2018年4月16日，中華人民共和國應急管理部正式掛牌。新組建的應急管理部定位于防范化解重特大安全風險的主管部門，健全公共安全體系的牽頭部門，整合優(yōu)化應急力量和資源的組織部門，推動形成中國特色應急管理體制的支撐部門等職能。對于提高國家應急管理水平，優(yōu)化安全管理，增強防災減災救災能力，保障人民生命財產(chǎn)、維護社會長治久安、促進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設有著重要意義。
隨著各級機構改革線路圖和時間表的逐漸落實，省、市、縣應急管理機構也呼之欲出。新時代呼喚新目標，新目標引領新思路。如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)安全生產(chǎn)工作向綜合應急管理轉(zhuǎn)變？筆者試圖從安全生產(chǎn)與應急管理的有效聯(lián)系入手，就目前市、縣應急管理和安全生產(chǎn)工作存在的不平衡不充分發(fā)展問題，淺析如何實現(xiàn)安全生產(chǎn)向應急管理轉(zhuǎn)變。
一、安全生產(chǎn)與應急管理的有效聯(lián)系
安全生產(chǎn)是指采取相應的事故預防和控制措施，避免造成人員傷害和財產(chǎn)損失，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動得以順利進行的相關活動。突出的是生產(chǎn)經(jīng)營活動源頭預防和事中治理，是應急管理中防災活動的重要內(nèi)容。處于安全條件和狀態(tài)下，人民會幸福，經(jīng)濟會發(fā)展，事故會減少，社會會和諧；反之會導致人的生命受到威脅，財產(chǎn)受到損失，不穩(wěn)定因素急劇增加，事故量會增多。
應急管理是基于防災、救災、減災的有效統(tǒng)一和結合，強化日常管理，提升預防與準備，推動風險源頭治理，通過整合國家救援、社會組織和志愿者服務等力量，參與自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等應急管理與治理，達到保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全的活動。
防災、救災、減災活動分別在應急管理中承擔基礎、根本和關鍵。安全生產(chǎn)的核心是運用有效的方法、手段、措施，查找、分析、消除各種安全風險和不安全因素，確立安全生產(chǎn)條件和環(huán)境，防止事故發(fā)生。因此，安全生產(chǎn)作為防災活動的重要組成部分，與應急管理之間是密不可分的局部與整體。
二、目前存在的主要問題
十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代呼喚新生活。人民日益增長的美好生活需要體現(xiàn)在溫飽需求向高質(zhì)量生活轉(zhuǎn)換；疾病治療向養(yǎng)生保健轉(zhuǎn)換；經(jīng)濟快速增長，不計代價快速發(fā)展向青山綠水環(huán)保生態(tài)轉(zhuǎn)換；GDP唯上，不計成本向生命至上，安全發(fā)展轉(zhuǎn)換......與生產(chǎn)生活息息相關的應急管理與安全管理工作，卻呈現(xiàn)與經(jīng)濟高速增長不相適應的“逆轉(zhuǎn)換”：產(chǎn)業(yè)結構、布局不合理；大量超期服役工藝、設備生產(chǎn)使用；安全設施、設備形如擺設；主體責任、安全投入得不到有效落實；安全法規(guī)標準多雜不成體系；公共安全風險不能有效識別和治理；事故致因和規(guī)律理論研究停滯不前；監(jiān)管執(zhí)法手段、信息化水平落后；應急預案平面化、演練形式化；應急物資儲備不充足、人才不專業(yè)；應急響應、指揮、處置、評估程序不規(guī)范......
