相比之下，脫離上述分析框架的局限，切實(shí)考察各機(jī)構(gòu)圍繞國(guó)家政務(wù)的分工與互動(dòng)機(jī)制，思考作為國(guó)家最高權(quán)力中心的君主其旨意如何影響三司的行政運(yùn)作，或更有助于厘清北宋國(guó)家機(jī)器中三司、宰相的職權(quán)關(guān)系與各自角色，進(jìn)而理解中國(guó)帝制后期中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變。欲達(dá)此目的，須深入分析時(shí)人的“說(shuō)法”與“做法”、制度參與者的“經(jīng)驗(yàn)之談”以及政務(wù)運(yùn)行的具體場(chǎng)景?；诖耍疚氖紫葘⒖疾毂彼稳竟賳T之言論，力圖理解時(shí)人語(yǔ)境中三司作為“有司”之內(nèi)涵。而本文的重點(diǎn)，將著眼于中樞政務(wù)流程，考察作為“使職”的三司，如何不經(jīng)宰相，直接奉行君主詔令乃至影響其旨意，并就其成因略做推測(cè)。
作為“有司”的三司
中國(guó)古代典籍所見(jiàn)“有司”，就其廣義言之，系國(guó)家設(shè)官分職之統(tǒng)稱(chēng)。在此意義下，宋代一切官司及其所屬人員，包括中書(shū)門(mén)下、樞密院、三司在內(nèi)，均屬“有司”的范疇。但在宋人話(huà)語(yǔ)中，狹義的“有司”往往將宰執(zhí)排除在外。如北宋之三司，即被時(shí)人視作與朝廷宰執(zhí)相對(duì)之“有司”。在此，須先對(duì)三司作為“有司”之內(nèi)涵加以辨析。
鄭獬在熙寧元年（1068年）所上《論責(zé)任有司札子》中，曾對(duì)當(dāng)時(shí)君主、二府、有司在日常行政中的分工狀況有細(xì)致描述，并總結(jié)道：“群有司之事則取決二府，二府之事則取決陛下。”換言之，有司對(duì)于日常政務(wù)之處置，并無(wú)獨(dú)立的裁決權(quán)，必須每事上報(bào)二府決斷，自身僅得奉命執(zhí)行。這一局面，乃是鄭獬所反對(duì)的，并認(rèn)為其成因在于“陛下未嘗明職分而以賞罰責(zé)下”，將導(dǎo)致“上愈勞而下愈不治，大綱愈廢而小目愈繁”的弊端。鄭氏理想的行政分工是：“天子者，宜以安危大計(jì)責(zé)二府，以庶事廢置責(zé)群有司。凡文治委之東府，武治委之西府，俾其定議以聞，不得取決于上，陛下畫(huà)可而行之。行之而害天下，則定議者受責(zé)。于群有司之事不得取決二府，據(jù)理以行。行之而害于事，則有司受責(zé)?！本鳌⒍?、有司之分工，體現(xiàn)為政務(wù)層次的差別：有司掌“庶事廢置”，二府負(fù)責(zé)“安危大計(jì)”，后者對(duì)前者監(jiān)督責(zé)成?？傊?，原則上，“有司”與宰執(zhí)以職掌分工；而在實(shí)踐中，“有司”往往事無(wú)大小，均須聽(tīng)命于宰執(zhí)。
如果說(shuō)鄭獬的上述言論，系針對(duì)有司職權(quán)的泛說(shuō)，那么不妨看看此前三司長(zhǎng)官們?nèi)绾握撌鋈咀鳛椤坝兴尽蓖讏?zhí)的分工。皇祐二年（1050年），時(shí)任三司長(zhǎng)官田況上仁宗《會(huì)計(jì)錄》。在其序文中，先稱(chēng)贊仁宗圣德，儉于國(guó)計(jì)而不吝私財(cái)：“顓以安邊柔遠(yuǎn)，清心息事為本。征繕或闕，時(shí)發(fā)內(nèi)府緡帛以濟(jì)之。”再言國(guó)計(jì)不充，乃三司之責(zé)，“計(jì)臣得以深自率勵(lì)，未罹咎謫，誠(chéng)為幸哉”。但隨后話(huà)鋒一轉(zhuǎn)，稱(chēng)：“必欲酌祖宗之舊，參制浮冗，以裕斯民，則系乎巖廊之論，非有司之事也?！薄皫r廊”者，本謂君主所處的殿廡，后用來(lái)指稱(chēng)朝廷。言下之意，制度廢置、調(diào)整之決斷，并非三司職權(quán)，須依靠宰執(zhí)方可完成，故需編修《會(huì)計(jì)錄》以“冀人主知其故，而與執(zhí)政圖之”，即供君主與二府宰執(zhí)了解“今昔之隆污，置廢之是否”，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整制定財(cái)政方針與政策。田況對(duì)于三司、二府職權(quán)的劃分，亦主要基于日常行政中的層次分工：三司雖有日常計(jì)度之職，但制度因革損益之裁斷，則系二府之責(zé)。
治平四年（1067年）閏三月，長(zhǎng)期擔(dān)任三司長(zhǎng)官的張方平向新即位的神宗奏論國(guó)計(jì)時(shí)，對(duì)三司與二府的關(guān)系有如下表述：“至于議有系于軍國(guó)之體，事有關(guān)于安危之機(jī)，其根本在于中書(shū)、樞密院，非有司可得預(yù)也。今夫賦斂必降敕，支給必降宣，是祖宗規(guī)摹二府共司邦計(jì)之出入也?！贝颂幍摹半贰迸c“宣”，分別為中書(shū)門(mén)下、樞密院下達(dá)指令之文書(shū)。所謂“賦斂”“支給”必降敕、宣，即財(cái)政收支若與“軍國(guó)之體”“安危之機(jī)”密切相關(guān)，須由二府裁決出令，“共司邦計(jì)之出入”，非有司所得自主。由此觀之，三司與宰執(zhí)政務(wù)層次上的差異，可以通過(guò)具體政務(wù)決策流程體現(xiàn)。
總之，北宋臣僚對(duì)于理想制度安排的勾勒以及對(duì)現(xiàn)實(shí)制度運(yùn)作的描述，均反映了在理念與實(shí)踐中二府與有司的角色差異。這種差異，主要體現(xiàn)在政務(wù)層次與決策流程方面。就政務(wù)層次而言，二府主掌軍國(guó)大政，“有司”負(fù)責(zé)日常庶務(wù)；就決策流程而言，二府多具裁決權(quán)，有司則具體執(zhí)行二府指令。進(jìn)一步看，二府、三司之政務(wù)層次及決策流程分工，更與政務(wù)內(nèi)容密切相關(guān)，如調(diào)整“賦斂”“支給”之類(lèi)的政務(wù)，涉及制稅權(quán)、蠲免權(quán)等內(nèi)容，其決策似須由宰相主導(dǎo)；而如簿書(shū)勘驗(yàn)、審核出納之類(lèi)日常細(xì)務(wù)，則由三司負(fù)責(zé)處理。
