相比之下,脫離上述分析框架的局限,切實(shí)考察各機(jī)構(gòu)圍繞國(guó)家政務(wù)的分工與互動(dòng)機(jī)制,思考作為國(guó)家最高權(quán)力中心的君主其旨意如何影響三司的行政運(yùn)作,或更有助于厘清北宋國(guó)家機(jī)器中三司、宰相的職權(quán)關(guān)系與各自角色,進(jìn)而理解中國(guó)帝制后期中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變。欲達(dá)此目的,須深入分析時(shí)人的“說(shuō)法”與“做法”、制度參與者的“經(jīng)驗(yàn)之談”以及政務(wù)運(yùn)行的具體場(chǎng)景?;诖耍疚氖紫葘⒖疾毂彼稳竟賳T之言論,力圖理解時(shí)人語(yǔ)境中三司作為“有司”之內(nèi)涵。而本文的重點(diǎn),將著眼于中樞政務(wù)流程,考察作為“使職”的三司,如何不經(jīng)宰相,直接奉行君主詔令乃至影響其旨意,并就其成因略做推測(cè)。
作為“有司”的三司
中國(guó)古代典籍所見(jiàn)“有司”,就其廣義言之,系國(guó)家設(shè)官分職之統(tǒng)稱(chēng)。在此意義下,宋代一切官司及其所屬人員,包括中書(shū)門(mén)下、樞密院、三司在內(nèi),均屬“有司”的范疇。但在宋人話(huà)語(yǔ)中,狹義的“有司”往往將宰執(zhí)排除在外。如北宋之三司,即被時(shí)人視作與朝廷宰執(zhí)相對(duì)之“有司”。在此,須先對(duì)三司作為“有司”之內(nèi)涵加以辨析。
鄭獬在熙寧元年(1068年)所上《論責(zé)任有司札子》中,曾對(duì)當(dāng)時(shí)君主、二府、有司在日常行政中的分工狀況有細(xì)致描述,并總結(jié)道:“群有司之事則取決二府,二府之事則取決陛下。”換言之,有司對(duì)于日常政務(wù)之處置,并無(wú)獨(dú)立的裁決權(quán),必須每事上報(bào)二府決斷,自身僅得奉命執(zhí)行。這一局面,乃是鄭獬所反對(duì)的,并認(rèn)為其成因在于“陛下未嘗明職分而以賞罰責(zé)下”,將導(dǎo)致“上愈勞而下愈不治,大綱愈廢而小目愈繁”的弊端。鄭氏理想的行政分工是:“天子者,宜以安危大計(jì)責(zé)二府,以庶事廢置責(zé)群有司。凡文治委之東府,武治委之西府,俾其定議以聞,不得取決于上,陛下畫(huà)可而行之。行之而害天下,則定議者受責(zé)。于群有司之事不得取決二府,據(jù)理以行。行之而害于事,則有司受責(zé)?!本鳌⒍?、有司之分工,體現(xiàn)為政務(wù)層次的差別:有司掌“庶事廢置”,二府負(fù)責(zé)“安危大計(jì)”,后者對(duì)前者監(jiān)督責(zé)成??傊?,原則上,“有司”與宰執(zhí)以職掌分工;而在實(shí)踐中,“有司”往往事無(wú)大小,均須聽(tīng)命于宰執(zhí)。
如果說(shuō)鄭獬的上述言論,系針對(duì)有司職權(quán)的泛說(shuō),那么不妨看看此前三司長(zhǎng)官們?nèi)绾握撌鋈咀鳛椤坝兴尽蓖讏?zhí)的分工。皇祐二年(1050年),時(shí)任三司長(zhǎng)官田況上仁宗《會(huì)計(jì)錄》。在其序文中,先稱(chēng)贊仁宗圣德,儉于國(guó)計(jì)而不吝私財(cái):“顓以安邊柔遠(yuǎn),清心息事為本。征繕或闕,時(shí)發(fā)內(nèi)府緡帛以濟(jì)之。”再言國(guó)計(jì)不充,乃三司之責(zé),“計(jì)臣得以深自率勵(lì),未罹咎謫,誠(chéng)為幸哉”。但隨后話(huà)鋒一轉(zhuǎn),稱(chēng):“必欲酌祖宗之舊,參制浮冗,以裕斯民,則系乎巖廊之論,非有司之事也?!薄皫r廊”者,本謂君主所處的殿廡,后用來(lái)指稱(chēng)朝廷。言下之意,制度廢置、調(diào)整之決斷,并非三司職權(quán),須依靠宰執(zhí)方可完成,故需編修《會(huì)計(jì)錄》以“冀人主知其故,而與執(zhí)政圖之”,即供君主與二府宰執(zhí)了解“今昔之隆污,置廢之是否”,并在此基礎(chǔ)上調(diào)整制定財(cái)政方針與政策。田況對(duì)于三司、二府職權(quán)的劃分,亦主要基于日常行政中的層次分工:三司雖有日常計(jì)度之職,但制度因革損益之裁斷,則系二府之責(zé)。
治平四年(1067年)閏三月,長(zhǎng)期擔(dān)任三司長(zhǎng)官的張方平向新即位的神宗奏論國(guó)計(jì)時(shí),對(duì)三司與二府的關(guān)系有如下表述:“至于議有系于軍國(guó)之體,事有關(guān)于安危之機(jī),其根本在于中書(shū)、樞密院,非有司可得預(yù)也。今夫賦斂必降敕,支給必降宣,是祖宗規(guī)摹二府共司邦計(jì)之出入也?!贝颂幍摹半贰迸c“宣”,分別為中書(shū)門(mén)下、樞密院下達(dá)指令之文書(shū)。所謂“賦斂”“支給”必降敕、宣,即財(cái)政收支若與“軍國(guó)之體”“安危之機(jī)”密切相關(guān),須由二府裁決出令,“共司邦計(jì)之出入”,非有司所得自主。由此觀之,三司與宰執(zhí)政務(wù)層次上的差異,可以通過(guò)具體政務(wù)決策流程體現(xiàn)。
總之,北宋臣僚對(duì)于理想制度安排的勾勒以及對(duì)現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)作的描述,均反映了在理念與實(shí)踐中二府與有司的角色差異。這種差異,主要體現(xiàn)在政務(wù)層次與決策流程方面。就政務(wù)層次而言,二府主掌軍國(guó)大政,“有司”負(fù)責(zé)日常庶務(wù);就決策流程而言,二府多具裁決權(quán),有司則具體執(zhí)行二府指令。進(jìn)一步看,二府、三司之政務(wù)層次及決策流程分工,更與政務(wù)內(nèi)容密切相關(guān),如調(diào)整“賦斂”“支給”之類(lèi)的政務(wù),涉及制稅權(quán)、蠲免權(quán)等內(nèi)容,其決策似須由宰相主導(dǎo);而如簿書(shū)勘驗(yàn)、審核出納之類(lèi)日常細(xì)務(wù),則由三司負(fù)責(zé)處理。
