“前緊后松”的情況，進而導(dǎo)致建設(shè)單位拿到項目后就掉以輕心，加強過程管理的動力不足。項目審批的串聯(lián)性以及重點不突出的特點，造成審批時間較長、前后脫節(jié)等問題。
三、程序優(yōu)化和科學(xué)的后評價
在我國當(dāng)前快速發(fā)展和交通行業(yè)深入改革的大背景下，交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序有進一步優(yōu)化的需要。針對當(dāng)前建設(shè)程序存在的問題，提出如下建議：
1．處理好審批和管理的關(guān)系。審批和管理，是項目全生命周期不可分割的兩個方面，單靠任一方面，都不能實現(xiàn)有效的全過程控制。
在分析審批和管理特點的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐經(jīng)驗，深入研究審批和管理對工程全過程實施所起的作用，厘清哪些問題需要在審批環(huán)節(jié)解決，哪些需要在管理過程中控制。進一步明確審批和管理的關(guān)系，將一部分審批職能交給管理端去實現(xiàn)，這樣一方面可以減輕政府審批環(huán)節(jié)工作負(fù)擔(dān)，優(yōu)化審批流程，一方面可以進一步強化管理責(zé)任，加強項目的過程控制。
2．突出審批重點，壓縮審批流程。在全過程審批流程中，各個審批環(huán)節(jié)之間及各審批環(huán)節(jié)內(nèi)部的特點和側(cè)重點不同，審批時應(yīng)重點突出，對影響項目效益的決定性要素應(yīng)重點論證分析，對輔助因素應(yīng)采取多種方式靈活處理，對技術(shù)性因素應(yīng)主要由專業(yè)部門進行控制。
一般來說，交通基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)把握的決定性要素有：項目功能、規(guī)模、必要性和可行性、總投資等，決定性要素決定了項目是否可以成立以及項目的框架結(jié)構(gòu)；輔助性因素有：項目環(huán)境影響、土地利用情況、與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)等，輔助性因素制約和影響項目實施；技術(shù)性因素有：項目合理性、技術(shù)規(guī)范性、創(chuàng)新性等，技術(shù)性因素決定項目的實施效果、質(zhì)量、安全和能否順利開展。
四、優(yōu)化的基本建設(shè)程序
當(dāng)前的基本建設(shè)程序總體上是科學(xué)合理的流程，是經(jīng)過多年實踐檢驗的建設(shè)程序，僅需要對各環(huán)節(jié)的側(cè)重點和關(guān)系進行優(yōu)化。針對當(dāng)前“5+1”的基本建設(shè)程序提出如下優(yōu)化建議：
建立集中研究、聯(lián)合審批、精細(xì)設(shè)計和嚴(yán)格施工、運營提前參與的基本建設(shè)程序：
1.集中研究。在項目研究階段，增加研究深度，同時將項目決策立項階段的環(huán)境影響評價、水影響評價、土地預(yù)審意見、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等技術(shù)咨詢工作提前到研究階段，盡可能一次性集中解決關(guān)鍵技術(shù)問題，為下一階段的聯(lián)合審批提供技術(shù)支持。實際中，目前的設(shè)計方案研究深度完全可以滿足這樣的工作需要。適當(dāng)壓縮項目提出和研究階段工作時間，將該階段的審批為主調(diào)整為咨詢?yōu)橹鳌?/span>
2.聯(lián)合審批。在前一階段的工作基礎(chǔ)上，將項目決策階段中的串聯(lián)過程內(nèi)容，調(diào)整為各部門聯(lián)合審批，共同決策，一次性完成除設(shè)計內(nèi)容之外的項目決策審批。建立以發(fā)展改革部門為主，規(guī)劃國土、環(huán)保、交通等部門共同參與的審批決策機制。對于重大和難點項目，應(yīng)該給予充分的研究論證，可考慮引入中介評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估等多種方式。
3.精細(xì)設(shè)計和嚴(yán)格施工。適當(dāng)延長項目設(shè)計階段的時間，項目審批應(yīng)以專業(yè)管理部門意見為主。這一階段一般涉及很多具體的技術(shù)性工作，具有較強的專業(yè)性，工作量巨大，應(yīng)該給予從業(yè)單位足夠的時間現(xiàn)場勘察和優(yōu)化設(shè)計，避免工作失誤造成損失。優(yōu)秀的設(shè)計都需要優(yōu)質(zhì)的施工來實現(xiàn)，嚴(yán)格施工過程管理，也是建設(shè)程序中的關(guān)鍵。
4.運營提前參與。應(yīng)該建立后期運營管養(yǎng)部門提前參與建設(shè)前期過程的工作機制，運營管理單位至少在設(shè)計階段就要充分參與進來，并出具明確意見，避免前后脫節(jié)。
五、充分發(fā)揮項目后評價的作用
后評價是檢驗項目成果的有效手段，也是檢驗審批和促進管理的重要抓手，應(yīng)當(dāng)予以重視，建議開展后評價機制的專項研究，進行科學(xué)的后評價管理設(shè)計。
1.后評價應(yīng)該評價什么？由誰來開展？在何時開展？作者認(rèn)為，后評價可分為效益評價和過程管理評價。效益評價一般由發(fā)改和財政部門開展，國內(nèi)近年來有較多實例，在此不做贅述。過程管理評價是針對項目全過程流程開展的，可進行設(shè)計后評價，施工后評價，管理后評價等，主要應(yīng)該由項目建設(shè)單位或主管部門開展。
2.如何建立科學(xué)的評價指標(biāo)體系和評價方法？這一部分目前的研究和實踐較少，是后評價開展的核心內(nèi)容，作者認(rèn)為應(yīng)建立以目標(biāo)和效果為導(dǎo)向的評價體系，目的是通過后評價手段，建立全過程管理的理念，將項目各參與方的工作成果和項目的成敗聯(lián)系在一起，提高管理效率，解放審批壓力，實現(xiàn)全過程建設(shè)流程的良性循環(huán)。方法上盡可能采用先進的科學(xué)技術(shù)手段、大數(shù)據(jù)的方法等進行全過程評價。
3.當(dāng)前建設(shè)程序的后評價一般都是在項目建設(shè)完成后開始的，為了更好的發(fā)揮后評價的作用，項目的評價應(yīng)該是貫穿項目實施全過程的，項目的建設(shè)者應(yīng)該隨時都具有后期評價的意識，做好過程管理和資料留存，為后評價的開展提供支撐和保障。
結(jié)語：為了適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，有必要對當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)程序進行優(yōu)化，主要方向是優(yōu)化審批流程和建立基于效果的后評價體系。優(yōu)化審批流程的原則是均衡審批和管理的關(guān)系，集中研究、聯(lián)合審批和加強過程管理，合理分配各環(huán)節(jié)時間。建立后評價體系的原則是基于使用效果，從實際出發(fā)，建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、可操作的評價指標(biāo)體系。