此外，時(shí)人雖目三司為“有司”，但同時(shí)承認(rèn)，在實(shí)際決策中，二府宰執(zhí)對(duì)其多有依賴(lài)。至和二年（1055年）四月，范鎮(zhèn)進(jìn)奏稱(chēng)：
伏見(jiàn)周制，冢宰制國(guó)用，唐宰相兼鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)，或判戶(hù)部，或判度支，然則宰相制國(guó)用，從占然也。今中書(shū)主民，樞密院主兵，三司主財(cái)，各不相知，故財(cái)已匱而樞密院益兵不已，民已困而三司取財(cái)不已。中書(shū)視民之困，而不知使樞密減兵、三司寬財(cái)以救民困者，制國(guó)用之職不在中書(shū)也。而欲陰陽(yáng)和，風(fēng)雨時(shí)，家給人足，天下安治，不可得也。欲乞使中書(shū)、樞密院通知兵民財(cái)利大計(jì)，與三司量其出入，制為國(guó)用，則天下民力庶幾少寬，以副陛下憂(yōu)勞之心。此非使中書(shū)、樞密大臣躬親繁務(wù)如三司使之比，直欲令知一歲之計(jì)以制國(guó)用爾。
范鎮(zhèn)認(rèn)為“制國(guó)用”之要點(diǎn)即為“量其出入”，其基礎(chǔ)則在于“知一歲之計(jì)”。三司之所以在“制國(guó)用”方面較二府具有更多的話(huà)語(yǔ)權(quán)，蓋因二府不能如三司一般“通知兵民財(cái)利大計(jì)”。為改變此局面，范鎮(zhèn)建議令二府“知一歲之計(jì)以制國(guó)用”。
類(lèi)似的討論，還見(jiàn)于治平元年（1064年）三司使蔡襄之進(jìn)奏。當(dāng)時(shí)英宗即位不久，蔡襄即上《國(guó)論要目十二事》，其中《去冗》篇云：
治天下者如治家。兒民之家，隨其富貧，視其族屬幾何，一歲之費(fèi)幾何，賓客之資、公上之須復(fù)用幾何，度其家之所入，然后量力而出之。如是，乃可以為家計(jì)也。不如是，其家無(wú)以自給，則族屬不得自安矣。今治天下乃不如是。宰相不與知兵，增兵多少不知也；樞府不知財(cái)用，日日添兵，而財(cái)用有無(wú)不知也；三司使，守藏吏也，歲了一歲，便為辦事，不幸有邊境之急，必取于民。譬之家計(jì)，是不度所入，不量所出。
蔡襄以“家計(jì)”譬“國(guó)計(jì)”，而“國(guó)計(jì)”的內(nèi)涵，即“度所入”“量所出”，這與范鎮(zhèn)所謂“制國(guó)用”之要義基本一致；而二府相對(duì)于三司，其于掌“國(guó)計(jì)”所受制約，亦在于不明出入之?dāng)?shù)，難知財(cái)用有無(wú)。
上述論說(shuō)，乃是范鎮(zhèn)、蔡襄為改變“制國(guó)用之職不在中書(shū)”之局面而發(fā)，雖不免夸張，但也反映了當(dāng)時(shí)宰執(zhí)理財(cái)不力的現(xiàn)實(shí)。表面看來(lái)，這一論斷與田況、張方平等對(duì)二府裁決權(quán)的強(qiáng)調(diào)截然對(duì)立，然細(xì)究二者之差異，主要在于側(cè)重點(diǎn)不同—與其說(shuō)各家對(duì)三司、宰執(zhí)關(guān)系的定位有所分歧，毋寧說(shuō)是從理念中的“職權(quán)”與現(xiàn)實(shí)中的“能力”兩個(gè)層面，反映了二者關(guān)系的不同面相：田況、張方平受困國(guó)計(jì)之窘，故特別強(qiáng)調(diào)裁決權(quán)操諸宰執(zhí)而非三司，不應(yīng)由三司獨(dú)任國(guó)計(jì)之責(zé)；至于范鎮(zhèn)、蔡襄等所言宰執(zhí)不知錢(qián)谷出入之弊，并非否定其“制國(guó)用”之權(quán)，而是從“能力”角度，闡述宰執(zhí)對(duì)財(cái)政收支缺乏知情權(quán)，須依賴(lài)三司。
北宋君臣從政務(wù)層次、決策流程等角度，對(duì)三司的角色進(jìn)行了闡述，呈現(xiàn)出其在政務(wù)決策中的主要面相：三司奉行宰執(zhí)指揮，并在宰執(zhí)決策中行參謀之職。上述官員多身居廟堂，曾參與最高決策，如張方平曾先后任三司長(zhǎng)官、參知政事，故所述多為切身經(jīng)歷，一定程度上反映了三司在行政實(shí)踐中的實(shí)態(tài)。如此看來(lái)，北宋三司雖“總國(guó)計(jì)”，長(zhǎng)官更被目為“計(jì)相”，但實(shí)質(zhì)上仍為奉行宰相指令之“有司”，即使與財(cái)計(jì)相關(guān)之政務(wù)，亦多取決于宰相。
但三司奉行之指令，不止來(lái)自宰相，亦多來(lái)自君主。因此，三司是否必須奉行宰相指揮，其有無(wú)不經(jīng)宰相轉(zhuǎn)達(dá)而直接影響君主旨意，并奉行君主詔旨的制度化渠道，乃是理解三司、宰相職權(quán)關(guān)系的重要切入點(diǎn)。根據(jù)前述制度參與者之“說(shuō)法”，則三司作為“有司”，以奉行宰執(zhí)指揮為務(wù)。倘若回歸政務(wù)決策與執(zhí)行場(chǎng)景，情況則并非如此簡(jiǎn)單。
三司的“使職”行政特點(diǎn)
如前所述，理想狀態(tài)下，政務(wù)事關(guān)“軍國(guó)之體”“安危之機(jī)”者，應(yīng)由二府宰執(zhí)決策。但在北宋中樞權(quán)力格局中，君主既是決策的推動(dòng)者，也是最高裁斷者。黃純艷曾言，北宋君主在財(cái)政政策調(diào)整，賦稅開(kāi)征、倚閣、蠲免方面具有最終裁決權(quán)，三司往往直接對(duì)君主負(fù)責(zé)。因此，財(cái)政決策是否經(jīng)由宰執(zhí)，決策結(jié)果是否由宰執(zhí)裁斷，其決定權(quán)終操諸君主之手。倘若君主與三司之間存在不經(jīng)宰執(zhí)的信息溝通及出令渠道，那么三司的角色就不僅僅是局限于奉行宰執(zhí)指揮的“有司”，其對(duì)財(cái)政決策結(jié)果的影響也可能超越宰執(zhí)。