三、如何實現(xiàn)安全生產(chǎn)向應急管理轉(zhuǎn)變
（一）安全生產(chǎn)工作定準位，解決政府部門包辦式檢查與企業(yè)自主管理之間不平衡問題。
1、強化社會服務機構及人員的法律屬性。現(xiàn)行的安全管理模式是政府監(jiān)管、專家服務、企業(yè)落實。政府或生產(chǎn)經(jīng)營單位即使購買社會服務，相應機構及人員參與評價、現(xiàn)場審查、安全管理等活動，出具的記錄、報告等缺乏有效的制約。設區(qū)的市可以制定《社會服務機構及人員管理條例》，進一步界定第三方檢驗檢測、評價、咨詢、檢查、參與應急救援、事故調(diào)查的權利和義務，規(guī)定相關法律屬性，結果終身負責。生產(chǎn)經(jīng)營單位購買社會服務貫穿于建設項目三同時審查、工藝流程的優(yōu)化、安全設施設備的完整使用、安全操作規(guī)程及安全管理制度等安全管理；政府購買社會服務貫穿于強化對生產(chǎn)經(jīng)營單位履行主體責任及安全管理過程監(jiān)督，督促重特大安全事故隱患整改。提高社會服務機構及相關人員準入門檻，強化誠信、過程管理，全過程記實記錄，加大非法違法處罰力度。
2、科學界定安全監(jiān)管職責和執(zhí)法內(nèi)容。機構改革后，應急管理部門作為防范化解重特大安全風險的主管部門，監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營單位無論是種類還是數(shù)量都是空前的?，F(xiàn)行的安全生產(chǎn)要求往往是全覆蓋、無縫隙，檢查不到是瀆職，發(fā)現(xiàn)不了問題是失職。設區(qū)的市可以結合實際，制定《安全生產(chǎn)條例》，科學界定黨委、政府、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責、行業(yè)（領域）主管部門及其他部門監(jiān)管職責及邊界，明確生產(chǎn)、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管責任，建立有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，消除監(jiān)管責任空白。根據(jù)行業(yè)監(jiān)管特點，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+安全監(jiān)管”思維，合理確定監(jiān)管單位，科學設定行政執(zhí)法內(nèi)容和清單，建立安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責制度，激勵監(jiān)管執(zhí)法人員忠于職守、履職盡責。
3、強化培訓，提升執(zhí)法人員水平。目前行政執(zhí)法人員基本上通過招考、軍轉(zhuǎn)、社會遴選等形式補充，經(jīng)過短期取證培訓就上崗。在檢查過程中，往往是通過眼睛看、聽介紹、鼻子聞、手摸的“望聞問切”傳統(tǒng)手段，現(xiàn)場檢查停留滅火器、保險絲、電氣混亂“老三點”，無論是執(zhí)法能力還是執(zhí)法水平，與現(xiàn)實監(jiān)管不相適應。應當建立在職安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍人才培養(yǎng)制度，設立專項資金，與高校建立委托培養(yǎng)機制，鼓勵安全監(jiān)管和管理人員參加在職教育，通過集中輪訓、實訓基地現(xiàn)場教學、網(wǎng)絡培訓等方式，學習掌握法律法規(guī)和專業(yè)執(zhí)法知識，提高安全管理業(yè)務水平。
4、理順監(jiān)管方式，以事故教訓推動管理。我國地域遼闊，生產(chǎn)制造業(yè)種類繁多，每年都會發(fā)生大量事故?，F(xiàn)行的管理上級頻繁督查、抽查、組織互查、“四不兩直”暗查下級地區(qū)或企業(yè)，一方面下級部門無法完成執(zhí)法計劃，一方面企業(yè)應付檢查，沒時間組織隱患整改；一旦發(fā)生行業(yè)性、區(qū)域性事故，各級頻繁發(fā)文，運動式開展重復整治；一旦發(fā)生事故，不考慮監(jiān)管與事故發(fā)生原因之間的關系，監(jiān)管部門和人員就被責任追究......需要根據(jù)分類分級和屬地監(jiān)管有機結合，細化“雙隨機”抽查、定期檢查、專項督查、聯(lián)合檢查、專家檢查、互檢互查等監(jiān)督檢查頻次和方式，規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，定期開展執(zhí)法分析，匯總和評判執(zhí)法案例。建立監(jiān)管執(zhí)法公示、執(zhí)法過程記錄、執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法結果定期上報匯總等制度，利用信息化系統(tǒng)推行執(zhí)法全過程監(jiān)督管理，提高執(zhí)法實效。依托第三方社會服務機構，開展生產(chǎn)安全事故調(diào)查技術分析，為事故調(diào)查和監(jiān)管執(zhí)法提供技術支持，用事故深度調(diào)查處理推動安全防范工作，利用大數(shù)據(jù)、云計算等手段進行綜合分析，嚴防類似事故在同一企業(yè)、同一地區(qū)、同一行業(yè)反復發(fā)生。制定失職追責實施辦法，明確追責邊界。
