關于農(nóng)村土地征用款分配糾紛的調(diào)研
作者：陳華 鄧莉 劉怡敏 發(fā)布時間：2010-05-28 08:52:00
內(nèi)容提要：
近年來農(nóng)村土地征用款分配糾紛糾紛是法院審判工作中比較棘手的問題之一，此類糾紛具有牽涉利益多，審理難度大，執(zhí)行困難等特點。本文通過對玉州區(qū)法院近四年來該類糾紛的審理情況資料的收集，對在審理此類糾紛過程中所遇到問題和玉州區(qū)法院的做法進行了分析，提出了一些粗淺的觀點和設想，以期對在司法程序內(nèi)如何正確處分農(nóng)村征地補償款糾紛提供一些參考。
主題詞：玉州區(qū)法院 農(nóng)村土地征用款 分配糾紛 調(diào)研
近年來，隨著玉林市城鎮(zhèn)化步伐的加快，位于城區(qū)周邊的農(nóng)村，被政府征用的土地逐年增多，征用的范圍日益擴大。同時，被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在分配征地補償款時，部分村民的分配權利被限制或剝奪，權益受到侵害，從而引起大批村民集體上訪，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定，成為新的不安定因素。為此筆者對玉林市玉州區(qū)法院2006年至2009年近四年來審理的有關農(nóng)村土地征用補償分配糾紛案件情況進行了有針對性的調(diào)查，認真分析研究了該類案件的審理情況，以期對在司法程序內(nèi)如何正確處分農(nóng)村征地補償款糾紛提供一些參考。
一、玉州區(qū)法院2006年至2009年受理農(nóng)村土地征用款分配糾紛案件情況
（一）案件受理情況
2006年至2009年玉林市玉州區(qū)法院共受理49件，結案45件，調(diào)解 件，其中：
2006年共受理農(nóng)村土地征用補償分配糾紛6件，結案5件，其中判決結案5件，無調(diào)解結案。
2007年共受理農(nóng)村土地征用補償分配糾紛18件，結案17件，其中判決結案7件，調(diào)解的1件，撤訴3件，其他6件。
2008年共受理農(nóng)村土地征用補償分配糾紛14件，結案12件（包括2007年存案1件），其中判決結案6件，調(diào)解2件，裁定駁回1件。
2009年共受理農(nóng)村土地征用補償分配糾紛11件，結案11件（包括2008年存案3件），其中判決結案6件，撤訴6件。
（二）案件呈現(xiàn)的主要特點
從法院受理的農(nóng)村土地征用補償分配糾紛案件可以看出：
1、法律文書所表述的案由不一。我院在2008年4月1日《民事案件案由規(guī)定》實施之前立案的案由不統(tǒng)一，有的定為承包土地青苗補償費糾紛、有的定為土地補償款糾紛，有的定為征地補償款糾紛，有的定為土地征收補償費用分配糾紛?！睹袷掳讣赣梢?guī)定》實施后，仍有的法律文書仍習慣性的沿用以前的案由，未使用規(guī)范的案由即承包地征收補償費用分配糾紛。另外有一起糾紛是農(nóng)戶內(nèi)部成員對征地補償款分配不均導致的，也被冠以到農(nóng)村土地征用補償分配糾紛這個案由。
2、玉州區(qū)法院受理的案件分布來看，糾紛集中在城鄉(xiāng)結合的地方，從案件的數(shù)量來看也不多，很大原因是由于該類糾紛法律關系復雜，矛盾尖銳，容易引發(fā)群體性糾紛，一些案件并沒有進入司法程序。對已經(jīng)受理的案件，結案方式上以判決居多，調(diào)解少，其中判決占到了約93%。判決的案件沒有適用簡易程序審理的，全部是適用普通程序審理，而且有12起案子還經(jīng)批準延長了6個月審理期限，影響了訴訟的效率。對于一審不服上訴的案件占到了近90%。
3、此類糾紛的主體多樣化。原告主要是自然人，包括出嫁女、大中專畢業(yè)生、非農(nóng)戶等。原告起訴的被告則是具體執(zhí)行征地補償費分配的主體，有以村民委員會為被告的，有以村民小組為被告的，有以村經(jīng)濟合作社、生產(chǎn)合作社為被告的，還有的以村委和村民小組為共同被告，本院在法律文書中對被告的表述一律為小組或村委。
4、征地補償費的分配爭議包括對土地補償費分配爭議及其收益的分配爭議、安置補助費的分配爭議和地上附著物及青苗補償費分配發(fā)生的爭議。從我院審結的土地征收補償費用分配糾紛來看，對于地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有基本沒有什么爭議，只有3件。在審理中較多的是原告對土地補償費、安置補助費分配不滿而引起的糾紛，占到了90%。有些案件地方土地部門在辦理有關征地手續(xù)時，土地征收補償費項目沒有進行細化，將土地補償費和安置補助費統(tǒng)一為征地款。村委或村民小組或生產(chǎn)隊在制定分配方案也沒有將安置補助費、土地補償費以及地上附著物和青苗的補償費區(qū)別開來，往往是地補償費、安置補助費一起發(fā)放。這樣造成原告往往很難向法院提供有關土地征收手續(xù)方面的證據(jù)，對于集體經(jīng)濟組織所分配的究竟屬于土地補償款還是安置補助費或其他集體經(jīng)濟收益款不清楚，只能僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，法院調(diào)查取證難度大。