此外,時(shí)人雖目三司為“有司”,但同時(shí)承認(rèn),在實(shí)際決策中,二府宰執(zhí)對(duì)其多有依賴(lài)。至和二年(1055年)四月,范鎮(zhèn)進(jìn)奏稱(chēng):
伏見(jiàn)周制,冢宰制國(guó)用,唐宰相兼鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn),或判戶(hù)部,或判度支,然則宰相制國(guó)用,從占然也。今中書(shū)主民,樞密院主兵,三司主財(cái),各不相知,故財(cái)已匱而樞密院益兵不已,民已困而三司取財(cái)不已。中書(shū)視民之困,而不知使樞密減兵、三司寬財(cái)以救民困者,制國(guó)用之職不在中書(shū)也。而欲陰陽(yáng)和,風(fēng)雨時(shí),家給人足,天下安治,不可得也。欲乞使中書(shū)、樞密院通知兵民財(cái)利大計(jì),與三司量其出入,制為國(guó)用,則天下民力庶幾少寬,以副陛下憂(yōu)勞之心。此非使中書(shū)、樞密大臣躬親繁務(wù)如三司使之比,直欲令知一歲之計(jì)以制國(guó)用爾。
范鎮(zhèn)認(rèn)為“制國(guó)用”之要點(diǎn)即為“量其出入”,其基礎(chǔ)則在于“知一歲之計(jì)”。三司之所以在“制國(guó)用”方面較二府具有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán),蓋因二府不能如三司一般“通知兵民財(cái)利大計(jì)”。為改變此局面,范鎮(zhèn)建議令二府“知一歲之計(jì)以制國(guó)用”。
類(lèi)似的討論,還見(jiàn)于治平元年(1064年)三司使蔡襄之進(jìn)奏。當(dāng)時(shí)英宗即位不久,蔡襄即上《國(guó)論要目十二事》,其中《去冗》篇云:
治天下者如治家。兒民之家,隨其富貧,視其族屬幾何,一歲之費(fèi)幾何,賓客之資、公上之須復(fù)用幾何,度其家之所入,然后量力而出之。如是,乃可以為家計(jì)也。不如是,其家無(wú)以自給,則族屬不得自安矣。今治天下乃不如是。宰相不與知兵,增兵多少不知也;樞府不知財(cái)用,日日添兵,而財(cái)用有無(wú)不知也;三司使,守藏吏也,歲了一歲,便為辦事,不幸有邊境之急,必取于民。譬之家計(jì),是不度所入,不量所出。
蔡襄以“家計(jì)”譬“國(guó)計(jì)”,而“國(guó)計(jì)”的內(nèi)涵,即“度所入”“量所出”,這與范鎮(zhèn)所謂“制國(guó)用”之要義基本一致;而二府相對(duì)于三司,其于掌“國(guó)計(jì)”所受制約,亦在于不明出入之?dāng)?shù),難知財(cái)用有無(wú)。
上述論說(shuō),乃是范鎮(zhèn)、蔡襄為改變“制國(guó)用之職不在中書(shū)”之局面而發(fā),雖不免夸張,但也反映了當(dāng)時(shí)宰執(zhí)理財(cái)不力的現(xiàn)實(shí)。表面看來(lái),這一論斷與田況、張方平等對(duì)二府裁決權(quán)的強(qiáng)調(diào)截然對(duì)立,然細(xì)究二者之差異,主要在于側(cè)重點(diǎn)不同—與其說(shuō)各家對(duì)三司、宰執(zhí)關(guān)系的定位有所分歧,毋寧說(shuō)是從理念中的“職權(quán)”與現(xiàn)實(shí)中的“能力”兩個(gè)層面,反映了二者關(guān)系的不同面相:田況、張方平受困國(guó)計(jì)之窘,故特別強(qiáng)調(diào)裁決權(quán)操諸宰執(zhí)而非三司,不應(yīng)由三司獨(dú)任國(guó)計(jì)之責(zé);至于范鎮(zhèn)、蔡襄等所言宰執(zhí)不知錢(qián)谷出入之弊,并非否定其“制國(guó)用”之權(quán),而是從“能力”角度,闡述宰執(zhí)對(duì)財(cái)政收支缺乏知情權(quán),須依賴(lài)三司。
北宋君臣從政務(wù)層次、決策流程等角度,對(duì)三司的角色進(jìn)行了闡述,呈現(xiàn)出其在政務(wù)決策中的主要面相:三司奉行宰執(zhí)指揮,并在宰執(zhí)決策中行參謀之職。上述官員多身居廟堂,曾參與最高決策,如張方平曾先后任三司長(zhǎng)官、參知政事,故所述多為切身經(jīng)歷,一定程度上反映了三司在行政實(shí)踐中的實(shí)態(tài)。如此看來(lái),北宋三司雖“總國(guó)計(jì)”,長(zhǎng)官更被目為“計(jì)相”,但實(shí)質(zhì)上仍為奉行宰相指令之“有司”,即使與財(cái)計(jì)相關(guān)之政務(wù),亦多取決于宰相。
但三司奉行之指令,不止來(lái)自宰相,亦多來(lái)自君主。因此,三司是否必須奉行宰相指揮,其有無(wú)不經(jīng)宰相轉(zhuǎn)達(dá)而直接影響君主旨意,并奉行君主詔旨的制度化渠道,乃是理解三司、宰相職權(quán)關(guān)系的重要切入點(diǎn)。根據(jù)前述制度參與者之“說(shuō)法”,則三司作為“有司”,以奉行宰執(zhí)指揮為務(wù)。倘若回歸政務(wù)決策與執(zhí)行場(chǎng)景,情況則并非如此簡(jiǎn)單。
三司的“使職”行政特點(diǎn)
如前所述,理想狀態(tài)下,政務(wù)事關(guān)“軍國(guó)之體”“安危之機(jī)”者,應(yīng)由二府宰執(zhí)決策。但在北宋中樞權(quán)力格局中,君主既是決策的推動(dòng)者,也是最高裁斷者。黃純艷曾言,北宋君主在財(cái)政政策調(diào)整,賦稅開(kāi)征、倚閣、蠲免方面具有最終裁決權(quán),三司往往直接對(duì)君主負(fù)責(zé)。因此,財(cái)政決策是否經(jīng)由宰執(zhí),決策結(jié)果是否由宰執(zhí)裁斷,其決定權(quán)終操諸君主之手。倘若君主與三司之間存在不經(jīng)宰執(zhí)的信息溝通及出令渠道,那么三司的角色就不僅僅是局限于奉行宰執(zhí)指揮的“有司”,其對(duì)財(cái)政決策結(jié)果的影響也可能超越宰執(zhí)。
