作者：陳婭
廣西思貝律師事務(wù)所合伙人
兩類文件的發(fā)文步驟有所差別。我們在提供咨詢和服務(wù)的過程中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)常有一些環(huán)節(jié)或者細節(jié)被忽略。以下以政府規(guī)范性文件為例對制定流程予以梳理：
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一、調(diào)研起草
（一）調(diào)研
起草行政規(guī)范性文件，應(yīng)當對制定行政規(guī)范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性，以及與相關(guān)政策措施的協(xié)調(diào)性等進行調(diào)查研究，對所要解決的問題、擬確立的主要制度和措施、預(yù)期效果、社會風(fēng)險以及其他可能產(chǎn)生的影響等進行評估論證。
（二）起草
1.這里首先需要厘清制定機關(guān)和起草單位。
制定機關(guān)。行政規(guī)范性文件的制定機關(guān)即發(fā)文機關(guān)。
行政規(guī)范性文件的制定主體包括：
①各級人民政府 ；
②縣級以上人民政府工作部門；
③縣級以上人民政府的派出機關(guān)；
④法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。
起草單位。行政規(guī)范性文件的起草單位即承擔起草任務(wù)的部門。
政府規(guī)范性文件由本級人民政府組織起草，可以確定由其所屬一個或者幾個部門具體負責(zé)起草工作。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上部門職權(quán)的，可以由兩個或者兩個以上部門聯(lián)合起草；聯(lián)合起草時，以一個部門為主，其他部門配合。
部門規(guī)范性文件由本部門組織起草，可以確定由其一個或者幾個所屬機構(gòu)具體負責(zé)起草工作。
起草行政規(guī)范性文件，可以邀請有關(guān)機構(gòu)、專家參加，也可以委托有關(guān)機構(gòu)、專家起草。
2.文件制定要求
凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，不得照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實”文件。
確需制定行政規(guī)范性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，并嚴格文字把關(guān)，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。
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二、征求相關(guān)部門意見
（一）征求意見程序
行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及其他部門職責(zé)的，起草單位應(yīng)當充分征求相關(guān)部門的意見。征求意見應(yīng)當附行政規(guī)范性文件草案及起草說明，提供制定依據(jù)。
被征求意見的單位對規(guī)范性文件涉及本單位職責(zé)部分負責(zé)，應(yīng)當在規(guī)定時間內(nèi)函復(fù)起草部門，反饋意見和建議。
（二）對意見的處理
起草單位在征求相關(guān)部門意見過程中，對收到的意見和建議應(yīng)當認真研究處理。對于部門間意見有分歧的，起草單位應(yīng)當進行協(xié)商協(xié)調(diào)；難以達成一致意見的，起草單位應(yīng)當列明各方意見，并提出明確的處理意見，報請制定機關(guān)決定。
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三、公開征求公眾意見
（一）征求意見的方式和期限
除依法需要保密的以外，起草行政規(guī)范性文件，應(yīng)當公開征求公眾意見。
公開征求公眾意見，應(yīng)當通過政府網(wǎng)站或者其他便于公眾知曉的方式（南寧市應(yīng)當通過“南寧市行政立法和決策公開征求意見平臺”和本單位門戶網(wǎng)站公布）公布行政規(guī)范性文件草案及其說明等材料。
公開征求意見的期限一般不少于10個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章對公開征求意見的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（二）對意見處理
公眾對行政規(guī)范性文件草案提出的意見和建議，起草單位應(yīng)當研究處理，并在報送審議時對公眾意見采納情況作出說明。
行政規(guī)范性文件公布之日起15個工作日內(nèi)，起草單位還應(yīng)當按照規(guī)定對公開征求意見采納情況予以反饋。
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四、組織召開聽證會
（一）有下列情形之一的，起草單位應(yīng)當組織召開聽證會：
①涉及重大公共利益，存在重大分歧意見的；
②直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，利益相關(guān)方存在重大分歧意見的；
③法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當聽證的其他情形。
（二）聽證會應(yīng)當制作筆錄。起草單位應(yīng)當認真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)范性文件在報送審查時，應(yīng)當說明對聽證會意見的處理情況及其理由。
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五、召開座談會或?qū)＜易稍冋撟C會
（一）座談會
起草單位可以采取在公開發(fā)行的報刊上登載行政規(guī)范性文件草案，開展問卷調(diào)查，召開座談會、聽證會、論證會等多種形式，充分聽取各方意見。
行政規(guī)范性文件內(nèi)容涉及群眾重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當采取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方意見，特別是利益相關(guān)方的意見；與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的，應(yīng)當按照規(guī)定聽取相關(guān)市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的意見。
以座談會形式征求意見的，起草部門可以根據(jù)文件內(nèi)容和參會人員的特點組織召開座談會，邀請與決策事項相關(guān)的公民、法人或者其他組織代表參加。
（二）專家咨詢論證會
有下列情形之一的，行政規(guī)范性文件起草單位應(yīng)當組織有關(guān)專家召開論證會：
①制定行政規(guī)范性文件的合法性、必要性需要進一步論證的；
②文件內(nèi)容專業(yè)性、技術(shù)性較強的；
③擬設(shè)定政策、措施或者制度的科學(xué)性、可操作性需要進一步論證的；
④可能導(dǎo)致較大財政投入或者社會成本增加，需要進行成本效益分析的；
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六、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估
行政規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及重大制度調(diào)整、重大公共利益、與公眾切身利益密切相關(guān)等事項，可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，起草單位應(yīng)當按照規(guī)定進行風(fēng)險評估。
