集體土地系列專題
我國(guó)《土地管理法》第六十條第一款的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)?！?/p>
《國(guó)土資源部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案>的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)）載明：“村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房?！?/p>
推行試點(diǎn)政策以來(lái)，13個(gè)試點(diǎn)城市均先后發(fā)布了適用的地方性政策，在具體項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，尤其是在社會(huì)投資主體參與的租賃住房項(xiàng)目中，均暴露出了一些問(wèn)題與障礙。本文擬通過(guò)我國(guó)關(guān)于集體土地使用權(quán)聯(lián)營(yíng)、入股的法律規(guī)定入手，并以試點(diǎn)城市為例，簡(jiǎn)要分析目前實(shí)踐操作模式中涉及的部分法律難點(diǎn)。
一、租賃住房項(xiàng)目持有主體資格問(wèn)題
根據(jù)《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。
根據(jù)前述規(guī)定，目前我國(guó)社會(huì)投資主體若需要參與集體建設(shè)用地的投資開發(fā)建設(shè)租賃住房項(xiàng)目，理論上的途徑是通過(guò)與村集體經(jīng)濟(jì)組織舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)操作，同時(shí)還需要經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府審批。我國(guó)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資超過(guò)百分之五十，或者雖不足百分之五十，但能起到控股或者實(shí)際支配作用?！?/p>
目前各地的實(shí)踐都已經(jīng)突破了通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種單一主體來(lái)操作集體土地的模式，建設(shè)開發(fā)和運(yùn)營(yíng)租賃住房項(xiàng)目的項(xiàng)目公司已經(jīng)不再要求為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而只要求集體經(jīng)濟(jì)組織在項(xiàng)目公司中持有一定比例的股權(quán)即可，對(duì)于參與的主體也包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)主體等不同類別。同時(shí)，即便是在集體經(jīng)濟(jì)組織持股比例在51%以上的項(xiàng)目公司，實(shí)際控制和操盤的權(quán)利也往往在社會(huì)投資主體一方，以實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，也不再具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的條件。
《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中規(guī)定集體建設(shè)用地持有主體應(yīng)當(dāng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的初衷，是希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)，同時(shí)還需要從稅后利潤(rùn)中提取一定比例的資金用于支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)性支出，而隨著城鄉(xiāng)一體建設(shè)用地市場(chǎng)使用主體改革的要求，我國(guó)需要實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)和同等入市，持有主體資格限制必然需要取消。
二、使用用途和使用年限問(wèn)題
關(guān)于土地用途，部分試點(diǎn)城市租賃住房項(xiàng)目的土地用途均為住宅用地。關(guān)于土地使用期限，沈陽(yáng)明確表明不得超過(guò)70年，合肥則表明原則上不超過(guò)70年。北京則主要利用綠隔產(chǎn)業(yè)用地，使用年限從40年到50年不等。北京市原有的集體土地利用政策（北京市規(guī)土委69號(hào)文）一度將集體土地的建設(shè)利用周期限定上限為40年，但在后期實(shí)踐中和新出臺(tái)的政策376號(hào)文中均已經(jīng)突破了該年限上限。
從租賃住房的居住屬性本質(zhì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)匹配的土地使用權(quán)性質(zhì)以住宅用地為宜，但配套建設(shè)的商業(yè)或者公共服務(wù)設(shè)施部分，可以考慮按照相應(yīng)的土地使用用途分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定規(guī)劃用途，從而確定不同的使用年限，而不宜一刀切地將租賃住房的用地年限確定為不超過(guò)上限50年或者40年。
三、建設(shè)期融資途徑問(wèn)題
