內(nèi)外朝制度是漢武帝創(chuàng)立的一種官僚政治制度。所謂內(nèi)朝，即以皇帝左右的親信和賓客為班底，對(duì)國(guó)家大事進(jìn)行商議和決策的政治制度。與之對(duì)應(yīng)的是外朝，即以丞相為首，由九卿和其他官員構(gòu)成的行政官僚體制。

在漢武帝之前，朝廷中是沒(méi)有內(nèi)外朝之分的，行政指令的決策、草擬、下達(dá)、執(zhí)行都是由一套政治系統(tǒng)完成的。既然這樣，為什么漢武帝要?jiǎng)e出心裁搞一個(gè)內(nèi)外朝呢？?jī)?nèi)外朝制度創(chuàng)立的背后有什么深層次原因？又對(duì)后世產(chǎn)生了哪些重大影響呢？

一代雄主漢武帝

一、內(nèi)外朝制度產(chǎn)生的背景

01 地方層面

漢朝在建立之初，為了鞏固統(tǒng)治需要分封了一批異姓諸侯王，這些獨(dú)立于中央管轄之外的封國(guó)在劉邦呂后的嚴(yán)厲政策下被一一剪除并將領(lǐng)土和爵位改封給劉氏宗親。然而戰(zhàn)亂的局面并沒(méi)有得到改善，在景帝時(shí)，晁錯(cuò)的削藩政策引發(fā)了 “吳楚七國(guó)之亂”，使得中央的統(tǒng)治一度變得搖搖欲墜。這種中央集權(quán)程度低造成的隱患時(shí)刻提醒著漢朝早期的每一位帝王。

02 中央層面

而在中央，漢朝基本沿襲了秦朝遺留下來(lái)的官僚制度和行政運(yùn)行體系，所謂“漢承秦制”，其中一個(gè)重要標(biāo)志就是漢朝沿用了以丞相為核心的中央官僚體制。在這種固有體制下，丞相扮演了極其重要的角色，他是一人之下萬(wàn)人之上的百官之首，包括官員任命、財(cái)政支出、行政決策在內(nèi)的一系列關(guān)鍵政治事務(wù)，丞相都有決策權(quán)或建議權(quán)。

相比之下，皇帝的權(quán)力更多的體現(xiàn)在最后的拍板決定和大方向的把握上，對(duì)具體行政事務(wù)其實(shí)知之甚少。這合理嗎？以我們當(dāng)今的眼光來(lái)看，其實(shí)很合理，畢竟皇帝精力有限，一個(gè)人管這么多事也管不過(guò)來(lái)。但放在2000多年前的封建王朝再看呢？那就很不合理了，哪個(gè)皇帝不希望自己大權(quán)獨(dú)攬、乾綱獨(dú)斷呢？

既然不合理，那就要改變，而改變就要從政治體制入手。

公元前87年大漢疆域

二、內(nèi)朝的人員構(gòu)成

既然皇帝想要在日常的官僚體制基礎(chǔ)上獨(dú)立出一個(gè)內(nèi)朝，那么人員該如何組成和挑選呢？?jī)?nèi)朝的人員主要包括以下三類(lèi)：

一是皇帝身邊的近臣。包括侍從、常侍、散騎、給事中等，這些人常服侍皇帝左右，深得皇帝信任，皇帝對(duì)他們也用的順手、比較放心。為了給予他們更大的權(quán)力，皇帝往往在他們的原官職之外增加代表某種特權(quán)的官銜，名為“加官”。

二是少府官員。少府在秦朝及西漢初年的原本職能是負(fù)責(zé)掌管皇室的吃、穿、住、用，相當(dāng)于皇帝的私人管家和生活秘書(shū)，漢武帝將其發(fā)展成為參與重大決策的政治機(jī)構(gòu)。而少府屬員尚書(shū)令更是由原來(lái)單純?yōu)榛实酃芾碜嗾挛臅?shū)發(fā)展為擁有處理政務(wù)、出納章奏等權(quán)力的重要職位，掌握實(shí)權(quán)。

三是皇帝的心腹大臣。這些人往往官居大司馬、大將軍、太中大夫、光祿大夫等職，因?yàn)榈玫交实鄣膶櫺液托湃伪患臃馐讨谢蚪o事中的頭銜，成為內(nèi)朝中人，與皇帝一起參與中樞決策。