開展風(fēng)險評估，由起草單位作為評估主體組織實施，根據(jù)工作需要，評估主體可以組成由政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關(guān)部門，有關(guān)社會組織、專業(yè)機構(gòu)、專家學(xué)者，以及決策所涉及群眾代表等參加的評估小組進行評估；也可以委托專業(yè)機構(gòu)、社會組織等第三方進行。
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七、公平競爭審查
公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則。建立公平競爭審查制度，對規(guī)范政府有關(guān)行為，防止政府過度和不當干預(yù)市場，維護公平競爭秩序，具有重要意義。
制定市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的行政規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭，并送同級市場監(jiān)督部門復(fù)核。
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八、起草單位合法性審核
起草政府規(guī)范性文件，起草單位應(yīng)當先行對行政規(guī)范性文件草案進行合法性審核，并經(jīng)本單位集體討論。
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九、起草單位集體討論
提交政府審議前，起草單位應(yīng)當先行對行政規(guī)范性文件草案進行合法性審查，并經(jīng)本單位辦公會議集體審議決定。未經(jīng)合法性審核、單位集體討論、單位主要負責(zé)人簽署的行政規(guī)范性文件草案，不得報請政府審議。
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十、制定機關(guān)審核機構(gòu)合法性審核
（一）審核機構(gòu)
規(guī)范性文件起草工作完成后，經(jīng)起草部門主要負責(zé)人簽署，送本級政府確定的審核機構(gòu)進行合法性審核。
司法行政部門負責(zé)本級政府規(guī)范性文件合法性審核工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處辦公機構(gòu)負責(zé)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處行政規(guī)范性文件合法性審核工作。
（二）審核方式
行政規(guī)范性文件合法性審查以書面審查為主要形式。必要時也可以采取征求意見、召開座談會、咨詢論證等方式進行。合法性審核不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替。
在審查過程中，審核機構(gòu)與起草部門不能達成一致意見且專業(yè)性、技術(shù)性較強的事項，可以采用商請有關(guān)部門協(xié)助審查、書面征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?、吸納政府法律顧問參與等方式進行審查。
（三）處理
行政規(guī)范性文件合法性審核應(yīng)當出具書面審核意見，明確提出合法與否的結(jié)論和理由；審核不合法的，不得提交審議決定。
合法性審核通過后，起草單位對行政規(guī)范性文件草案實質(zhì)性內(nèi)容作出修改的，應(yīng)當重新進行合法性審核。
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十一、制定機關(guān)集體審議
制定行政規(guī)范性文件實行集體研究討論制度。根據(jù)制定主體的不同，按照下列程序?qū)徸h決定：
①自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府制定的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當經(jīng)本級政府常務(wù)會議或者全體會議審議決定。
②縣級以上人民政府工作部門，法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的行政規(guī)范性文件，應(yīng)當經(jīng)本單位負責(zé)人集體討論決定。
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十二、向同級黨委請示報告
文件出臺前還應(yīng)當按照規(guī)定向同級黨委請示報告。
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十三、簽署、編號、公布并解讀
經(jīng)審議通過的行政規(guī)范性文件，由制定機關(guān)主要負責(zé)人簽署公布。行政規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。
（一）統(tǒng)一登記
印發(fā)行政規(guī)范性文件的，制定機關(guān)應(yīng)當統(tǒng)一登記到專門設(shè)置的行政規(guī)范性文件登記簿。
（二）統(tǒng)一編號
行政規(guī)范性文件統(tǒng)一使用專用發(fā)文字號。
制定機關(guān)應(yīng)當據(jù)此編制本單位的行政規(guī)范性文件的專屬編號。制定印發(fā)行政規(guī)范性文件，必須使用行政規(guī)范性文件編號，制定印發(fā)其他文件，不得應(yīng)用行政規(guī)范性文件編號。
例如，根據(jù)《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于實行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的通知》（南府辦函〔2016〕6號），南寧市人民政府規(guī)范性文件統(tǒng)一以“南府規(guī)”作為規(guī)范性文件的公文代字，按照年度編排文號，并在《南寧政報》和市人民政府門戶網(wǎng)站上統(tǒng)一發(fā)布。市直部門、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織和開發(fā)區(qū)管委會制定的規(guī)范性文件，統(tǒng)一以“南××（部門簡稱）規(guī)”作為公文代字，按照年度編排文號（例如，市發(fā)展改革委 2016 年公布的第一件規(guī)范性文件的編號為“南發(fā)改規(guī)〔2016〕1號”）。
（三）統(tǒng)一公布
公布是行政規(guī)范性文件生效的必經(jīng)程序和必要條件。
制定機關(guān)應(yīng)當通過政府公報、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等向社會統(tǒng)一公布行政規(guī)范性文件文本。不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。
（四）解讀
公布行政規(guī)范性文件，應(yīng)當按照規(guī)定同步公布解讀材料。
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十四、備案
（一）報人大常委會備案
行政規(guī)范性文件應(yīng)當自公布之日起三十日內(nèi)，按照以下程序報送人大常委會備案：
①縣級以上人民政府及其辦公廳（室）制定的規(guī)范性文件，報送本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及其辦公室制定的規(guī)范性文件，報送本級人民代表大會主席團備案。
（二）報送政府備案