各試點(diǎn)城市所規(guī)定的融資途徑主要有：1、自籌資金；2、銀行貸款；3、建設(shè)用地預(yù)期收益抵押（質(zhì)押）貸款；4、建設(shè)用地抵押貸款；5、社會(huì)資本參股投資；6、金融產(chǎn)品創(chuàng)新，如資產(chǎn)證券化等。
目前，自籌資金的村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)較少，一般集中在沿海地區(qū)較富裕的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)，因?yàn)槿狈I(yè)的開發(fā)建設(shè)能力和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理能力，即便是有相應(yīng)的資金來(lái)源，同樣存在社會(huì)投資主體參與開發(fā)建設(shè)的需求。
建設(shè)用地抵押貸款目前在部分試點(diǎn)城市已經(jīng)開始展開，但基于二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)規(guī)則的不健全，沒(méi)有明確的流轉(zhuǎn)渠道，銀行等金融機(jī)構(gòu)接受集體土地作為抵押物的意愿并不高。因此，以集體土地抵押貸款作為融資渠道，前提條件是暢通和明確的二級(jí)市場(chǎng)的建立和配套交易規(guī)則的完善。同時(shí)，限于我國(guó)《土地管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地不得單獨(dú)抵押的規(guī)定，對(duì)于利用集體建設(shè)用地作為抵押貸款的融資渠道，仍然有賴于法律的修訂作出回應(yīng)。
就建設(shè)用地預(yù)期收益的抵押或質(zhì)押貸款來(lái)說(shuō)，北京376號(hào)文稱為抵押貸款，佛山稱為質(zhì)押貸款，實(shí)際上我國(guó)《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定的7類可抵押財(cái)產(chǎn)并不包括預(yù)期收益?！段餀?quán)法》第二百二十三條規(guī)定的7類可質(zhì)押財(cái)產(chǎn)，也未明確規(guī)定預(yù)期收益，實(shí)踐中傾向于將該等預(yù)期收益按應(yīng)收賬款歸類，雖然并沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)應(yīng)收賬款的定義進(jìn)行明確。根據(jù)中國(guó)人民銀行2017年修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》，其中對(duì)應(yīng)收賬款進(jìn)行了定義，主要范圍是基于已經(jīng)發(fā)生的服務(wù)或產(chǎn)品銷售產(chǎn)生的債權(quán)，視為應(yīng)收賬款，而對(duì)于未來(lái)的收益權(quán)，該辦法限定為“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán) ”的范圍。租賃住房項(xiàng)目在政府作為投資主體實(shí)現(xiàn)保障房功能時(shí)，可能擔(dān)負(fù)了部分社會(huì)公益的職能，但顯然還是與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目有明確區(qū)別的。因此，將其歸入應(yīng)收賬款一類作為可質(zhì)押的權(quán)利，法律依據(jù)不足。
同時(shí)，鑒于建設(shè)期的資金缺口問(wèn)題，因?yàn)槿狈v史運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)作為評(píng)估基礎(chǔ)，在項(xiàng)目的出租率、租金水平等關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)均缺乏的前提下，如何準(zhǔn)確評(píng)估未來(lái)租金收益并作為融資額度的判斷基礎(chǔ)存在障礙。租金收益資產(chǎn)證券化的基本邏輯也是基于一定的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)歷史數(shù)據(jù)，繼而預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)生的收益、確定融資額度，沒(méi)有任何歷史業(yè)績(jī)對(duì)未來(lái)現(xiàn)金流作出的預(yù)測(cè)，一來(lái)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可循，二是容易導(dǎo)致后續(xù)還款沒(méi)有穩(wěn)定可預(yù)期的來(lái)源。
四、收益分配問(wèn)題
在收益分配的處理上，各地的分歧比較大。南京、合肥等地，允許按照集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)投資主體各自的投資比例來(lái)分配收益，同時(shí)也允許雙方協(xié)商收益分配比例，尊重社會(huì)投資主體的利益和雙方的自主意愿。而按照北京376號(hào)文的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的持股比例不能低于51%，同時(shí)要有保底分紅，實(shí)操中還有部分區(qū)域?qū)⒃撘?guī)定理解為分紅比例不低于51%的情形。
