檢察機關偵查權的調整和運用
陳國慶
改后《刑事訴訟法》第19條第二款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查?！边@為檢察機關部分罪名自行偵查權和機動偵查權的行使提供了法律依據。
（一）檢察機關偵查權的性質與意義
從刑事訴訟法的條文表述看，檢察機關自行偵查的范圍應當是“在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中”發(fā)現的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，這包含兩層意思：一方面表明賦予檢察機關部分職務犯罪偵查權是為了更好地行使法律監(jiān)督、訴訟監(jiān)督權，另一方面也表明這一權力具有訴訟監(jiān)督的性質。雖然職務犯罪偵查職能總體上劃轉給監(jiān)察機關，但檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關這一憲法定位并未改變，《憲法》第134條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。作為國家法律監(jiān)督機關，檢察機關法律監(jiān)督的主要任務是對訴訟活動進行監(jiān)督，包括刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，而訴訟監(jiān)督的方式包括兩類：一類是較為剛性的方式，此類方式以抗訴為代表，可以強制性啟動訴訟程序。另一類是相對柔性的方式，對訴訟中的違法行為和錯誤決定提出糾正意見，具體包括發(fā)出檢察建議、糾正違法等。后一類方式，檢察機關的監(jiān)督主要是提出意見或者建議，監(jiān)督對象是否糾正、如何糾正，由其自行決定，這就使得此類監(jiān)督常因剛性不足而效果不好。以往因檢察機關具有職務犯罪偵查權，無論是抗訴還是檢察建議、糾正違法，在監(jiān)督效果上尚能夠得到保障。隨著職務犯罪偵查權的劃轉，檢察機關訴訟監(jiān)督的效果難免會受到削弱。
監(jiān)督與被監(jiān)督存在著天然的矛盾張力，故賦予監(jiān)督者一定的剛性手段是保證法律規(guī)定的監(jiān)督能夠實現其目的的應有之義。保留檢察機關部分職務犯罪的偵查權是目前最為可行的選擇，也是最為契合法律監(jiān)督屬性的恰當選擇。檢察機關重建四十年來的歷史經驗充分表明，糾正違法行為和錯誤決定與偵查職務犯罪這二者相輔相成，不可或缺：通過糾正違法行為和錯誤決定，可以發(fā)現一些職務犯罪線索；通過偵查職務犯罪，可以促進糾正意見或者建議的落實。修改后刑事訴訟法保留檢察機關對部分職務犯罪的偵查權，是對檢察機關法律監(jiān)督這一憲法定位的強化，也適應了實踐需要。其意義主要體現在：
1.強化了檢察機關法律監(jiān)督特別是訴訟監(jiān)督職能。如前述，檢察機關的諸多監(jiān)督手段或多或少存在剛性不足的問題，有了職務犯罪偵查權作為后盾，訴訟監(jiān)督的效果也就有了更為有力的保障。通過部分職務犯罪偵查權的行使，檢察機關將更好地履行訴訟監(jiān)督職能，監(jiān)督訴訟活動依法進行，保障國家法律統一正確實施。
2.提升了反腐敗整體效能。從修改后刑事訴訟法規(guī)定檢察機關對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪實施偵查的罪名特點看，檢察機關在發(fā)現此類職務犯罪的線索方面具有天然的優(yōu)勢，特別是對監(jiān)管場所等特殊場合發(fā)生的監(jiān)管人員侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪線索，檢察機關具有明顯的職能便利。由檢察機關在發(fā)現此類犯罪線索后實施偵查，有利于提升此類案件查處的效率，是對監(jiān)察機關職務犯罪全覆蓋的很好的配合和補充，有利于提升反腐敗的整體效能。
（二）檢察機關偵查權的范疇和程序規(guī)范
明確權力的范疇和程序規(guī)范是正確行使檢察機關偵查權的前提和基礎。對檢察機關來說，可以實施偵查的罪名、管轄、分工以及與監(jiān)察機關調查案件的銜接是當前應當把握的重點。