內(nèi)外朝制度運(yùn)行圖

三、內(nèi)外朝制度形成的原因

區(qū)別于先前的皇帝、丞相、大臣共治天下的政治體制，內(nèi)外朝制度具有獨(dú)特的運(yùn)行模式。那么是什么原因造成內(nèi)外朝制度的形成呢？我認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：

01 皇權(quán)與相權(quán)的矛盾

在漢武帝之前，丞相一直處于官僚體系的核心位置。春秋末期，這種相權(quán)獨(dú)大的情況發(fā)展到了頂峰，當(dāng)時(shí)諸侯國(guó)的大夫不僅自己手下的門(mén)客不聽(tīng)命于君王，實(shí)力甚至強(qiáng)大到了可以取君王而代之的地步，“三家分晉”、“田氏代齊”就是最好的例證。到了漢初，這種情況依然得到延續(xù)和發(fā)展。漢景帝時(shí)期的丞相周亞夫就可以斷然拒絕漢景帝給皇后哥哥王信封侯的決定，漢景帝竟然不敢反駁。

《史記·周亞夫傳》記載：“竇太后說(shuō)：“皇后兄王信可侯也?！本暗墼唬骸罢?qǐng)得與丞相議之?！必┫嘧h之，亞夫曰：“高皇帝約：‘非劉氏不得王，非有功不得侯。不如約，天下共擊之！’今信雖皇后兄，無(wú)功，侯之，非約也。”景帝默然而止?！?/p>

漢景帝時(shí)期丞相周亞夫

而到了漢武帝一朝，這種局面依然沒(méi)有改變。按照漢初祖制規(guī)定，丞相對(duì)四百石以下的中都官和郡國(guó)官有任命權(quán)，對(duì)六百石至二千石的高級(jí)官員也有很大的舉薦權(quán)，這種巨大的權(quán)力嚴(yán)重威脅了皇權(quán)。

《漢書(shū)·竇田灌韓傳》記載：“當(dāng)是時(shí)，丞相入奏事，語(yǔ)移日，所言皆聽(tīng)。薦人或起家至二千石，權(quán)移主上。上乃曰：“君除吏盡未？吾亦欲除吏”。

可見(jiàn)當(dāng)時(shí)丞相田蚡的權(quán)力有多大，他連二千石以上的官員都隨意舉薦任命，以至于漢武帝都要和他商量能不能留一些官員讓自己任命。當(dāng)然這可能是漢武帝對(duì)田蚡的一種警告，但也從側(cè)面反映了漢朝丞相權(quán)力的膨脹和不受節(jié)制有多嚴(yán)重。

面對(duì)這種局面，漢武帝自然要采取措施，在加強(qiáng)中央集權(quán)的基礎(chǔ)上打壓相權(quán)，把大權(quán)牢牢地掌握在自己手中。如此一來(lái)，內(nèi)外朝制度也就應(yīng)運(yùn)而生了。

漢武帝時(shí)期丞相田蚡

02 歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)

我們縱觀整個(gè)封建王朝歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央集權(quán)的逐漸加強(qiáng)是一種大趨勢(shì)。如果以漢武帝時(shí)期作為起點(diǎn)的話(huà)，從隋唐創(chuàng)立并完善三省六部制，到宋朝設(shè)立樞密使、三司使，再到明朝廢除丞相設(shè)立內(nèi)閣，直到清朝設(shè)立軍機(jī)處，皇權(quán)更是一步步擴(kuò)大自己的領(lǐng)地和勢(shì)力范圍，并最終達(dá)到頂峰，而內(nèi)外朝制度正是這一系列加強(qiáng)中央集權(quán)專(zhuān)制的發(fā)端和起源。

歷史趨勢(shì)是不可逆的，但歷史趨勢(shì)也是需要引領(lǐng)的，當(dāng)歷史進(jìn)程走到漢武帝之時(shí)，已經(jīng)完成了分封制和郡縣制的試錯(cuò)過(guò)程，但無(wú)論哪種體制都沒(méi)有解決困擾王朝統(tǒng)治的一個(gè)根本問(wèn)題，那就是如何加強(qiáng)中央集權(quán)。此時(shí)的漢武帝站在了歷史的重要關(guān)口，他的選擇將引領(lǐng)歷史的潮流、改變歷史的走向，而漢武帝也正是這樣的皇帝，這正如他堅(jiān)定的把儒家思想樹(shù)立為治國(guó)的唯一主導(dǎo)思想從而使之延續(xù)至今一樣。從某種意義上說(shuō)，歷史是需要漢武帝這樣的人來(lái)書(shū)寫(xiě)和創(chuàng)造的，內(nèi)外朝制度就是最好的證明。