我國(guó)《公司法》規(guī)定了經(jīng)全體股東協(xié)商一致，可以不按照持股比例分配紅利，尊重市場(chǎng)中不同的投資方所代表的利益不同以及對(duì)利益獲取需求、商業(yè)地位不同的實(shí)際情形。如果按照目前北京市的現(xiàn)行政策的規(guī)定來(lái)理解，無(wú)論何種情形，集體經(jīng)濟(jì)組織一方將獲取一個(gè)固定收益，實(shí)際上變相形成了地租，而事實(shí)上在實(shí)踐操作中，在涉及村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取固定收益的計(jì)算方式上面，也是參照同等地段上國(guó)有土地的出讓價(jià)格減去政府的土地收益，再平攤到合作年限中，以逐年向集體經(jīng)濟(jì)組織返還的方式來(lái)支付所謂的固定分紅。該等模式的弊端也是明顯的，即剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織參與租賃住房項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的浮動(dòng)收益分配的可能，仍然延續(xù)了旱澇保收和租地的傳統(tǒng)思路，并不利于集體經(jīng)濟(jì)組織更為廣泛地通過(guò)政策的變化來(lái)分享政策紅利。同時(shí)，固定分紅的要求，也大大限制了社會(huì)投資主體的投資熱情，未將集體經(jīng)濟(jì)組織作為平等的市場(chǎng)參與主體對(duì)待，有過(guò)度保護(hù)的嫌疑。
而隨之而來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，固定分紅是否意味著集體經(jīng)濟(jì)組織不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)？目前在要求固定分紅的地區(qū)的實(shí)踐操作中，集體經(jīng)濟(jì)組織很自然的認(rèn)為既然有保底分紅，即意味著旱澇保收，也不需要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而根據(jù)公司法原理和我國(guó)最高院對(duì)傳統(tǒng)的合作開發(fā)房地產(chǎn)的態(tài)度，對(duì)于不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而僅收取固定回報(bào)的投資主體，通常會(huì)否定其股東身份而被認(rèn)為屬于名股實(shí)債。根據(jù)最高院《關(guān)于審理聯(lián)營(yíng)合同糾紛案件若干問(wèn)題的解答》的規(guī)定：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織以提供自己所有的土地使用權(quán)參加合伙型聯(lián)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)按照聯(lián)營(yíng)合同的約定承擔(dān)聯(lián)營(yíng)債務(wù)，如合同未約定債務(wù)承擔(dān)比例的，可參照出資比例或者盈余分配比例承擔(dān)。”雖然該司法解釋暫時(shí)僅提及合伙型聯(lián)營(yíng)，但債務(wù)分擔(dān)的原則不應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目公司的組織形式的不同而有不同。
同時(shí)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十四條的規(guī)定：“合作開發(fā)房地產(chǎn)合同約定提供土地使用權(quán)的當(dāng)事人不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，只收取固定利益的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同?！彪m然該規(guī)定僅適用于國(guó)有土地使用權(quán)，但目前在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同價(jià)同權(quán)的背景下，集體土地的合作開發(fā)模式和流程無(wú)疑是與國(guó)有土地的開發(fā)建設(shè)模式高度類似的，同時(shí)在建立統(tǒng)一的交易規(guī)則和配套機(jī)制的方向上，應(yīng)該是趨同的，而非建立兩套完全不同的市場(chǎng)規(guī)則與法律規(guī)則。
目前因?yàn)檫€在試點(diǎn)期間，自2017年8月《建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》發(fā)布后，因各個(gè)試點(diǎn)城市地方性試點(diǎn)實(shí)施政策剛剛落地不久，13個(gè)試點(diǎn)城市實(shí)際開展的項(xiàng)目寥寥無(wú)幾。截止2018年11月底，根據(jù)各試點(diǎn)城市政府部門披露的相關(guān)信息，目前收集匯總已有8個(gè)試點(diǎn)城市共計(jì)啟動(dòng)了13個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。目前已披露的13個(gè)項(xiàng)目中，其中4個(gè)為已開工項(xiàng)目，僅占比30.77%；剩余9個(gè)項(xiàng)目均尚未開工。由此可見，即使是已披露的該13個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，大部分也仍處于初期階段，還沒(méi)有到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)或發(fā)生爭(zhēng)議的階段，沒(méi)有可供驗(yàn)證的司法裁判態(tài)度。
鑒于此，以集體土地出資項(xiàng)目的收益分配以及由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)則的明確和統(tǒng)一，是個(gè)亟待解決的問(wèn)題。