5、明確責任，有效防范和治理重特大安全風險。目前生產(chǎn)經(jīng)營單位及各級監(jiān)管部門正在運行安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系，不少地方制定了以通則、行業(yè)要求為內(nèi)容的地方標準。卻存在標準過于繁瑣、政府熱企業(yè)冷、形式大于內(nèi)容、過分依賴第三方、治理主體不明確等問題。應當將雙重預防體系與標準化建設有機結合，細化行業(yè)操作規(guī)程、規(guī)章制度、風險點識別等具體標準，明確重特大風險類型和報警值。通過聯(lián)通的部門和企業(yè)監(jiān)管平臺，依據(jù)城市運行、區(qū)域分布、企業(yè)類型、風險級別和等級建立安全風險數(shù)據(jù)庫，采取有針對性的管控措施，實行差異化管理，實現(xiàn)重特大安全風險的檢查、分析評估、上報、掛牌警示、治理銷號，建立完善全覆蓋的治理體系，嚴防風險演變、隱患升級導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生。
（二）應急管理工作體系化，解決災害領域多范圍廣與應急體制的不平衡。
應急管理涵蓋防災、減災和救災，分別處于事前、事中和事后過程。防災涵蓋法治、體制、機制、安全管理、事故與災害監(jiān)測監(jiān)控、風險管控、應急物資和專家儲備、應急規(guī)劃、預案制定與演練等活動；減災涵蓋事故及災害后評估與重建、善后處置、原因調(diào)查與分析等活動；救災涵蓋應急響應、部門聯(lián)動、現(xiàn)場處置與疏散、災害監(jiān)測、急救、輿情管理等活動。防災是基礎，減災和救災是根本和關鍵，三者相輔相成，互相兼容，密不可分。必須解決現(xiàn)行應急過程管理存在應急物資分散、調(diào)度時間長、反應不及時、指揮不明確、決策不科學等問題，打造統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理機制。
1、提升全民自救能力，強化安全意識。我國在自然災害和生產(chǎn)安全事故過程中，每年有大量的人死于安全知識和自救技能缺乏，而安全意識的缺乏又成為前置誘因。教育部門要求學校開展安全教育，不少的老師害怕耽誤孩子的文化課，想方設法去規(guī)避教育時間；企業(yè)對于員工的安全教育除內(nèi)容流于形式外，害怕耽誤生產(chǎn)，想方設法去造記錄；社會單位的應急體驗場館成為擺設......強化全民安全意識，提高應急水平迫在眉睫。設區(qū)的市可以制定《全民安全教育條例》，政府、部門、企業(yè)、社會共同扛起各類災害防治的主要責任，圍繞提高全民應對各種災害防治能力開展培訓教育。
2、健全應急管理機制，強化應急指揮聯(lián)動。我國每年發(fā)生大量自然災害、安全生產(chǎn)事故，由于處理不及時、措施不當造成損失擴大或者引發(fā)次生災害時有發(fā)生。構建統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的應急管理機制勢在必行。應急管理部的成立，將為統(tǒng)籌國家應急隊伍資源能力，建立強大的應急能力體系，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。設區(qū)的市可以制定《突發(fā)事件報告和應急處置條例》，建立各級應急管理委員會，下設安全生產(chǎn)委員會、自然災害防治委員會、減災救災委員會等專業(yè)委員會。全面負責轄區(qū)范圍內(nèi)各類災害事故的預防和應對工作，履行安全生產(chǎn)、應急值守調(diào)度、應急處置、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。專業(yè)委員會按照災害事故類型，分設各類應急指揮機構，負責具體應急管理工作。明確各類應急指揮機構部門職責，現(xiàn)場指揮決策機構和指揮長職責。
3、整合應急資源，發(fā)揮整體效能。目前，我國應急救援力量比較分散，受經(jīng)濟發(fā)展影響，應急救援物資儲備和應急救援專業(yè)人才配備差異較大，公益性救援機構與社會救援機構不能有效聯(lián)通，行業(yè)領域災害事故專業(yè)化救援水平較低。一是要打破傳統(tǒng)行政地域性劃分，按照“應急救援15分鐘黃金響應”和儲備資源優(yōu)劣互補、高危行業(yè)密集地強化、頻發(fā)自然災害集中地優(yōu)化等原則，建立合理的區(qū)域化、條塊化應急規(guī)劃，合理配置資源儲備和專業(yè)化救援隊伍。二是細化總體應急預案和專項預案，去除目前預案中存在的內(nèi)容平面化、操作復雜化的不足，確保在災害事故發(fā)生時，第一時間響應、集中統(tǒng)一指揮、第一時間處置，更加高效地把各種應急力量和資源投放到應急管理工作之中。三是打造統(tǒng)一的應急管理平臺，實現(xiàn)部門、地域信息共享，確保應急處置由單部門、單兵向協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。四是開展經(jīng)常性演練。以災害事故情景為牽引，尋求地區(qū)、部門最佳聯(lián)動、機動反應，上下級最佳指揮、協(xié)作，應急物資最佳時間調(diào)配、種類配備，最大限度發(fā)揮應急整體效能。
4、強化人才培訓，提升應急水平。我國存在“金木水火土”諸多災害事故，應急救援隊伍也是根據(jù)行業(yè)和地域特點所設，指揮人才和戰(zhàn)斗人才水平參差不齊，不少經(jīng)驗豐富的指揮員受年齡、工作年限等限制退出，新補充的不少缺乏實踐經(jīng)驗，導致不少應急救援缺乏針對性、時效性。通過機構改革，應急管理工作突出以人為本，堅持預防為主、防抗結合，減救統(tǒng)一方針，努力實現(xiàn)注重災后救助向災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變。需要在高校開辟高層次應急專業(yè)和課堂，建立高質(zhì)量綜合性實訓基地，健全科學的指揮員培養(yǎng)機制，不能簡單地進行現(xiàn)有部門整合的加法，通過全社會廣泛的科學的遴選，分階段、分批進行專業(yè)高校學習和現(xiàn)場實訓，有效提升應急水平。
（山東省濱州市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 張軍）