景德三年(1006年)二月,真宗詔修太祖、太宗兩朝國(guó)史,命“中書(shū)、樞密院、三司檢兩朝宣敕圣旨文字進(jìn)內(nèi)”。這一說(shuō)法提示我們,在承受君主詔令時(shí),中書(shū)、樞密院及三司居于獨(dú)特地位:中書(shū)、樞密院二府,系與君主共同謀議決策之中樞機(jī)構(gòu),敕、宣由其制定下發(fā),修史時(shí)負(fù)責(zé)檢索相關(guān)文字,自易理解;但三司與二府不同,并非君主詔令發(fā)出機(jī)構(gòu),卻仍須檢索“宣敕圣旨文字”,說(shuō)明除敕、宣等二府所出詔令外,仍有相當(dāng)數(shù)量的君主詔旨,不經(jīng)宰相直接發(fā)往三司。接下來(lái),筆者擬就三司直接奉行君主詔旨的兩種方式加以考察,主要包括御前會(huì)議取旨以及奉行君主批狀、傳宣、內(nèi)降。
1. 御前會(huì)議取旨
三司直接承受圣旨的渠道之一,為所屬官員參加御前會(huì)議。需要說(shuō)明的是,北宋可以參加御前會(huì)議且獲得君主政務(wù)處置旨意之“有司”,并不限于三司。但相比其余諸司官員,三司參與御前會(huì)議具有以下兩方面的特點(diǎn)。
其一,參會(huì)的頻繁性與穩(wěn)定性。北宋前期,官員參與御前會(huì)議的主要場(chǎng)合,為垂拱(長(zhǎng)春)殿日朝。其間,君主與各班奏事大臣議政,并就部分政務(wù)做出裁決。太宗朝即已確立每日垂拱殿常朝之制,真宗、仁宗兩朝,其舉行時(shí)間雖在“每日”與“只日”間屢有反復(fù),但除節(jié)假日外,基本每一到二日即可舉行一次,系頻率最高的常朝活動(dòng)。而在垂拱殿常朝中,三司又是進(jìn)奏頻率最高、進(jìn)奏時(shí)間最有保證的“有司”。究其原因,當(dāng)與三司的奏對(duì)班次密切相關(guān)。史載:“國(guó)朝之制,垂拱殿受朝,先宰臣升殿奏事,次樞密使,次三司,次開(kāi)封府,次審刑院,次群臣,以次升殿。(大兩省以上領(lǐng)務(wù)京師,若有公事,許時(shí)請(qǐng)對(duì)。自余授使出入事功者欲而奏事,先聽(tīng)進(jìn)止)?!笨梢?jiàn)除二府外,三司、開(kāi)封府與審刑院,是少數(shù)可以每次參加垂拱殿常朝的“有司”。甚至在某些節(jié)假日,常朝奏對(duì)班次有所調(diào)整,三司也能保持其進(jìn)奏頻率。如大中祥符三年(1010年),閤門(mén)請(qǐng)求減少朔望日垂拱殿常朝奏對(duì)官員的數(shù)量,建議“除三司、開(kāi)封府、審刑院外,自余升殿奏事官,非有急切,并須次日”,朝廷“從之”。
值得一提的是,當(dāng)政局處于非常時(shí)期,諸司奏對(duì)往往暫時(shí)中止,而三司仍能保持其在面奏中的特殊地位。如乾興元年(1022年)二月,仁宗即位之初,在丁謂等臣僚的主持下,確立了劉太后垂簾體制下的聽(tīng)政制度:除軍國(guó)大事可臨時(shí)召對(duì)臣僚,若為日常政務(wù),僅五日一御承明殿,與二府大臣面議政事,以前的垂拱殿日朝聽(tīng)政不再舉行。如此一來(lái),部分原先具有穩(wěn)定面奏權(quán)的“有司”,無(wú)法維持其奏對(duì)頻度。但至次年(天圣元年,1023年)五月,因政務(wù)處理的需要,詔“承明殿垂簾日,許三司、開(kāi)封府、御史臺(tái)與屬官一員同奏事”,三司面奏權(quán)即得到恢復(fù)。再如嘉祐元年(1056年),仁宗一度“不豫”,難以長(zhǎng)時(shí)間聽(tīng)政,遂下詔“惟二府得奏事”,至當(dāng)年七月,“始引對(duì)近臣”,命三司、開(kāi)封府、臺(tái)諫官、審刑院“復(fù)上殿奏事,仍日引一班”,三司仍是除二府之外最早恢復(fù)面奏權(quán)的“有司”。相比之下,其余財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的官員,如轉(zhuǎn)運(yùn)司長(zhǎng)官、京師諸司庫(kù)務(wù)監(jiān)官等,唯辭見(jiàn)、請(qǐng)對(duì)、輪對(duì)時(shí)方能獲得面奏機(jī)會(huì)。其與君主交流政務(wù)的機(jī)會(huì)相當(dāng)有限,甚至多須依賴(lài)三司進(jìn)奏,以便君主了解本司情況。大中祥符八年(1015年)七月,提舉庫(kù)務(wù)官藍(lán)繼宗進(jìn)奏:“準(zhǔn)詔,每到庫(kù)務(wù)點(diǎn)檢不便事件,合行條約改更,并與三司同議以聞,自后皆依詔施行。切緣有至不便事,及三司元規(guī)畫(huà)不當(dāng),失于拘檢官物者,更難與三司議,望許臣等上殿敷奏。若常程不便事,即與三司同議。”這一建議為朝廷采納。由此可以看出,提舉諸司庫(kù)務(wù)就制度調(diào)整提議,除非事由特殊,或三司謀劃不妥,否則均須與三司同議后進(jìn)奏,自身難以獨(dú)立上殿面奏。