五、資產(chǎn)權(quán)屬歸屬原則及處置問(wèn)題
13個(gè)試點(diǎn)城市實(shí)施方案中，僅有北京、肇慶、合肥、沈陽(yáng)、南京等5個(gè)城市對(duì)資產(chǎn)的歸屬與管理作了明確的規(guī)定，其中關(guān)于集體租賃住房涉及的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，以集體經(jīng)濟(jì)組織為申報(bào)主體的，歸農(nóng)民集體所有。而以聯(lián)合體為申報(bào)主體的，上述試點(diǎn)城市對(duì)此作出了基本類似的規(guī)定，如北京規(guī)定，以集體經(jīng)濟(jì)組織與國(guó)有企業(yè)合作成立的企業(yè)申報(bào)的，集體租賃住房涉及的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸新成立的企業(yè)所有；合肥規(guī)定，以聯(lián)合體為申報(bào)主體的，集體租賃住房及其附屬設(shè)施設(shè)備涉及的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)辦至聯(lián)合體名下，集體建設(shè)用地所有權(quán)仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
上述關(guān)于集體土地的使用權(quán)和地上新增建筑物（即租賃住房）的資產(chǎn)權(quán)屬，區(qū)分了不同的申報(bào)主體來(lái)確定歸屬。第一種情形下，以集體經(jīng)濟(jì)組織為申報(bào)主體的，則土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，第二種情形下，以集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)投資主體投資的聯(lián)合體為主體申報(bào)的，則土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)歸聯(lián)合體。
在第一種情形的實(shí)踐操作中，有些租賃住房項(xiàng)目因?yàn)榍捌谝呀?jīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織的名義完成申報(bào)和立項(xiàng)手續(xù)，甚至完成了占地手續(xù)，在該階段再開始引入社會(huì)投資主體進(jìn)行合作開發(fā)建設(shè)。在該種情形下，若后續(xù)無(wú)法完成將立項(xiàng)主體及后續(xù)的報(bào)批報(bào)建手續(xù)變更為集體經(jīng)濟(jì)組織與社會(huì)投資主體新設(shè)的聯(lián)合體的話，則后續(xù)的建設(shè)名義主體仍將是集體經(jīng)濟(jì)組織。該模式和情形下可能產(chǎn)生的問(wèn)題是，在非集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金模式下，后續(xù)的集體土地的拆遷、騰退、安置補(bǔ)償和建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金，往往均全部由社會(huì)投資主體承擔(dān)，而若按照前述部分地區(qū)的規(guī)定，則地上的新增建筑物的歸屬亦將歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。類似的問(wèn)題同樣會(huì)出現(xiàn)在第二種情形中，即便是規(guī)定房屋所有權(quán)歸聯(lián)合體所有，但部分地區(qū)因?yàn)橐?guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織的持股比例，同時(shí)也規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織一方要有保底分紅，實(shí)際上限制了各方對(duì)項(xiàng)目公司的權(quán)益進(jìn)行自由分配的空間，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生各方將按照持股比例享有房屋所有權(quán)帶來(lái)的權(quán)益的歧義和模糊空間。
集體土地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織自不待言，但集體土地上的新增建筑物在全部由社會(huì)投資主體出資建設(shè)完成的情況下，直接規(guī)定地上新增建筑物的所有權(quán)歸屬就將與實(shí)際權(quán)益的歸屬發(fā)生沖突。
《物權(quán)法》第一百四十二條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。”
《物權(quán)法》的上述規(guī)定，實(shí)際對(duì)于地上新增建筑物的歸屬與建設(shè)用地使用權(quán)人區(qū)分留出了空間，并不否認(rèn)實(shí)際權(quán)屬主體的不一致的情形。而囿于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為了保護(hù)交易安全采取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利外觀以登記為準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，但并不否認(rèn)在對(duì)內(nèi)關(guān)系上各方根據(jù)實(shí)際權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)確定地上新增建筑物的權(quán)益分配關(guān)系。