1.罪名特點。從修改后刑事訴訟法的規(guī)定看，檢察機關偵查的職務犯罪主要有三個特點：一是犯罪主體限于司法工作人員。根據《刑法》第94條規(guī)定，司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員。具體包括四類人員：（1）有偵查職責的人員，包括公安機關、國家安全機關、檢察機關、軍隊保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等部門中負責對犯罪嫌疑人的犯罪行為進行偵查的人員；（2）有檢察職責的人員，是指檢察機關負責審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、訴訟監(jiān)督、公益訴訟等工作的人員；（3）有審判職責的人員，是指人民法院負責審判工作的人員；（4）有監(jiān)管職責的人員，包括公安機關、國家安全機關以及監(jiān)獄中負責監(jiān)管犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的人員。二是犯罪行為限于發(fā)生在司法活動中，這是對犯罪行為方式的限定，即有關人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。三是發(fā)現途徑限定在檢察機關在對訴訟活動進行監(jiān)督過程之中。
2.具體罪名。具體包括14個罪名：非法拘禁罪（《刑法》第238條）（非司法工作人員除外）；非法搜查罪（《刑法》第245條）（非司法工作人員除外）；刑訊逼供罪（《刑法》第247條）；暴力取證罪（《刑法》第247條）；虐待被監(jiān)管人罪（《刑法》第248條）；濫用職權罪（《刑法》第397條）（非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外）；玩忽職守罪（《刑法》第397條）（非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外）；徇私枉法罪（《刑法》第399條第一款）；民事、行政枉法裁判罪（《刑法》第399條第二款）；執(zhí)行判決、裁定失職罪（《刑法》第399條第三款）；執(zhí)行判決、裁定濫用職權罪（《刑法》第399條第三款）；私放在押人員罪（《刑法》第400條第一款）；失職致使在押人員脫逃罪（《刑法》第400條第二款）；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪（《刑法》第401條）。
3.管轄和分工。根據最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》，對上述14個罪名的管轄，由設區(qū)的市級人民檢察院立案偵查，基層人民檢察院發(fā)現犯罪線索的，應當報設區(qū)的市級人民檢察院決定立案偵查。設區(qū)的市級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查，或者由基層人民檢察院協助偵查。最高人民檢察院、省級人民檢察院發(fā)現犯罪線索的，可以自行決定立案偵查，也可以將案件線索交由指定的省級人民檢察院、設區(qū)的市級人民檢察院立案偵查。之所以規(guī)定由市級院管轄，主要是基于三點考慮：一是辦案質量，由上一級人民檢察院管轄便于辦案資源優(yōu)化配置，更有利于確保案件偵查工作質量；二是案件數量，總體上檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件的數量不大，從前幾年的平均案件量來說，全國也就1000件左右，完全可以勝任；三是排除阻力，在刑事訴訟中，偵查機關、審判機關和檢察機關互相制約，由上一級人民檢察院立案偵查，可以排除可能發(fā)生的干擾。
至于檢察機關內部的職能分工，根據規(guī)定，由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查。負責刑事檢察工作的專門部門可以指派專門辦案組辦理此類案件。上級檢察院偵查終結的案件，經該院負責審查起訴的部門審查后，可以交有管轄權的基層人民檢察院提起公訴，需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應當與同級人民法院協商指定管轄事宜；依法應當由中級人民法院審理的案件，由市級人民檢察院提起公訴。
4.與監(jiān)察委的管轄銜接。檢察機關可以偵查的職務犯罪案件，僅是司法工作人員職務犯罪的一部分，更是整個職務犯罪中的一部分，包括司法工作人員在內的所有公職人員仍然都在國家監(jiān)察機關的統一監(jiān)督之下。修改后刑事訴訟法的表述也是“可以由檢察機關立案偵查”，這意味著對這部分罪名，監(jiān)察機關也可以進行調查。對此，檢察機關應當按照刑事訴訟法和監(jiān)察法的規(guī)定，處理好與監(jiān)察機關調查案件的關系。檢察機關立案偵查修改后刑事訴訟法規(guī)定的犯罪時，發(fā)現犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監(jiān)察委員會溝通，一般應當由監(jiān)察委員會為主調查，人民檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監(jiān)察委員會管轄更為適宜的，人民檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會；認為由監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應當將監(jiān)察委員會管轄的相應職務犯罪線索移送監(jiān)察委員會，對依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應當及時將溝通情況報告上一級人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對案件的偵查。