除面奏頻率較高,三司每次面奏所獲得的時(shí)間也相對(duì)充分。據(jù)王化雨研究,宋廷對(duì)每日視朝的班次和總班數(shù)有規(guī)定,但一般不限定各班奏事的時(shí)間。這一做法本是基于信息通進(jìn)的靈活與合理性方面的考慮,但也導(dǎo)致班次靠前者用時(shí)過(guò)多,以致班次靠后者常常無(wú)充足的奏事時(shí)間,或被隔至次日。作為每日僅次于二府進(jìn)奏的三司官員,自然無(wú)法擠占二府大臣的進(jìn)奏時(shí)間,但相比于其他臣僚,其自身進(jìn)奏時(shí)間還是較有保障且相對(duì)充裕的。嘉祐三年(1058年)十二月,負(fù)責(zé)排定常朝班次的閤門(mén)官員曾建議調(diào)整部分臣僚的奏對(duì)次序:“近例,上殿班除三司、開(kāi)封府、臺(tái)諫官遇進(jìn)辰牌不隔外,其余并次日上殿?;蚋腥尽㈤_(kāi)封府并官高者臣僚,亦于辰牌隔下臣僚后引,于理未便。欲乞今后未進(jìn)辰牌,依舊例引外,其辰牌隔下者,如至三次,得旨許令特上者,即于自來(lái)不隔班之后引。”所謂“進(jìn)辰牌”,指君主垂拱殿視朝在辰時(shí)結(jié)束,閤門(mén)須于此時(shí)加以提醒,排班在此之后的官員須隔至次日進(jìn)奏。而在嘉祐三年之前,三司即不受“進(jìn)辰牌”制度的約束,即使二府奏對(duì)時(shí)間頗長(zhǎng),三司也是保證當(dāng)日面奏的班次。此番閤門(mén)進(jìn)奏為朝廷接受后,三司面奏的班次被調(diào)整至前日被隔下官員之前,其面奏的優(yōu)先權(quán)與奏對(duì)時(shí)間的充分性仍然得到保證。
其二,取旨與執(zhí)行聯(lián)系的緊密性。淳化元年(990年)十二月,因群臣升殿奏事,“既可其奏,皆得專(zhuān)達(dá)于有司”,以致二府、三司等機(jī)構(gòu)難以關(guān)防,“頗容巧妄”,故太宗接受左正言、直史館謝泌的建議,要求不論面奏抑或文書(shū)掌奏,“得旨”后均不得直接執(zhí)行,而須“政事送中書(shū),機(jī)事送樞密院,財(cái)貨送三司”,經(jīng)其“覆奏”而后行。大中祥符七年(1014年),更規(guī)定臣僚“上殿札子,奏事進(jìn)呈后,不得批依奏”,而須交二府、三司“別取進(jìn)止”。明道二年(1033年)四月,再次申明大中祥符七年詔??梢?jiàn)一般臣僚的面奏,即使獲得君主同意,也不意味著決策過(guò)程的完成,不能以奉旨為名直接執(zhí)行。相比之下,三司面奏取旨則可直接付諸執(zhí)行。據(jù)景德四年(1007年)閏五月詔:“先是中書(shū)、樞密院、三司奏事得旨,即日覆奏。惟開(kāi)封府得旨,或即付外施行。刑名決遣,慮未詳審,自今如三司例?!笨梢?jiàn)三司面奏取旨后,如二府一般,只需本司“覆奏”即可施行,不須再經(jīng)他司審核、進(jìn)奏。
三司不但能通過(guò)御前會(huì)議直接面奏取旨以施行政務(wù),且其奏對(duì)頻率穩(wěn)定、時(shí)間相對(duì)充足,可與君主展開(kāi)直接面充分的溝通,這就為三司發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)、解說(shuō)自身觀點(diǎn)、影響政務(wù)決策提供了機(jī)會(huì)。為此,三司官員在奏對(duì)前必須做好充分準(zhǔn)備。學(xué)者已經(jīng)指出,臣僚面奏時(shí),一般均進(jìn)呈札子,以備闡述自身意見(jiàn)。君主聽(tīng)政結(jié)束后,則由尚書(shū)內(nèi)省對(duì)進(jìn)奏札子整理分類(lèi),以供君主詳覽。除進(jìn)呈文書(shū)外,三司在面奏過(guò)程中還會(huì)攜帶其他材料,以為解說(shuō)之憑據(jù)。如大中祥符九年(1016年)十月,三司進(jìn)奏:“自來(lái)本司逐日帶吏人將緣邊糧草見(jiàn)在數(shù)及紙筆、公案隨從人入殿門(mén)閣子前祗候,準(zhǔn)備取索。近日約欄,不放入門(mén)。緣三司常有進(jìn)呈公事及祗候急速文字,欲望依舊例,量帶司屬,隨行入殿門(mén)?!背榇讼略t:“每遇有公事上殿,即將帶二人入長(zhǎng)春門(mén)?!遍L(zhǎng)春門(mén)即長(zhǎng)春殿門(mén),而長(zhǎng)春殿(明道元年后改垂拱殿)即為三司每日常朝奏對(duì)之所;而朝廷限制三司攜吏人進(jìn)奏,主要目的當(dāng)是防止泄密。由此觀之,則三司進(jìn)奏時(shí),會(huì)準(zhǔn)備大量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、案例供君主研判,故須吏人隨從搬運(yùn)相關(guān)資料與紙筆、公案等。
三司通過(guò)御前會(huì)議,有效影響君主決策結(jié)果,從而實(shí)現(xiàn)自身主張的典型案例,當(dāng)屬大中祥符元年(1008年)三司使丁謂與真宗論封禪開(kāi)支事。大中祥符元年,真宗與宰臣王旦等反復(fù)討論封禪事,至四月四日,方?jīng)Q定當(dāng)年十月“有事于泰山”。據(jù)載,當(dāng)封禪議論未決之際,真宗曾顧慮封禪耗費(fèi)問(wèn)題,遂“以經(jīng)費(fèi)問(wèn)權(quán)三司使丁謂”,丁謂回復(fù)稱(chēng):“大計(jì)固有余矣。”真宗聞此,遂“議決”封禪,并“詔(?。┲^計(jì)度泰山路糧草”。真宗立意封禪,與當(dāng)時(shí)的政局及政治文化背景密不可分,顯非丁謂一語(yǔ)所能左右,但其最終下定封禪決心,或與丁謂關(guān)于國(guó)計(jì)狀況的進(jìn)奏不無(wú)關(guān)系。
關(guān)于丁謂說(shuō)服真宗的具體細(xì)節(jié),在《丁晉公談錄》中有著極為生動(dòng)的記載,或可與此次御前奏對(duì)內(nèi)容相參證,并能大體反映當(dāng)時(shí)三司長(zhǎng)官奏對(duì)過(guò)程中回應(yīng)與說(shuō)服君主所采用的一般方式。在此次御前會(huì)議中,丁謂與真宗就三個(gè)議題展開(kāi)討論:第一,隨駕軍隊(duì)糧草供給是否充足;第二,沿途官員百姓“蒸糊”進(jìn)獻(xiàn)及回賜之法;第三,軍隊(duì)支賜錢(qián)物的方式。其中議題一和議題三由真宗提出,集中于對(duì)東封錢(qián)糧支給的疑慮。先看議題一:
真宗欲東封泰山,問(wèn)兩地大臣可否。大臣口:“圣駕行幸,豈無(wú)甲兵隨駕!只恐糧草不備?!睍r(shí)晉公為三司使,真宗遂問(wèn)口:“聯(lián)東封,糧草得備否?”晉公口:“有備?!闭孀谟挚冢骸叭绾问莻??”晉公口:“隨駕兵士大約不過(guò)十萬(wàn)人。人日請(qǐng)口食米二升半,一日只計(jì)支米二千五百石?;蛴鲴v蹕處所,不過(guò)三日,只支得米七千五百石。何處州縣無(wú)七千五百石斛斗?往回之間,俱可有備?!闭孀谏跸玻謫?wèn):“只與二升半米?亦須與他些面食?!?/p>
由于東封隨行軍隊(duì)甚多,其糧草供應(yīng)問(wèn)題是真宗本人與二府宰執(zhí)的主要顧慮。丁謂在回應(yīng)該問(wèn)題時(shí),不但明確答復(fù)糧草“有備”,且直接向真宗計(jì)算所需糧草的實(shí)際數(shù)量,對(duì)單兵消耗糧草(人每日請(qǐng)口食米二升半)、隨行軍員總數(shù)(隨駕兵士大約十萬(wàn)人)、日均消耗米數(shù)(一日只計(jì)支米二千五百石)、行程駐蹕時(shí)間(不過(guò)三日)以及各州縣供應(yīng)能力等因素均考慮在內(nèi)。通過(guò)具體數(shù)字估算,論證東封糧草足以供應(yīng),使真宗得以放心。
除糧草外,隨行軍隊(duì)還需請(qǐng)領(lǐng)大量支賜錢(qián)物,這也是真宗頗為關(guān)心的問(wèn)題:
(真宗)又問(wèn)曰:“或遇泥雨,非次支賜鞋鞒錢(qián),動(dòng)要五七萬(wàn)貫。如何有備?”晉公對(duì)曰:“臣亦已有擘畫(huà)。伏緣隨駕兵士各是披帶稍重,到處若遇有支賜錢(qián)物,如何將行?臣欲先令殿前指揮使曹璨問(wèn)當(dāng)六軍,或遇路中有非次支賜,置隨駕便錢(qián)一司,仍各與頭子支便,于兵士住營(yíng)處或指定州軍,便支與各人骨肉請(qǐng)領(lǐng)。一則便于兵士請(qǐng)領(lǐng),二則兵士隨駕,骨肉在營(yíng),得便到支錢(qián)物,因茲甚安人心。尋曹璨問(wèn)諸六軍,皆曰:‘隨駕請(qǐng)得,何用?兼難以將行。若圣恩如此,皆感戴官家?!保孀诼勚?,又甚喜。
關(guān)于軍隊(duì)支賜錢(qián)物的方式,真宗之疑慮,在于沿途州軍難以預(yù)備數(shù)量多達(dá)“五七萬(wàn)貫”之錢(qián)物,而隨行運(yùn)輸亦極為困難。對(duì)此,丁謂提出了便錢(qián)支付之法,置“隨駕便錢(qián)”司,支給兵士便錢(qián)頭子而非現(xiàn)錢(qián),可由其在營(yíng)家屬于駐地請(qǐng)領(lǐng),并稱(chēng)已命殿前指揮使曹璨詢(xún)問(wèn)士兵,均表示支持。真宗得知“甚喜”,疑慮得以冰釋。
對(duì)于議題二,即“蒸糊”進(jìn)獻(xiàn)、回賜方式,則由丁謂首先提出:
晉公曰:“今來(lái)所經(jīng)州郡,只可借路而過(guò),使逐程百姓榮觀國(guó)家大禮,固不可科率。臣欲省司行文字,告示沿路所經(jīng)州軍:必恐有公用錢(qián)州軍及應(yīng)文武臣僚、州縣官僚、僧道百姓有進(jìn)蒸糊者,仰先具州縣官位姓名、蒸糊數(shù)目申來(lái)。待憑進(jìn)呈,破系省錢(qián),支與一倍價(jià)錢(qián)回賜。仍大駕往東封日進(jìn)蒸糊,回日并許進(jìn)酒肉。緣有公使節(jié)帥、防、團(tuán)、刺史,有人可以勾當(dāng),仰于經(jīng)過(guò)縣、鎮(zhèn)、草市處排當(dāng)。經(jīng)進(jìn)者是州縣官員、僧道、百姓,可于經(jīng)過(guò)木州縣處進(jìn)?!闭孀诼勚稚跸?。
可見(jiàn)丁謂事前已就進(jìn)獻(xiàn)內(nèi)容、數(shù)量登記,不同人員的進(jìn)獻(xiàn)地點(diǎn)以及回賜錢(qián)物的來(lái)源、數(shù)量等較為復(fù)雜的問(wèn)題擬定了詳細(xì)的應(yīng)對(duì)方案,為真宗及宰執(zhí)思慮未及。據(jù)《丁晉公談錄》記,對(duì)于丁謂上述謀議,真宗之反應(yīng)均為“甚喜”,并立刻將方案告知宰執(zhí),“遂定東封”;在此后的實(shí)際操作過(guò)程中,上述方案也收到實(shí)效,“圣駕往回,略無(wú)闕誤”。以上記載,自不免溢美之詞。但總的來(lái)說(shuō),丁謂在封禪之議尚未完全形成之際,即已全面考慮可能遇到的財(cái)計(jì)問(wèn)題,提出具體切實(shí)的解決方案,并在面奏時(shí)向真宗充分闡述,這對(duì)于“封禪”政策的最終形成應(yīng)當(dāng)確有助力。
上述君臣議事場(chǎng)景,雖未可斷言為前述垂拱殿視朝,但丁謂奏對(duì)次于“兩地大臣”的記載,與垂拱殿奏對(duì)次序一致,故亦不排除其可能性。無(wú)論如何,這是真宗與三司長(zhǎng)官丁謂直接、深入議政的場(chǎng)合。此外,仁宗慶歷初年,三司使張方平進(jìn)諫,通過(guò)追述祖宗故事,建議仁宗以手詔形式停罷正在進(jìn)行的河北榷鹽之議;皇祐間,三司使田況建議仁宗收回撤毀金明池御座艦之成命,改為粗加補(bǔ)修,使之勿壞等,均系經(jīng)由垂拱殿面奏達(dá)成。
綜上所述,在御前會(huì)議決策、取旨過(guò)程中,三司與二府角色頗為相似,而較其他諸司不同:一方面,垂拱殿常朝中,三司參與的頻率較高,班次僅次于二府,奏對(duì)時(shí)間較為充足,可由此向君主充分闡明自身意見(jiàn),影響君主決策,并直接承受其詔旨;另一方面,就執(zhí)行而言,三司只需復(fù)奏,即可將所獲詔旨直接行下,體現(xiàn)出決策、執(zhí)行一體化的特點(diǎn)。
2. 奉行內(nèi)批、內(nèi)降及傳宣
除常朝中的奏對(duì)與承受圣旨,三司還通過(guò)內(nèi)廷所下內(nèi)批、內(nèi)降及傳宣奉行君主旨意。