我國(guó)《物權(quán)法》第六十七條規(guī)定：“國(guó)家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國(guó)家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利并履行義務(wù)?！?/p>
由此可以看出，我國(guó)法律對(duì)于集體資產(chǎn)產(chǎn)生收益分配的規(guī)定，同樣尊重當(dāng)事人的約定。對(duì)于不同情形下租賃住房項(xiàng)目的房屋所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，政策層面一刀切地直接規(guī)定權(quán)屬歸屬原則，并沒(méi)有充分尊重實(shí)踐操作，由此而來(lái)的后果是，因租賃住房項(xiàng)目均需要巨大的前期投資，在社會(huì)投資主體全資投入建設(shè)項(xiàng)目完成后，在多數(shù)情況下，還需要至少長(zhǎng)達(dá)十年以上的周期來(lái)收回前期投資，遑論盈利。而一旦在前期投資收回之前，與集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)榘l(fā)生爭(zhēng)議導(dǎo)致合作終止或者解除合同的情況下，按照部分地區(qū)的政策規(guī)定，地上新增建筑物的所有權(quán)是歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，或者根據(jù)各方的持股比例去分配地上新增建筑物的權(quán)益，而實(shí)際上集體經(jīng)濟(jì)組織并沒(méi)有對(duì)于新增的房屋有任何資金投入，若直接根據(jù)政策規(guī)定確立了對(duì)新增建筑物的所有權(quán)繼而享有了權(quán)益分配的權(quán)利，這對(duì)于社會(huì)投資方來(lái)說(shuō)將是一個(gè)非常大的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，顯失公平，這也導(dǎo)致在實(shí)踐中很多項(xiàng)目因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)控制無(wú)法滿足要求而遲遲無(wú)法推進(jìn) 。
當(dāng)然我們也看到，個(gè)別地區(qū)對(duì)于租賃住房的所有權(quán)問(wèn)題是謹(jǐn)慎的，比如沈陽(yáng)就僅規(guī)定了集體建設(shè)用地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，回避了房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的問(wèn)題；合肥的表述為“以聯(lián)合體為申報(bào)主體的，集體租賃住房及其附屬設(shè)施設(shè)備涉及的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)辦至聯(lián)合體名下”，我們認(rèn)為該表述是慎重和準(zhǔn)確的，既沒(méi)有對(duì)房屋權(quán)屬的歸屬直接做判斷，也尊重了不動(dòng)產(chǎn)登記要求。再退一步講，即便是根據(jù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求將房屋所有權(quán)的歸屬確定為聯(lián)合體所有，亦應(yīng)當(dāng)允許各方不根據(jù)持股比例來(lái)確定權(quán)益的分配，從而達(dá)到間接分配房屋所有權(quán)權(quán)益的目的。同樣的原則也應(yīng)適用于以集體經(jīng)濟(jì)組織單方作為項(xiàng)目的申報(bào)主體，但由社會(huì)主體全資投資建設(shè)的情形。
只有尊重各方根據(jù)商業(yè)實(shí)踐而做出的權(quán)利義務(wù)安排，尊重產(chǎn)權(quán)的實(shí)際歸屬，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資主體投入該等項(xiàng)目的積極性。
六、結(jié)語(yǔ)
鑒于本文討論的部分問(wèn)題，例如租賃住房建設(shè)持有主體資格、集體建設(shè)用地單獨(dú)抵押等問(wèn)題，均有賴于法律層面的修訂，而隨著《土地管理法》征求意見稿的出臺(tái)，刪除了關(guān)于建設(shè)用地只能使用國(guó)有用地的規(guī)定，以及全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于集體用地入市試點(diǎn)時(shí)間和建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)規(guī)則試點(diǎn)均將于2018年年底結(jié)束，十八屆三中全會(huì)中央一號(hào)文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、集體建設(shè)用地要與國(guó)有建設(shè)用地“同等入市，同價(jià)同權(quán)”。通過(guò)總結(jié)和反思試點(diǎn)期間各地實(shí)踐和現(xiàn)行政策出現(xiàn)的沖突和障礙，筆者可以預(yù)見，隨著集體建設(shè)用地配套法律制度和流轉(zhuǎn)路徑的明確，以及流轉(zhuǎn)配套市場(chǎng)的建立，我國(guó)必將迎來(lái)社會(huì)投資主體踴躍利用集體建設(shè)用地合作開發(fā)自持項(xiàng)目的熱點(diǎn)和高峰。
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