景德三年（1006年）二月，真宗詔修太祖、太宗兩朝國(guó)史，命“中書(shū)、樞密院、三司檢兩朝宣敕圣旨文字進(jìn)內(nèi)”。這一說(shuō)法提示我們，在承受君主詔令時(shí)，中書(shū)、樞密院及三司居于獨(dú)特地位：中書(shū)、樞密院二府，系與君主共同謀議決策之中樞機(jī)構(gòu)，敕、宣由其制定下發(fā)，修史時(shí)負(fù)責(zé)檢索相關(guān)文字，自易理解；但三司與二府不同，并非君主詔令發(fā)出機(jī)構(gòu)，卻仍須檢索“宣敕圣旨文字”，說(shuō)明除敕、宣等二府所出詔令外，仍有相當(dāng)數(shù)量的君主詔旨，不經(jīng)宰相直接發(fā)往三司。接下來(lái)，筆者擬就三司直接奉行君主詔旨的兩種方式加以考察，主要包括御前會(huì)議取旨以及奉行君主批狀、傳宣、內(nèi)降。
1. 御前會(huì)議取旨
三司直接承受圣旨的渠道之一，為所屬官員參加御前會(huì)議。需要說(shuō)明的是，北宋可以參加御前會(huì)議且獲得君主政務(wù)處置旨意之“有司”，并不限于三司。但相比其余諸司官員，三司參與御前會(huì)議具有以下兩方面的特點(diǎn)。
其一，參會(huì)的頻繁性與穩(wěn)定性。北宋前期，官員參與御前會(huì)議的主要場(chǎng)合，為垂拱（長(zhǎng)春）殿日朝。其間，君主與各班奏事大臣議政，并就部分政務(wù)做出裁決。太宗朝即已確立每日垂拱殿常朝之制，真宗、仁宗兩朝，其舉行時(shí)間雖在“每日”與“只日”間屢有反復(fù)，但除節(jié)假日外，基本每一到二日即可舉行一次，系頻率最高的常朝活動(dòng)。而在垂拱殿常朝中，三司又是進(jìn)奏頻率最高、進(jìn)奏時(shí)間最有保證的“有司”。究其原因，當(dāng)與三司的奏對(duì)班次密切相關(guān)。史載：“國(guó)朝之制，垂拱殿受朝，先宰臣升殿奏事，次樞密使，次三司，次開(kāi)封府，次審刑院，次群臣，以次升殿。（大兩省以上領(lǐng)務(wù)京師，若有公事，許時(shí)請(qǐng)對(duì)。自余授使出入事功者欲而奏事，先聽(tīng)進(jìn)止）?！笨梢?jiàn)除二府外，三司、開(kāi)封府與審刑院，是少數(shù)可以每次參加垂拱殿常朝的“有司”。甚至在某些節(jié)假日，常朝奏對(duì)班次有所調(diào)整，三司也能保持其進(jìn)奏頻率。如大中祥符三年（1010年），閤門(mén)請(qǐng)求減少朔望日垂拱殿常朝奏對(duì)官員的數(shù)量，建議“除三司、開(kāi)封府、審刑院外，自余升殿奏事官，非有急切，并須次日”，朝廷“從之”。
值得一提的是，當(dāng)政局處于非常時(shí)期，諸司奏對(duì)往往暫時(shí)中止，而三司仍能保持其在面奏中的特殊地位。如乾興元年（1022年）二月，仁宗即位之初，在丁謂等臣僚的主持下，確立了劉太后垂簾體制下的聽(tīng)政制度：除軍國(guó)大事可臨時(shí)召對(duì)臣僚，若為日常政務(wù)，僅五日一御承明殿，與二府大臣面議政事，以前的垂拱殿日朝聽(tīng)政不再舉行。如此一來(lái)，部分原先具有穩(wěn)定面奏權(quán)的“有司”，無(wú)法維持其奏對(duì)頻度。但至次年（天圣元年，1023年）五月，因政務(wù)處理的需要，詔“承明殿垂簾日，許三司、開(kāi)封府、御史臺(tái)與屬官一員同奏事”，三司面奏權(quán)即得到恢復(fù)。再如嘉祐元年（1056年），仁宗一度“不豫”，難以長(zhǎng)時(shí)間聽(tīng)政，遂下詔“惟二府得奏事”，至當(dāng)年七月，“始引對(duì)近臣”，命三司、開(kāi)封府、臺(tái)諫官、審刑院“復(fù)上殿奏事，仍日引一班”，三司仍是除二府之外最早恢復(fù)面奏權(quán)的“有司”。相比之下，其余財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的官員，如轉(zhuǎn)運(yùn)司長(zhǎng)官、京師諸司庫(kù)務(wù)監(jiān)官等，唯辭見(jiàn)、請(qǐng)對(duì)、輪對(duì)時(shí)方能獲得面奏機(jī)會(huì)。其與君主交流政務(wù)的機(jī)會(huì)相當(dāng)有限，甚至多須依賴(lài)三司進(jìn)奏，以便君主了解本司情況。大中祥符八年（1015年）七月，提舉庫(kù)務(wù)官藍(lán)繼宗進(jìn)奏：“準(zhǔn)詔，每到庫(kù)務(wù)點(diǎn)檢不便事件，合行條約改更，并與三司同議以聞，自后皆依詔施行。切緣有至不便事，及三司元規(guī)畫(huà)不當(dāng)，失于拘檢官物者，更難與三司議，望許臣等上殿敷奏。若常程不便事，即與三司同議。”這一建議為朝廷采納。由此可以看出，提舉諸司庫(kù)務(wù)就制度調(diào)整提議，除非事由特殊，或三司謀劃不妥，否則均須與三司同議后進(jìn)奏，自身難以獨(dú)立上殿面奏。