監(jiān)察委員會和人民檢察院分別管轄的案件，調查（偵查）終結前，人民檢察院應當就移送審查起訴有關事宜與監(jiān)察委員會加強溝通，協調一致，由人民檢察院依法對全案審查起訴。人民檢察院立案偵查本規(guī)定所列犯罪時，發(fā)現犯罪嫌疑人同時涉嫌公安機關管轄的犯罪線索的，依照現行有關法律和司法解釋的規(guī)定辦理。
5.其他程序性規(guī)范。原來自偵工作中的一些程序規(guī)范，有的被廢止，有的則予以保留。比如由于管轄上提至市級院，對直接受理立案偵查案件決定立案報上一級人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報上一級人民檢察院審查決定的規(guī)定即不再適用。但檢察機關擬作撤銷案件、不起訴決定的，仍然上提一級，即應當報上一級人民檢察院審查批準。關于逮捕，負責刑事檢察工作的專門部門辦理法律規(guī)定的犯罪案件時，認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應當由相應的刑事檢察部門審查，報檢察長或者檢察委員會決定，也即負責偵查和負責逮捕的部門應當分設。另外，原有的人民監(jiān)督員制度予以保留，即人民檢察院辦理本規(guī)定所列犯罪案件，應當依法接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。
（三）機動偵查權的運用
修改后刑事訴訟法保留了檢察機關的機動偵查權。根據法律規(guī)定，人民檢察院對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，報省級以上人民檢察院決定。省級以上人民檢察院認為可以由人民檢察院立案偵查的，由人民檢察院直接立案偵查；認為應當由公安機關管轄的，將案件移送公安機關立案偵查。具體應當注意把握以下幾點：
1.機動偵查權的對象。檢察機關機動偵查權的對象是“公安機關”管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件。行使機動偵查權是檢察機關立案監(jiān)督工作的一種具體方式。刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院對刑事立案主體的立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。作為人民檢察院的一項重要職能，它和偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督等一起，構成了我國檢察機關訴訟法律監(jiān)督職能的基本體系。刑事立案監(jiān)督的主體是人民檢察院，監(jiān)督的對象是刑事立案主體。監(jiān)察機關不是刑事立案主體，監(jiān)察機關的立案調查程序也不屬于刑事立案程序。因此，檢察機關機動偵查權的對象只能是“公安機關”管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，不包括“監(jiān)察機關”管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件。
2.機動偵查權的適用情形。機動偵查權只能針對個別案件。刑事訴訟法關于公安機關、人民檢察院和人民法院案件各自管轄范圍的規(guī)定，是刑事訴訟中三機關管轄分工的基本原則，機動偵查則是例外情形。因此，檢察機關行使機動偵查權，只能針對個別案件，而且是公安機關不立案或者不便立案的個別案件，否則就違反了刑訴法關于偵查的管轄分工，違反了公檢法三機關分工負責、互相制約的原則。實踐中，人民檢察院行使機動偵查權主要有以下情況：一是公安機關對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件有案不立、有罪不究，經人民檢察院通知立案仍未依法追究的案件；二是公安機關對國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件以罰代刑，降格處理，經人民檢察院督促后仍不糾正的案件；三是公安機關、人民檢察院對于國家機關工作人員的行為是否構成犯罪，認識不一致，而人民檢察院認為應當依法追究刑事責任的案件；四是對案件管轄發(fā)生爭議，而有管轄權的公安機關拒不偵查或者長期拖延不予立案偵查的案件；五是因為案件具有某種特殊情況，從維護司法公信力出發(fā)，由人民檢察院立案偵查更為適宜的案件。例如，公安機關工作人員與地方黑惡勢力勾結，利用職權作掩護實施走私、販毒等刑事犯罪或者充當“保護傘”的案。