對(duì)于臣僚章奏,尚書(shū)內(nèi)省一般會(huì)加以分揀,其中相當(dāng)數(shù)量的常程政務(wù),即由尚書(shū)內(nèi)省批復(fù)降出;至于君主親覽之奏狀,除留中不發(fā)外,亦批下二府、三司等機(jī)構(gòu)行遣。以上內(nèi)廷批出的章奏,即為“內(nèi)批”。淳化四年(993年)八月,宋廷曾下詔,規(guī)定二府、三司對(duì)于批下奏狀,均須疾速行遣,不得稽滯,并要求奏狀轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)構(gòu)銀臺(tái)司登記發(fā)付批狀事宜與處置完畢回報(bào)的時(shí)間,據(jù)此監(jiān)督其處理程限:“銀臺(tái)司承受奏狀,批鑿事宜,發(fā)赴中書(shū)、樞密院、三司外,仍逐日具所承領(lǐng)奏都數(shù)一本進(jìn)內(nèi)。所發(fā)逐處奏狀系急速事限五日,常事限半月,仍令逐處行遣訖,旋具事宜關(guān)報(bào)銀臺(tái)司點(diǎn)檢勾鑿,有稽滯者依條舉奏?!遍c十月又規(guī)定,“中書(shū)、樞密院、三司各置急慢公事板簿”,銀臺(tái)司據(jù)此檢核二府、三司對(duì)批下奏狀的處置效率。至嘉祐六年(1061年),對(duì)降出中書(shū)門(mén)下、樞密院、三司“看詳”之奏狀加以區(qū)分,其中“分明批鑿合行旨揮事件”,即已經(jīng)詳議,銀臺(tái)司登記為應(yīng)立即下令執(zhí)行者,仍須“疾速施行”,由銀臺(tái)司督其程限;若為“合行提舉事件”,則“條奏以聞”,不須立即執(zhí)行。由上可知,君主經(jīng)銀臺(tái)司下達(dá)批狀的主要對(duì)象,即二府與三司。換言之,三司系諸司中僅有的可與二府一道直承君主批狀的機(jī)構(gòu),這也凸顯了其在諸司中的獨(dú)特地位。
除內(nèi)批外,三司還承受宦官所下內(nèi)降、傳宣,據(jù)此處理政務(wù)。內(nèi)降,指君主不經(jīng)外朝草詔程序,經(jīng)由宦官下達(dá)二府、諸司的指示;傳宣,多由宦官以口傳或文書(shū)形式向各機(jī)構(gòu)下達(dá)君主旨意,命其奉行。如蘇舜欽于康定元年(1040年)監(jiān)在京樓店務(wù),曾在十一月二十一日進(jìn)奏稱(chēng),“臣昨于十月二十三日內(nèi)侍省牒,奉圣旨,下務(wù)支借小宅一所與司天監(jiān)楊可久”;十一月十八日,復(fù)“準(zhǔn)三司牒傳宣旨,指射舍屋三十間以來(lái),與醫(yī)官副使柳堯卿居止者”。二者均為內(nèi)降指揮支借宅第舍屋于特定人員,前者經(jīng)內(nèi)侍省直牒樓店務(wù),后者則系先降于三司,再由三司行牒指揮店宅務(wù),其牒文分別寫(xiě)明“奉圣旨”“傳宣旨”;至于其區(qū)別,可能一者僅憑文書(shū),一者為文書(shū)、口傳結(jié)合。
如前所述,在景德四年以前,三司面奏取旨須“覆奏”方得施行。相比之下,三司對(duì)于內(nèi)降、傳宣,起初缺乏制度化關(guān)防機(jī)制,若非對(duì)其內(nèi)容有異議并加以執(zhí)奏,則只能遵旨奉行。直到真宗后期,隨著宦官、外戚等請(qǐng)托增多,以?xún)?nèi)降除官及傳宣取索官物日趨頻繁,朝廷方才于天禧三年(1019年)在入內(nèi)內(nèi)侍省、三司分別設(shè)立傳宣合同司、御寶憑由司;并于次年十二月規(guī)定,二府“自今內(nèi)臣傳旨處分公事,并須覆奏”,但此時(shí)三司尚未被要求“覆奏”。直到明道二年四月方才下詔:“今后內(nèi)中傳宣,委逐處具實(shí)封覆奏。其三司、開(kāi)封府并合系上殿之處,仰次日審奏取旨。”即命所有承受宦官“傳宣”的機(jī)構(gòu),均須復(fù)奏方可執(zhí)行,只是其復(fù)奏方式有所差異:每日參加垂拱殿常朝的三司與開(kāi)封府,可于上殿面奏時(shí)復(fù)奏,而其余“有司”則須實(shí)封復(fù)奏。
但傳宣、內(nèi)降指揮之事,多為內(nèi)廷臨時(shí)需索,若待次日面奏,則“有系急速合實(shí)時(shí)應(yīng)副者,慮面奏不及”;部分內(nèi)降指揮“體例分明”,若均須面奏時(shí)復(fù)奏,未免占用奏對(duì)時(shí)間。故慶歷七年(1047年)十月,三司建議:“今相度,除系入納錢(qián)物并生事,須候面奏施行外,其余體例分明及急速事,乞依舊實(shí)封覆奏?!奔磳?nèi)降事務(wù)分類(lèi),除內(nèi)降要求進(jìn)納錢(qián)物以及無(wú)例可循之“生事”,其余事務(wù)均以實(shí)封方式復(fù)奏。該建議得到仁宗批準(zhǔn)。至熙寧十年(1077年),為提高內(nèi)廷臨時(shí)性急需及日用器物,即所謂“御前及太皇太后、皇太后傳宣旨,并內(nèi)降取索,事干急速,并常須器用、酒醴、茶藥之類(lèi)”的取索效率,朝廷再次依三司請(qǐng)求,調(diào)整此類(lèi)事務(wù)的復(fù)奏方式,改為“先次施行訖,依條覆奏”,即先執(zhí)行內(nèi)降指揮,再?gòu)?fù)奏報(bào)備。此次調(diào)整,應(yīng)當(dāng)切實(shí)施行了。如元豐三年(1080年)八月,“權(quán)三司使李承之、前副使韓忠彥、判官黃好謙各展磨勘二年”,原因在于“百姓閻慶詐為中使程昭吉狀,稱(chēng)內(nèi)中降錢(qián)買(mǎi)三司銅鑄鐘,三司不詳真?zhèn)?,?tīng)買(mǎi)。及覆奏,慶既決配廣南,故承之等有是責(zé)”。可見(jiàn)在三司收到買(mǎi)銅鑄鐘之內(nèi)降后,先將銅出賣(mài),再行復(fù)奏,方才發(fā)覺(jué)詐偽。