除面奏頻率較高，三司每次面奏所獲得的時(shí)間也相對(duì)充分。據(jù)王化雨研究，宋廷對(duì)每日視朝的班次和總班數(shù)有規(guī)定，但一般不限定各班奏事的時(shí)間。這一做法本是基于信息通進(jìn)的靈活與合理性方面的考慮，但也導(dǎo)致班次靠前者用時(shí)過(guò)多，以致班次靠后者常常無(wú)充足的奏事時(shí)間，或被隔至次日。作為每日僅次于二府進(jìn)奏的三司官員，自然無(wú)法擠占二府大臣的進(jìn)奏時(shí)間，但相比于其他臣僚，其自身進(jìn)奏時(shí)間還是較有保障且相對(duì)充裕的。嘉祐三年（1058年）十二月，負(fù)責(zé)排定常朝班次的閤門(mén)官員曾建議調(diào)整部分臣僚的奏對(duì)次序：“近例，上殿班除三司、開(kāi)封府、臺(tái)諫官遇進(jìn)辰牌不隔外，其余并次日上殿?；蚋腥尽㈤_(kāi)封府并官高者臣僚，亦于辰牌隔下臣僚后引，于理未便。欲乞今后未進(jìn)辰牌，依舊例引外，其辰牌隔下者，如至三次，得旨許令特上者，即于自來(lái)不隔班之后引。”所謂“進(jìn)辰牌”，指君主垂拱殿視朝在辰時(shí)結(jié)束，閤門(mén)須于此時(shí)加以提醒，排班在此之后的官員須隔至次日進(jìn)奏。而在嘉祐三年之前，三司即不受“進(jìn)辰牌”制度的約束，即使二府奏對(duì)時(shí)間頗長(zhǎng)，三司也是保證當(dāng)日面奏的班次。此番閤門(mén)進(jìn)奏為朝廷接受后，三司面奏的班次被調(diào)整至前日被隔下官員之前，其面奏的優(yōu)先權(quán)與奏對(duì)時(shí)間的充分性仍然得到保證。
其二，取旨與執(zhí)行聯(lián)系的緊密性。淳化元年（990年）十二月，因群臣升殿奏事，“既可其奏，皆得專(zhuān)達(dá)于有司”，以致二府、三司等機(jī)構(gòu)難以關(guān)防，“頗容巧妄”，故太宗接受左正言、直史館謝泌的建議，要求不論面奏抑或文書(shū)掌奏，“得旨”后均不得直接執(zhí)行，而須“政事送中書(shū)，機(jī)事送樞密院，財(cái)貨送三司”，經(jīng)其“覆奏”而后行。大中祥符七年（1014年），更規(guī)定臣僚“上殿札子，奏事進(jìn)呈后，不得批依奏”，而須交二府、三司“別取進(jìn)止”。明道二年（1033年）四月，再次申明大中祥符七年詔?？梢?jiàn)一般臣僚的面奏，即使獲得君主同意，也不意味著決策過(guò)程的完成，不能以奉旨為名直接執(zhí)行。相比之下，三司面奏取旨則可直接付諸執(zhí)行。據(jù)景德四年（1007年）閏五月詔：“先是中書(shū)、樞密院、三司奏事得旨，即日覆奏。惟開(kāi)封府得旨，或即付外施行。刑名決遣，慮未詳審，自今如三司例?！笨梢?jiàn)三司面奏取旨后，如二府一般，只需本司“覆奏”即可施行，不須再經(jīng)他司審核、進(jìn)奏。
三司不但能通過(guò)御前會(huì)議直接面奏取旨以施行政務(wù)，且其奏對(duì)頻率穩(wěn)定、時(shí)間相對(duì)充足，可與君主展開(kāi)直接面充分的溝通，這就為三司發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)、解說(shuō)自身觀點(diǎn)、影響政務(wù)決策提供了機(jī)會(huì)。為此，三司官員在奏對(duì)前必須做好充分準(zhǔn)備。學(xué)者已經(jīng)指出，臣僚面奏時(shí)，一般均進(jìn)呈札子，以備闡述自身意見(jiàn)。君主聽(tīng)政結(jié)束后，則由尚書(shū)內(nèi)省對(duì)進(jìn)奏札子整理分類(lèi)，以供君主詳覽。除進(jìn)呈文書(shū)外，三司在面奏過(guò)程中還會(huì)攜帶其他材料，以為解說(shuō)之憑據(jù)。如大中祥符九年（1016年）十月，三司進(jìn)奏：“自來(lái)本司逐日帶吏人將緣邊糧草見(jiàn)在數(shù)及紙筆、公案隨從人入殿門(mén)閣子前祗候，準(zhǔn)備取索。近日約欄，不放入門(mén)。緣三司常有進(jìn)呈公事及祗候急速文字，欲望依舊例，量帶司屬，隨行入殿門(mén)?！背榇讼略t：“每遇有公事上殿，即將帶二人入長(zhǎng)春門(mén)?！遍L(zhǎng)春門(mén)即長(zhǎng)春殿門(mén)，而長(zhǎng)春殿（明道元年后改垂拱殿）即為三司每日常朝奏對(duì)之所；而朝廷限制三司攜吏人進(jìn)奏，主要目的當(dāng)是防止泄密。由此觀之，則三司進(jìn)奏時(shí)，會(huì)準(zhǔn)備大量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、案例供君主研判，故須吏人隨從搬運(yùn)相關(guān)資料與紙筆、公案等。
三司通過(guò)御前會(huì)議，有效影響君主決策結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)自身主張的典型案例，當(dāng)屬大中祥符元年（1008年）三司使丁謂與真宗論封禪開(kāi)支事。大中祥符元年，真宗與宰臣王旦等反復(fù)討論封禪事，至四月四日，方?jīng)Q定當(dāng)年十月“有事于泰山”。據(jù)載，當(dāng)封禪議論未決之際，真宗曾顧慮封禪耗費(fèi)問(wèn)題，遂“以經(jīng)費(fèi)問(wèn)權(quán)三司使丁謂”，丁謂回復(fù)稱(chēng)：“大計(jì)固有余矣。”真宗聞此，遂“議決”封禪，并“詔（?。┲^計(jì)度泰山路糧草”。真宗立意封禪，與當(dāng)時(shí)的政局及政治文化背景密不可分，顯非丁謂一語(yǔ)所能左右，但其最終下定封禪決心，或與丁謂關(guān)于國(guó)計(jì)狀況的進(jìn)奏不無(wú)關(guān)系。
關(guān)于丁謂說(shuō)服真宗的具體細(xì)節(jié)，在《丁晉公談錄》中有著極為生動(dòng)的記載，或可與此次御前奏對(duì)內(nèi)容相參證，并能大體反映當(dāng)時(shí)三司長(zhǎng)官奏對(duì)過(guò)程中回應(yīng)與說(shuō)服君主所采用的一般方式。在此次御前會(huì)議中，丁謂與真宗就三個(gè)議題展開(kāi)討論：第一，隨駕軍隊(duì)糧草供給是否充足；第二，沿途官員百姓“蒸糊”進(jìn)獻(xiàn)及回賜之法；第三，軍隊(duì)支賜錢(qián)物的方式。其中議題一和議題三由真宗提出，集中于對(duì)東封錢(qián)糧支給的疑慮。先看議題一：