漢武帝引領(lǐng)了歷史潮流

03 漢武帝實(shí)現(xiàn)個(gè)人愿望和抱負(fù)的需要

我們都知道漢武帝是一代雄主，他在位期間建立了巨大的功勛。政治上采取推恩令，并將鹽鐵及鑄幣權(quán)收歸中央；思想上罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)，奠定了儒家思想的統(tǒng)治地位；文化上開(kāi)創(chuàng)察舉制，大力選拔人才；軍事上更是東并朝鮮、南吞百越、西征大宛、北破匈奴，使大漢國(guó)威遠(yuǎn)揚(yáng)。

但這一切功績(jī)的取得都要以漢武帝個(gè)人意志的完全實(shí)現(xiàn)為前提，也就是說(shuō)，如果整個(gè)官僚體系不給予漢武帝巨大的支持或者漢武帝對(duì)官僚體系不具備很強(qiáng)的掌控力的話(huà)，這些戰(zhàn)略目標(biāo)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。心存宏圖大志的漢武帝在逐漸長(zhǎng)大后，也愈發(fā)感覺(jué)到這種歷朝以來(lái)運(yùn)行良好的官僚體制對(duì)自己的束縛和掣肘。凡是軍國(guó)大事都要和丞相及百官商議，結(jié)果往往還不能得償所愿，就連自己想任命一個(gè)官員還要經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜的手續(xù)。

在漢武帝看來(lái)，這是行政效率低下的表現(xiàn)，也是中央集權(quán)日漸衰微的表現(xiàn)，長(zhǎng)此以往，不但達(dá)不成自己心中的目標(biāo)，甚至還要?jiǎng)訐u國(guó)本，威脅大漢江山的統(tǒng)治。于是，為了能放手實(shí)現(xiàn)自己的施政理念，實(shí)現(xiàn)偉大的愿望和抱負(fù)，建立一套完全聽(tīng)命于自己的政治體制和人員班底就成了必須要做的事。

志向遠(yuǎn)大的漢武帝

四、對(duì)后世的影響

內(nèi)外朝制度的形成是中國(guó)封建社會(huì)政治制度的一個(gè)重大變化，其對(duì)后世的影響也很深遠(yuǎn)，其中最直接的影響自然是皇權(quán)得到了強(qiáng)化，相權(quán)受到了削弱。在內(nèi)外朝制度設(shè)立后，內(nèi)朝官員直接秉承皇帝的旨意實(shí)行決策，實(shí)際上掌握了實(shí)權(quán)；而以丞相為首的中央政府的職能則龜縮到只負(fù)責(zé)處理和執(zhí)行一般政務(wù)，成為政令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

丞相的位置也從趨之若鶩的“香餑餑”變成了“燙手的山芋”，在漢武帝在位的54年中，有12人擔(dān)任過(guò)丞相，得以善終的只有7人。因此，公孫賀在得知自己被任命為丞相時(shí)，甚至“不受印綬，頓首涕泣”，可見(jiàn)丞相位置的兇險(xiǎn)。

不僅如此，內(nèi)外朝制度的形成還對(duì)漢武帝之后的漢朝政治甚至之后的封建王朝都發(fā)揮了重要影響，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”?；实蹫榱思訌?qiáng)中央集權(quán)，勢(shì)必要選擇信得過(guò)的人充實(shí)到自己身邊，形成特殊的決策集團(tuán)。而這些人除了近臣以外，往往以外戚或宦官居多，長(zhǎng)此以往就造成了外戚專(zhuān)權(quán)或宦官專(zhuān)權(quán)的局面，這種情況尤以東漢末年最甚。估計(jì)連漢武帝也想不到，自己費(fèi)盡心思設(shè)立的內(nèi)外朝制度竟有如此大的副作用。

漢朝的內(nèi)外朝制度影響深遠(yuǎn)

綜上所述，內(nèi)外朝制度的形成是由多方面復(fù)雜因素構(gòu)成的，這里面既包括歷史發(fā)展的大趨勢(shì)，又包括漢武帝個(gè)人的愿望和抱負(fù)。而制度經(jīng)過(guò)發(fā)展演變后對(duì)后世造成的影響則是需要?dú)v史去評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)的。

參考資料：《史記·周亞夫傳》《漢書(shū)·竇田灌韓傳》

本文由“大瀚聞史”原創(chuàng)