君主直接內(nèi)降、傳宣指揮三司,時(shí)人多有批評(píng),認(rèn)為以王言指揮“有司”瑣事,是以君主任有司細(xì)務(wù)之責(zé),不但導(dǎo)致君主與有司權(quán)責(zé)劃分不明,施政效果不佳,還會(huì)造成號(hào)令數(shù)改,有損主威。如慶歷七年張方平即對(duì)頻繁以?xún)?nèi)降、傳宣指揮三司,乃至“一日數(shù)次”的現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng):“臣聞王言惟作命,百官承式……故王者之言是謂號(hào)令,令出惟行,不行,則權(quán)綱虧矣。今夫屑屑冗微之事,皆賤者之所親,責(zé)在攸司,各有程式。發(fā)輸督促,動(dòng)煩宣下,所司既被受,其有不可奉行者,又須稟復(fù),或卻寢罷,下成廢命,上為損威,習(xí)以為常,恬不知怪?!辈⑻岢鋈缦陆鉀Q辦法:
欲乞今后除有指揮中書(shū)、樞密院事,特降中使外,自余細(xì)務(wù),合下三司、提舉司、開(kāi)封府等處者,只乞傳宣中書(shū)、樞密院札下逐處有司,或敢違慢,自應(yīng)合行勘責(zé)。即事干急速,不容留滯,即乞宣付入內(nèi)內(nèi)侍省相度事體緩急,須即施行者,具錄宣旨報(bào)下所司,所冀出納有常,上下得體。
這一建議的主旨,即對(duì)政務(wù)分層分流,減少君主直接傳宣有司的政務(wù)數(shù)量。首先區(qū)分政務(wù)性質(zhì),將其分為由二府、諸司分別處置之要?jiǎng)?wù)與尋?!凹?xì)務(wù)”。若為細(xì)務(wù),則先傳宣二府,二府再以札子下諸司執(zhí)行;若“事干急速,不容留滯”,則先由入內(nèi)內(nèi)侍省“相度事體緩急”,確為急務(wù),方錄宣旨下三司。根據(jù)上述建議,則三司直接承受君主內(nèi)降指揮之政務(wù)將大幅減少,決策、執(zhí)行一體化程度削弱;而宰相取旨范圍得以擴(kuò)大,三司受宰相指揮情況增多,其“有司”性質(zhì)愈發(fā)明顯。張方平的這一提議,當(dāng)時(shí)似乎并未被采納。但二府介入內(nèi)降指揮,似乎已是大勢(shì)所趨。熙寧七年(1074年)三月,因臣僚、行人多言市易務(wù)之弊,神宗命三司使曾布與呂惠卿“根究市易事”。由于曾布懷疑提舉市易務(wù)呂嘉問(wèn)命吏人藏匿更改案牘文賬,故進(jìn)奏請(qǐng)求“出榜以厚賞募告者”。經(jīng)神宗批準(zhǔn)并用御寶,曾布遂“榜嘉問(wèn)所居”。王安石自呂惠卿處得知此事,并為其慫恿,有心袒護(hù)呂嘉問(wèn),故“欲夜收張榜”,雖終因榜上有御寶而罷,但仍指責(zé)曾布,稱(chēng)“承內(nèi)降當(dāng)申中書(shū)覆奏取旨,乃擅出榜”,欲調(diào)查治罪。對(duì)此,神宗欲“特釋”曾布罪,但曾布堅(jiān)稱(chēng),“三司奏請(qǐng)御批,例不覆奏”,故自身“無(wú)罪可放”。換言之,倘若君主未曾親批狀并用御寶,則三司必須復(fù)奏,經(jīng)宰相確認(rèn),方可施行。由此觀之,宰相對(duì)內(nèi)降指揮三司的干預(yù)已然制度化,不過(guò)其方式與張方平之建議不同,并非在指令下三司之前參與決策,而是剝奪了三司對(duì)內(nèi)降直接復(fù)奏之權(quán),以便對(duì)內(nèi)降之內(nèi)容加以審核。
學(xué)者在討論北宋中樞政務(wù)運(yùn)作時(shí),視角一般集中于君主與二府。但通過(guò)上述研究,說(shuō)明三司在國(guó)家政務(wù)運(yùn)行中具有特殊地位。一方面,其為二府之下“有司”,須奉行宰執(zhí)指揮;但另一方面,三司又可通過(guò)多種渠道,不經(jīng)由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位,大約因其自五代藩鎮(zhèn)財(cái)使發(fā)展而來(lái),在政務(wù)執(zhí)行中,其與君主決策關(guān)系較為直接,具有使職之特點(diǎn)。這一局面的長(zhǎng)期持續(xù),當(dāng)同北宋皇權(quán)運(yùn)作中君主力圖保持多元出令途徑的努力有關(guān),反映了北宋中樞權(quán)力格局的日常狀態(tài)。關(guān)于此點(diǎn),須另文討論。
余論
文獻(xiàn)中“宰相主民”“三司主財(cái)”這類(lèi)“權(quán)力分立”說(shuō),多系宋人之大略歸納,并非對(duì)制度全面、準(zhǔn)確的描述。相比之下,北宋中期任職三司的官員,如田況、張方平等,往往基于自身經(jīng)驗(yàn)與責(zé)任壓力,強(qiáng)調(diào)宰相既總軍國(guó)大計(jì),二府“共司邦計(jì)之出入”,理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“國(guó)用”的知情權(quán),而三司職掌,當(dāng)以“常程庶務(wù)”為主。以上兩種說(shuō)法,一方面反映了宋人基于不同立場(chǎng)對(duì)于三司角色所做的不同定位,另一方面也反映出三司與宰相權(quán)力、能力間存在落差,定位二者關(guān)系,側(cè)重不同,結(jié)論自然各異。
事實(shí)上,在實(shí)際政務(wù)運(yùn)行中,三司多須報(bào)請(qǐng)?jiān)紫鄾Q策,奉行指揮,方得行遣。尤其在涉及軍國(guó)大計(jì)決策中,即使與財(cái)政相關(guān),宰相仍居主導(dǎo)地位,三司作為宰相決策的輔助機(jī)構(gòu),與其余諸司并無(wú)太大區(qū)別。從這一角度看,三司難以被歸入中樞最高決策層的行列,而是奉行宰相決策指令的“有司”。雖然三司政務(wù)范圍較他司更廣,參與謀議的機(jī)會(huì)相對(duì)較多,但就決策層次而言,并不能改變其作為“有司”的本質(zhì)。
但就與君主的關(guān)系而言,除二府宰執(zhí)外,三司系少數(shù)具有穩(wěn)定面奏取旨渠道之“有司”,可就本司相關(guān)政務(wù)乃至軍國(guó)要?jiǎng)?wù),與君主進(jìn)行較充分的討論,并經(jīng)君主裁斷,直接取旨行下。如果說(shuō),相對(duì)于依據(jù)宰執(zhí)決策指令執(zhí)行相關(guān)政務(wù)的“有司”,“使職”在政務(wù)運(yùn)作中的特點(diǎn),體現(xiàn)為決策、執(zhí)行一體化以及奉行君主命令的直接性,那么三司在國(guó)家財(cái)務(wù)行政中,當(dāng)兼具奉行宰執(zhí)指令之“有司”與直接聽(tīng)命于君主之“使職”的雙重特點(diǎn)。