真宗欲東封泰山，問(wèn)兩地大臣可否。大臣口：“圣駕行幸，豈無(wú)甲兵隨駕!只恐糧草不備?！睍r(shí)晉公為三司使，真宗遂問(wèn)口：“聯(lián)東封，糧草得備否？”晉公口：“有備?！闭孀谟挚冢骸叭绾问莻?？”晉公口：“隨駕兵士大約不過(guò)十萬(wàn)人。人日請(qǐng)口食米二升半，一日只計(jì)支米二千五百石?；蛴鲴v蹕處所，不過(guò)三日，只支得米七千五百石。何處州縣無(wú)七千五百石斛斗？往回之間，俱可有備?！闭孀谏跸玻謫?wèn)：“只與二升半米？亦須與他些面食?！?/p>
由于東封隨行軍隊(duì)甚多，其糧草供應(yīng)問(wèn)題是真宗本人與二府宰執(zhí)的主要顧慮。丁謂在回應(yīng)該問(wèn)題時(shí)，不但明確答復(fù)糧草“有備”，且直接向真宗計(jì)算所需糧草的實(shí)際數(shù)量，對(duì)單兵消耗糧草（人每日請(qǐng)口食米二升半）、隨行軍員總數(shù)（隨駕兵士大約十萬(wàn)人）、日均消耗米數(shù)（一日只計(jì)支米二千五百石）、行程駐蹕時(shí)間（不過(guò)三日）以及各州縣供應(yīng)能力等因素均考慮在內(nèi)。通過(guò)具體數(shù)字估算，論證東封糧草足以供應(yīng)，使真宗得以放心。
除糧草外，隨行軍隊(duì)還需請(qǐng)領(lǐng)大量支賜錢(qián)物，這也是真宗頗為關(guān)心的問(wèn)題：
（真宗）又問(wèn)曰：“或遇泥雨，非次支賜鞋鞒錢(qián)，動(dòng)要五七萬(wàn)貫。如何有備？”晉公對(duì)曰：“臣亦已有擘畫(huà)。伏緣隨駕兵士各是披帶稍重，到處若遇有支賜錢(qián)物，如何將行？臣欲先令殿前指揮使曹璨問(wèn)當(dāng)六軍，或遇路中有非次支賜，置隨駕便錢(qián)一司，仍各與頭子支便，于兵士住營(yíng)處或指定州軍，便支與各人骨肉請(qǐng)領(lǐng)。一則便于兵士請(qǐng)領(lǐng)，二則兵士隨駕，骨肉在營(yíng)，得便到支錢(qián)物，因茲甚安人心。尋曹璨問(wèn)諸六軍，皆曰：‘隨駕請(qǐng)得，何用？兼難以將行。若圣恩如此，皆感戴官家?！保孀诼勚?，又甚喜。
關(guān)于軍隊(duì)支賜錢(qián)物的方式，真宗之疑慮，在于沿途州軍難以預(yù)備數(shù)量多達(dá)“五七萬(wàn)貫”之錢(qián)物，而隨行運(yùn)輸亦極為困難。對(duì)此，丁謂提出了便錢(qián)支付之法，置“隨駕便錢(qián)”司，支給兵士便錢(qián)頭子而非現(xiàn)錢(qián)，可由其在營(yíng)家屬于駐地請(qǐng)領(lǐng)，并稱(chēng)已命殿前指揮使曹璨詢(xún)問(wèn)士兵，均表示支持。真宗得知“甚喜”，疑慮得以冰釋。
對(duì)于議題二，即“蒸糊”進(jìn)獻(xiàn)、回賜方式，則由丁謂首先提出：
晉公曰：“今來(lái)所經(jīng)州郡，只可借路而過(guò)，使逐程百姓榮觀國(guó)家大禮，固不可科率。臣欲省司行文字，告示沿路所經(jīng)州軍：必恐有公用錢(qián)州軍及應(yīng)文武臣僚、州縣官僚、僧道百姓有進(jìn)蒸糊者，仰先具州縣官位姓名、蒸糊數(shù)目申來(lái)。待憑進(jìn)呈，破系省錢(qián)，支與一倍價(jià)錢(qián)回賜。仍大駕往東封日進(jìn)蒸糊，回日并許進(jìn)酒肉。緣有公使節(jié)帥、防、團(tuán)、刺史，有人可以勾當(dāng)，仰于經(jīng)過(guò)縣、鎮(zhèn)、草市處排當(dāng)。經(jīng)進(jìn)者是州縣官員、僧道、百姓，可于經(jīng)過(guò)木州縣處進(jìn)?！闭孀诼勚稚跸?。
可見(jiàn)丁謂事前已就進(jìn)獻(xiàn)內(nèi)容、數(shù)量登記，不同人員的進(jìn)獻(xiàn)地點(diǎn)以及回賜錢(qián)物的來(lái)源、數(shù)量等較為復(fù)雜的問(wèn)題擬定了詳細(xì)的應(yīng)對(duì)方案，為真宗及宰執(zhí)思慮未及。據(jù)《丁晉公談錄》記，對(duì)于丁謂上述謀議，真宗之反應(yīng)均為“甚喜”，并立刻將方案告知宰執(zhí)，“遂定東封”；在此后的實(shí)際操作過(guò)程中，上述方案也收到實(shí)效，“圣駕往回，略無(wú)闕誤”。以上記載，自不免溢美之詞。但總的來(lái)說(shuō)，丁謂在封禪之議尚未完全形成之際，即已全面考慮可能遇到的財(cái)計(jì)問(wèn)題，提出具體切實(shí)的解決方案，并在面奏時(shí)向真宗充分闡述，這對(duì)于“封禪”政策的最終形成應(yīng)當(dāng)確有助力。
上述君臣議事場(chǎng)景，雖未可斷言為前述垂拱殿視朝，但丁謂奏對(duì)次于“兩地大臣”的記載，與垂拱殿奏對(duì)次序一致，故亦不排除其可能性。無(wú)論如何，這是真宗與三司長(zhǎng)官丁謂直接、深入議政的場(chǎng)合。此外，仁宗慶歷初年，三司使張方平進(jìn)諫，通過(guò)追述祖宗故事，建議仁宗以手詔形式停罷正在進(jìn)行的河北榷鹽之議；皇祐間，三司使田況建議仁宗收回撤毀金明池御座艦之成命，改為粗加補(bǔ)修，使之勿壞等，均系經(jīng)由垂拱殿面奏達(dá)成。
綜上所述，在御前會(huì)議決策、取旨過(guò)程中，三司與二府角色頗為相似，而較其他諸司不同：一方面，垂拱殿常朝中，三司參與的頻率較高，班次僅次于二府，奏對(duì)時(shí)間較為充足，可由此向君主充分闡明自身意見(jiàn)，影響君主決策，并直接承受其詔旨；另一方面，就執(zhí)行而言，三司只需復(fù)奏，即可將所獲詔旨直接行下，體現(xiàn)出決策、執(zhí)行一體化的特點(diǎn)。
2. 奉行內(nèi)批、內(nèi)降及傳宣
除常朝中的奏對(duì)與承受圣旨，三司還通過(guò)內(nèi)廷所下內(nèi)批、內(nèi)降及傳宣奉行君主旨意。
對(duì)于臣僚章奏，尚書(shū)內(nèi)省一般會(huì)加以分揀，其中相當(dāng)數(shù)量的常程政務(wù)，即由尚書(shū)內(nèi)省批復(fù)降出；至于君主親覽之奏狀，除留中不發(fā)外，亦批下二府、三司等機(jī)構(gòu)行遣。以上內(nèi)廷批出的章奏，即為“內(nèi)批”。淳化四年（993年）八月，宋廷曾下詔，規(guī)定二府、三司對(duì)于批下奏狀，均須疾速行遣，不得稽滯，并要求奏狀轉(zhuǎn)發(fā)機(jī)構(gòu)銀臺(tái)司登記發(fā)付批狀事宜與處置完畢回報(bào)的時(shí)間，據(jù)此監(jiān)督其處理程限：“銀臺(tái)司承受奏狀，批鑿事宜，發(fā)赴中書(shū)、樞密院、三司外，仍逐日具所承領(lǐng)奏都數(shù)一本進(jìn)內(nèi)。所發(fā)逐處奏狀系急速事限五日，常事限半月，仍令逐處行遣訖，旋具事宜關(guān)報(bào)銀臺(tái)司點(diǎn)檢勾鑿，有稽滯者依條舉奏?！遍c十月又規(guī)定，“中書(shū)、樞密院、三司各置急慢公事板簿”，銀臺(tái)司據(jù)此檢核二府、三司對(duì)批下奏狀的處置效率。至嘉祐六年（1061年），對(duì)降出中書(shū)門(mén)下、樞密院、三司“看詳”之奏狀加以區(qū)分，其中“分明批鑿合行旨揮事件”，即已經(jīng)詳議，銀臺(tái)司登記為應(yīng)立即下令執(zhí)行者，仍須“疾速施行”，由銀臺(tái)司督其程限；若為“合行提舉事件”，則“條奏以聞”，不須立即執(zhí)行。由上可知，君主經(jīng)銀臺(tái)司下達(dá)批狀的主要對(duì)象，即二府與三司。換言之，三司系諸司中僅有的可與二府一道直承君主批狀的機(jī)構(gòu)，這也凸顯了其在諸司中的獨(dú)特地位。
除內(nèi)批外，三司還承受宦官所下內(nèi)降、傳宣，據(jù)此處理政務(wù)。內(nèi)降，指君主不經(jīng)外朝草詔程序，經(jīng)由宦官下達(dá)二府、諸司的指示；傳宣，多由宦官以口傳或文書(shū)形式向各機(jī)構(gòu)下達(dá)君主旨意，命其奉行。如蘇舜欽于康定元年（1040年）監(jiān)在京樓店務(wù)，曾在十一月二十一日進(jìn)奏稱(chēng)，“臣昨于十月二十三日內(nèi)侍省牒，奉圣旨，下務(wù)支借小宅一所與司天監(jiān)楊可久”；十一月十八日，復(fù)“準(zhǔn)三司牒傳宣旨，指射舍屋三十間以來(lái)，與醫(yī)官副使柳堯卿居止者”。二者均為內(nèi)降指揮支借宅第舍屋于特定人員，前者經(jīng)內(nèi)侍省直牒樓店務(wù)，后者則系先降于三司，再由三司行牒指揮店宅務(wù)，其牒文分別寫(xiě)明“奉圣旨”“傳宣旨”；至于其區(qū)別，可能一者僅憑文書(shū)，一者為文書(shū)、口傳結(jié)合。
如前所述，在景德四年以前，三司面奏取旨須“覆奏”方得施行。相比之下，三司對(duì)于內(nèi)降、傳宣，起初缺乏制度化關(guān)防機(jī)制，若非對(duì)其內(nèi)容有異議并加以執(zhí)奏，則只能遵旨奉行。直到真宗后期，隨著宦官、外戚等請(qǐng)托增多，以?xún)?nèi)降除官及傳宣取索官物日趨頻繁，朝廷方才于天禧三年（1019年）在入內(nèi)內(nèi)侍省、三司分別設(shè)立傳宣合同司、御寶憑由司；并于次年十二月規(guī)定，二府“自今內(nèi)臣傳旨處分公事，并須覆奏”，但此時(shí)三司尚未被要求“覆奏”。直到明道二年四月方才下詔：“今后內(nèi)中傳宣，委逐處具實(shí)封覆奏。其三司、開(kāi)封府并合系上殿之處，仰次日審奏取旨。”即命所有承受宦官“傳宣”的機(jī)構(gòu)，均須復(fù)奏方可執(zhí)行，只是其復(fù)奏方式有所差異：每日參加垂拱殿常朝的三司與開(kāi)封府，可于上殿面奏時(shí)復(fù)奏，而其余“有司”則須實(shí)封復(fù)奏。
但傳宣、內(nèi)降指揮之事，多為內(nèi)廷臨時(shí)需索，若待次日面奏，則“有系急速合實(shí)時(shí)應(yīng)副者，慮面奏不及”；部分內(nèi)降指揮“體例分明”，若均須面奏時(shí)復(fù)奏，未免占用奏對(duì)時(shí)間。故慶歷七年（1047年）十月，三司建議：“今相度，除系入納錢(qián)物并生事，須候面奏施行外，其余體例分明及急速事，乞依舊實(shí)封覆奏?！奔磳?nèi)降事務(wù)分類(lèi)，除內(nèi)降要求進(jìn)納錢(qián)物以及無(wú)例可循之“生事”，其余事務(wù)均以實(shí)封方式復(fù)奏。該建議得到仁宗批準(zhǔn)。至熙寧十年（1077年），為提高內(nèi)廷臨時(shí)性急需及日用器物，即所謂“御前及太皇太后、皇太后傳宣旨，并內(nèi)降取索，事干急速，并常須器用、酒醴、茶藥之類(lèi)”的取索效率，朝廷再次依三司請(qǐng)求，調(diào)整此類(lèi)事務(wù)的復(fù)奏方式，改為“先次施行訖，依條覆奏”，即先執(zhí)行內(nèi)降指揮，再?gòu)?fù)奏報(bào)備。此次調(diào)整，應(yīng)當(dāng)切實(shí)施行了。如元豐三年（1080年）八月，“權(quán)三司使李承之、前副使韓忠彥、判官黃好謙各展磨勘二年”，原因在于“百姓閻慶詐為中使程昭吉狀，稱(chēng)內(nèi)中降錢(qián)買(mǎi)三司銅鑄鐘，三司不詳真?zhèn)?，?tīng)買(mǎi)。及覆奏，慶既決配廣南，故承之等有是責(zé)”。可見(jiàn)在三司收到買(mǎi)銅鑄鐘之內(nèi)降后，先將銅出賣(mài)，再行復(fù)奏，方才發(fā)覺(jué)詐偽。
君主直接內(nèi)降、傳宣指揮三司，時(shí)人多有批評(píng)，認(rèn)為以王言指揮“有司”瑣事，是以君主任有司細(xì)務(wù)之責(zé)，不但導(dǎo)致君主與有司權(quán)責(zé)劃分不明，施政效果不佳，還會(huì)造成號(hào)令數(shù)改，有損主威。如慶歷七年張方平即對(duì)頻繁以?xún)?nèi)降、傳宣指揮三司，乃至“一日數(shù)次”的現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)：“臣聞王言惟作命，百官承式……故王者之言是謂號(hào)令，令出惟行，不行，則權(quán)綱虧矣。今夫屑屑冗微之事，皆賤者之所親，責(zé)在攸司，各有程式。發(fā)輸督促，動(dòng)煩宣下，所司既被受，其有不可奉行者，又須稟復(fù)，或卻寢罷，下成廢命，上為損威，習(xí)以為常，恬不知怪?！辈⑻岢鋈缦陆鉀Q辦法：