如吳麗娛所述,在元和年間,財(cái)政三司已由直屬君主之使職逐漸轉(zhuǎn)向宰相領(lǐng)導(dǎo)下的中央職官系統(tǒng)。北宋三司在政務(wù)運(yùn)作中,兼具“有司”“使職”的復(fù)合性特點(diǎn),或與其自五代藩鎮(zhèn)使職機(jī)構(gòu)演進(jìn)而來(lái)有關(guān)。唐后期,度支、鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)、戶(hù)部三使一度由宰相兼領(lǐng),成為宰相統(tǒng)屬下的理財(cái)使職機(jī)構(gòu)。但五代中央財(cái)政使職,不論建昌宮使、租庸使,抑或三司使,就行政統(tǒng)屬關(guān)系而言,均不隸屬于當(dāng)時(shí)權(quán)力萎縮的宰相,宰相也極少身兼財(cái)政使職;就政務(wù)決策、執(zhí)行流程而言,此類(lèi)財(cái)政使職,多直接聽(tīng)命于君主及崇政使、樞密使等中樞內(nèi)職。相比于五代君主多以崇政使、樞密使等內(nèi)臣使職為中樞決策的主要輔助者,北宋初期宰相在政務(wù)決策中的重要性有所提高,但三司直達(dá)君主的“使職”色彩仍長(zhǎng)期維持,并直接體現(xiàn)在長(zhǎng)官身份等方面。北宋建隆至淳化年間,多以與君主人際關(guān)系親近的“故舊僚屬”充任三司長(zhǎng)官,宋初朝儀班會(huì)中,三司系統(tǒng)官員也多列于內(nèi)職班位。與此同時(shí),三司“有司”的性質(zhì)也并未消失。自后唐租庸司起,在某些政務(wù)處置中,即須奉行中書(shū)門(mén)下決策。如同光三年(925年)閏十二月,朝廷應(yīng)禮部尚書(shū)李琪“兩稅不以折納為事,不以紐配為名,止以正稅加納”的建議下詔:“本朝征科,唯有兩稅,至于折紐,比不施為。宜依李琪所論,應(yīng)逐稅合納錢(qián)物、斛斗及鹽錢(qián)等,宜令租庸司指揮,并準(zhǔn)元征,本色輸納,不得更改。若有移改,須具事由聞奏。請(qǐng)下中書(shū)門(mén)下商量,別候敕旨?!笨梢?jiàn)對(duì)于兩稅折科等事,三司不得直接施行,而須進(jìn)奏后,奉行中書(shū)門(mén)下決策指令。
三司的上述特點(diǎn)之所以能長(zhǎng)期保持,應(yīng)與北宋前期君主權(quán)力運(yùn)作方式有關(guān)。真宗、仁宗二朝,通過(guò)制定法規(guī),完善決策流程,君主獨(dú)斷政務(wù)的范圍有所縮小,分解了部分政務(wù)的處置權(quán)。但這一變化,并不意味著君主政務(wù)裁決權(quán)的削弱。就君主而言,雖然隨著政務(wù)增多,其必須對(duì)政務(wù)處理進(jìn)行分流,但在裁決及指令下達(dá)過(guò)程中仍力圖保持主導(dǎo)地位;而這種主導(dǎo)性,很大程度上即表現(xiàn)為對(duì)政令下達(dá)渠道與對(duì)象的機(jī)動(dòng)選擇權(quán)。從這一意義上看,君主保持三司兼具“有司”與“使職”的特性,即可根據(jù)不同事由、目的,或?qū)⒄?wù)直接下三司、二府商議并執(zhí)行,或下二府商議后轉(zhuǎn)達(dá)三司處理,體現(xiàn)了君主出令的多元選擇,也反映了君主對(duì)三司相關(guān)政務(wù)處置主導(dǎo)權(quán)的掌控。此外,在政務(wù)決策過(guò)程中,三司與二府的關(guān)系頗為微妙:雖然三司多根據(jù)二府指示參議政務(wù),君主也將三司奏議下二府定奪,但對(duì)三司與二府宰執(zhí)直接溝通政務(wù),君主常常加以限制。如熙寧十年六月,侍御史知雜事蔡確攻訐權(quán)三司使沈括,即稱(chēng)其就改役法事與宰臣吳充私下溝通,“以白札子詣吳充陳說(shuō)免役事,謂可變法令,輕役依舊輪差”,終使沈括罷職?!坝趫?zhí)政處陰獻(xiàn)其說(shuō)”既被作為問(wèn)罪依據(jù),這也從一個(gè)側(cè)面反映出在政務(wù)決策、執(zhí)行的過(guò)程中,君主面對(duì)不同行政主體,力圖維持以自身為中心的單線(xiàn)聯(lián)系,對(duì)三司與宰執(zhí)間的溝通渠道則多有限制。
三司兼具“有司”與“使職”雙重特點(diǎn),也導(dǎo)致政務(wù)運(yùn)作中其與宰執(zhí)互動(dòng)不盡順暢。三司作為“有司”,本應(yīng)奉行宰相指揮,當(dāng)其不經(jīng)宰相,直接承受君主詔旨,難免政出多門(mén)。此外,宰相雖為中央財(cái)務(wù)行政的最高決策層,擁有較三司更高的政務(wù)裁決權(quán),但在熙寧新法增收苗、役等錢(qián)之前,其既無(wú)直接掌控的合法財(cái)源,無(wú)法及時(shí)有效地供應(yīng)政事所需,又未配置專(zhuān)門(mén)的文賬處理機(jī)構(gòu)與人員,難以充分掌握、利用財(cái)政決策所必須的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。換言之,作為政務(wù)裁決者,宰相較之于三司,其理財(cái)?shù)臋?quán)、能存在落差,這在相當(dāng)程度上影響了決策的合理性。欲明此點(diǎn),須對(duì)三司影響宰相決策之途徑及其搜集、分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的具體機(jī)制加以考察,筆者將另文詳述,此不贅言。
原文載《史學(xué)月刊》2019年第1期,注釋從略。
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