欲乞今后除有指揮中書(shū)、樞密院事，特降中使外，自余細(xì)務(wù)，合下三司、提舉司、開(kāi)封府等處者，只乞傳宣中書(shū)、樞密院札下逐處有司，或敢違慢，自應(yīng)合行勘責(zé)。即事干急速，不容留滯，即乞宣付入內(nèi)內(nèi)侍省相度事體緩急，須即施行者，具錄宣旨報(bào)下所司，所冀出納有常，上下得體。
這一建議的主旨，即對(duì)政務(wù)分層分流，減少君主直接傳宣有司的政務(wù)數(shù)量。首先區(qū)分政務(wù)性質(zhì)，將其分為由二府、諸司分別處置之要?jiǎng)?wù)與尋?！凹?xì)務(wù)”。若為細(xì)務(wù)，則先傳宣二府，二府再以札子下諸司執(zhí)行；若“事干急速，不容留滯”，則先由入內(nèi)內(nèi)侍省“相度事體緩急”，確為急務(wù)，方錄宣旨下三司。根據(jù)上述建議，則三司直接承受君主內(nèi)降指揮之政務(wù)將大幅減少，決策、執(zhí)行一體化程度削弱；而宰相取旨范圍得以擴(kuò)大，三司受宰相指揮情況增多，其“有司”性質(zhì)愈發(fā)明顯。張方平的這一提議，當(dāng)時(shí)似乎并未被采納。但二府介入內(nèi)降指揮，似乎已是大勢(shì)所趨。熙寧七年（1074年）三月，因臣僚、行人多言市易務(wù)之弊，神宗命三司使曾布與呂惠卿“根究市易事”。由于曾布懷疑提舉市易務(wù)呂嘉問(wèn)命吏人藏匿更改案牘文賬，故進(jìn)奏請(qǐng)求“出榜以厚賞募告者”。經(jīng)神宗批準(zhǔn)并用御寶，曾布遂“榜嘉問(wèn)所居”。王安石自呂惠卿處得知此事，并為其慫恿，有心袒護(hù)呂嘉問(wèn)，故“欲夜收張榜”，雖終因榜上有御寶而罷，但仍指責(zé)曾布，稱(chēng)“承內(nèi)降當(dāng)申中書(shū)覆奏取旨，乃擅出榜”，欲調(diào)查治罪。對(duì)此，神宗欲“特釋”曾布罪，但曾布堅(jiān)稱(chēng)，“三司奏請(qǐng)御批，例不覆奏”，故自身“無(wú)罪可放”。換言之，倘若君主未曾親批狀并用御寶，則三司必須復(fù)奏，經(jīng)宰相確認(rèn)，方可施行。由此觀之，宰相對(duì)內(nèi)降指揮三司的干預(yù)已然制度化，不過(guò)其方式與張方平之建議不同，并非在指令下三司之前參與決策，而是剝奪了三司對(duì)內(nèi)降直接復(fù)奏之權(quán)，以便對(duì)內(nèi)降之內(nèi)容加以審核。
學(xué)者在討論北宋中樞政務(wù)運(yùn)作時(shí)，視角一般集中于君主與二府。但通過(guò)上述研究，說(shuō)明三司在國(guó)家政務(wù)運(yùn)行中具有特殊地位。一方面，其為二府之下“有司”，須奉行宰執(zhí)指揮；但另一方面，三司又可通過(guò)多種渠道，不經(jīng)由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位，大約因其自五代藩鎮(zhèn)財(cái)使發(fā)展而來(lái)，在政務(wù)執(zhí)行中，其與君主決策關(guān)系較為直接，具有使職之特點(diǎn)。這一局面的長(zhǎng)期持續(xù)，當(dāng)同北宋皇權(quán)運(yùn)作中君主力圖保持多元出令途徑的努力有關(guān)，反映了北宋中樞權(quán)力格局的日常狀態(tài)。關(guān)于此點(diǎn)，須另文討論。
余論
文獻(xiàn)中“宰相主民”“三司主財(cái)”這類(lèi)“權(quán)力分立”說(shuō)，多系宋人之大略歸納，并非對(duì)制度全面、準(zhǔn)確的描述。相比之下，北宋中期任職三司的官員，如田況、張方平等，往往基于自身經(jīng)驗(yàn)與責(zé)任壓力，強(qiáng)調(diào)宰相既總軍國(guó)大計(jì)，二府“共司邦計(jì)之出入”，理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“國(guó)用”的知情權(quán)，而三司職掌，當(dāng)以“常程庶務(wù)”為主。以上兩種說(shuō)法，一方面反映了宋人基于不同立場(chǎng)對(duì)于三司角色所做的不同定位，另一方面也反映出三司與宰相權(quán)力、能力間存在落差，定位二者關(guān)系，側(cè)重不同，結(jié)論自然各異。
事實(shí)上，在實(shí)際政務(wù)運(yùn)行中，三司多須報(bào)請(qǐng)?jiān)紫鄾Q策，奉行指揮，方得行遣。尤其在涉及軍國(guó)大計(jì)決策中，即使與財(cái)政相關(guān)，宰相仍居主導(dǎo)地位，三司作為宰相決策的輔助機(jī)構(gòu)，與其余諸司并無(wú)太大區(qū)別。從這一角度看，三司難以被歸入中樞最高決策層的行列，而是奉行宰相決策指令的“有司”。雖然三司政務(wù)范圍較他司更廣，參與謀議的機(jī)會(huì)相對(duì)較多，但就決策層次而言，并不能改變其作為“有司”的本質(zhì)。
但就與君主的關(guān)系而言，除二府宰執(zhí)外，三司系少數(shù)具有穩(wěn)定面奏取旨渠道之“有司”，可就本司相關(guān)政務(wù)乃至軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，與君主進(jìn)行較充分的討論，并經(jīng)君主裁斷，直接取旨行下。如果說(shuō)，相對(duì)于依據(jù)宰執(zhí)決策指令執(zhí)行相關(guān)政務(wù)的“有司”，“使職”在政務(wù)運(yùn)作中的特點(diǎn)，體現(xiàn)為決策、執(zhí)行一體化以及奉行君主命令的直接性，那么三司在國(guó)家財(cái)務(wù)行政中，當(dāng)兼具奉行宰執(zhí)指令之“有司”與直接聽(tīng)命于君主之“使職”的雙重特點(diǎn)。
如吳麗娛所述，在元和年間，財(cái)政三司已由直屬君主之使職逐漸轉(zhuǎn)向宰相領(lǐng)導(dǎo)下的中央職官系統(tǒng)。北宋三司在政務(wù)運(yùn)作中，兼具“有司”“使職”的復(fù)合性特點(diǎn)，或與其自五代藩鎮(zhèn)使職機(jī)構(gòu)演進(jìn)而來(lái)有關(guān)。唐后期，度支、鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)、戶(hù)部三使一度由宰相兼領(lǐng)，成為宰相統(tǒng)屬下的理財(cái)使職機(jī)構(gòu)。但五代中央財(cái)政使職，不論建昌宮使、租庸使，抑或三司使，就行政統(tǒng)屬關(guān)系而言，均不隸屬于當(dāng)時(shí)權(quán)力萎縮的宰相，宰相也極少身兼財(cái)政使職；就政務(wù)決策、執(zhí)行流程而言，此類(lèi)財(cái)政使職，多直接聽(tīng)命于君主及崇政使、樞密使等中樞內(nèi)職。相比于五代君主多以崇政使、樞密使等內(nèi)臣使職為中樞決策的主要輔助者，北宋初期宰相在政務(wù)決策中的重要性有所提高，但三司直達(dá)君主的“使職”色彩仍長(zhǎng)期維持，并直接體現(xiàn)在長(zhǎng)官身份等方面。北宋建隆至淳化年間，多以與君主人際關(guān)系親近的“故舊僚屬”充任三司長(zhǎng)官，宋初朝儀班會(huì)中，三司系統(tǒng)官員也多列于內(nèi)職班位。與此同時(shí)，三司“有司”的性質(zhì)也并未消失。自后唐租庸司起，在某些政務(wù)處置中，即須奉行中書(shū)門(mén)下決策。如同光三年（925年）閏十二月，朝廷應(yīng)禮部尚書(shū)李琪“兩稅不以折納為事，不以紐配為名，止以正稅加納”的建議下詔：“本朝征科，唯有兩稅，至于折紐，比不施為。宜依李琪所論，應(yīng)逐稅合納錢(qián)物、斛斗及鹽錢(qián)等，宜令租庸司指揮，并準(zhǔn)元征，本色輸納，不得更改。若有移改，須具事由聞奏。請(qǐng)下中書(shū)門(mén)下商量，別候敕旨?！笨梢?jiàn)對(duì)于兩稅折科等事，三司不得直接施行，而須進(jìn)奏后，奉行中書(shū)門(mén)下決策指令。
三司的上述特點(diǎn)之所以能長(zhǎng)期保持，應(yīng)與北宋前期君主權(quán)力運(yùn)作方式有關(guān)。真宗、仁宗二朝，通過(guò)制定法規(guī)，完善決策流程，君主獨(dú)斷政務(wù)的范圍有所縮小，分解了部分政務(wù)的處置權(quán)。但這一變化，并不意味著君主政務(wù)裁決權(quán)的削弱。就君主而言，雖然隨著政務(wù)增多，其必須對(duì)政務(wù)處理進(jìn)行分流，但在裁決及指令下達(dá)過(guò)程中仍力圖保持主導(dǎo)地位；而這種主導(dǎo)性，很大程度上即表現(xiàn)為對(duì)政令下達(dá)渠道與對(duì)象的機(jī)動(dòng)選擇權(quán)。從這一意義上看，君主保持三司兼具“有司”與“使職”的特性，即可根據(jù)不同事由、目的，或?qū)⒄?wù)直接下三司、二府商議并執(zhí)行，或下二府商議后轉(zhuǎn)達(dá)三司處理，體現(xiàn)了君主出令的多元選擇，也反映了君主對(duì)三司相關(guān)政務(wù)處置主導(dǎo)權(quán)的掌控。此外，在政務(wù)決策過(guò)程中，三司與二府的關(guān)系頗為微妙：雖然三司多根據(jù)二府指示參議政務(wù)，君主也將三司奏議下二府定奪，但對(duì)三司與二府宰執(zhí)直接溝通政務(wù)，君主常常加以限制。如熙寧十年六月，侍御史知雜事蔡確攻訐權(quán)三司使沈括，即稱(chēng)其就改役法事與宰臣吳充私下溝通，“以白札子詣吳充陳說(shuō)免役事，謂可變法令，輕役依舊輪差”，終使沈括罷職?！坝趫?zhí)政處陰獻(xiàn)其說(shuō)”既被作為問(wèn)罪依據(jù)，這也從一個(gè)側(cè)面反映出在政務(wù)決策、執(zhí)行的過(guò)程中，君主面對(duì)不同行政主體，力圖維持以自身為中心的單線(xiàn)聯(lián)系，對(duì)三司與宰執(zhí)間的溝通渠道則多有限制。
三司兼具“有司”與“使職”雙重特點(diǎn)，也導(dǎo)致政務(wù)運(yùn)作中其與宰執(zhí)互動(dòng)不盡順暢。三司作為“有司”，本應(yīng)奉行宰相指揮，當(dāng)其不經(jīng)宰相，直接承受君主詔旨，難免政出多門(mén)。此外，宰相雖為中央財(cái)務(wù)行政的最高決策層，擁有較三司更高的政務(wù)裁決權(quán)，但在熙寧新法增收苗、役等錢(qián)之前，其既無(wú)直接掌控的合法財(cái)源，無(wú)法及時(shí)有效地供應(yīng)政事所需，又未配置專(zhuān)門(mén)的文賬處理機(jī)構(gòu)與人員，難以充分掌握、利用財(cái)政決策所必須的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。換言之，作為政務(wù)裁決者，宰相較之于三司，其理財(cái)?shù)臋?quán)、能存在落差，這在相當(dāng)程度上影響了決策的合理性。欲明此點(diǎn)，須對(duì)三司影響宰相決策之途徑及其搜集、分析財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的具體機(jī)制加以考察，筆者將另文詳述，此不贅言。
原文載《史學(xué)月刊》2019年第1期，注釋從略。
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