5、該類糾紛矛盾尖銳，牽涉眾多村民的利益。在土地被征用后，村民委員會或村民小組均制定了相應的土地補償費分配方案，決定對原告不分或少分。玉州區(qū)法院受理的原告起訴中雖然未有對分配方案提出異議，法院的判決也回避了對分配方案的審查，但支持原告應當發(fā)放或補發(fā)征地款的主張下，實際上對原分配方案作出變更。因為分配方案是根據(jù)本集體經(jīng)濟組織成員多數(shù)人的意見作出，一人起訴往往容易導致其他村民分配的土地補償款和安置補助費減少，引發(fā)其他村民的不滿。另外有些案件雖然表現(xiàn)為單一的訴訟主體，但其他人持觀望態(tài)度，一旦訴訟結果對起訴的村民有利，有同類情形的其他村民即會提起訴訟，這種“隱性”的群體性尤為突出。
6、行政干預較大，案件結果不好把握，即使判決下來此類案件的執(zhí)行難度遠大于一般案件。因為此類案件所依據(jù)是村規(guī)民約，多為現(xiàn)任的村民委員會或村黨支部干部組織村民代表制定，處于對個人主義權威性和維護局部地區(qū)穩(wěn)定的角度考慮，相關部門及其領導或多或少都要參與案件的審理，給案件的裁判帶來一定的影響。而且大多數(shù)情況下，訴訟時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已將征地補償款進行了分配，補償款已經(jīng)分到村民手中，集體組織沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，容易使判決成為一紙空文，引發(fā)新的矛盾。
二、農(nóng)村土地征用款分配糾紛的成因
從審判實踐看，當前農(nóng)村征地補償款分配糾紛產(chǎn)生的原因主要有：
（一）土地分配糾紛的根本原因在于利益的驅動。
玉林城區(qū)周邊的農(nóng)村，村民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，其生產(chǎn)力較為落后，生活水平也不高。土地是村民的主要收入來源。一旦征地，許多村民相繼失去土地，而以農(nóng)民為職業(yè)的村民無法在一定時間內(nèi)找到別的職業(yè)，缺少了生活的主要來源，造成不能維持原有的生活水平。征地款的分配實際是關系到農(nóng)民今后的生存權。征地款是固定的，而人口卻因生老病死及遷進遷出是一個變量，參與分配的人口越多，意味著分配的土地補償款越少。如玉州區(qū)法院受理的案件中有不少是對承包地歸屬發(fā)生爭議，而這些土地被征用的承包戶在土地被征用前二十年或更長時間耕種該土地并繳交公購糧，村民小組或村委也未提出異議或申請有關部門糾正，而是產(chǎn)生征地補償后才提出主張，應是利益驅動所致。
（二）無成文、具體的法律法規(guī)作依據(jù)。
針對征地補償費的分配，我國有不少法規(guī)條文進行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補償費分配的法規(guī)主要有三。一是《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）。該文件指出，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。二是《農(nóng)業(yè)部關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導丁作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應當用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。三是2005年9月1日施行的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》。該司法解釋有關條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。由于法規(guī)、司法文件制定部門不同，側重點各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，究竟應該依據(jù)哪條或哪個部門制定的法規(guī)作為處置征地補償費的準繩？進而言之，在土地補償費留歸集體經(jīng)濟組織的大原則下，征地補償費能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只得各自依據(jù)本村實際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補償費分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。
（三）農(nóng)民的權利意識、法律意識增強
耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識。農(nóng)民已經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭、寸金必爭。失地又得不到補償款的農(nóng)民往往認為己方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對司法權威較大的法院判決有認同感，導致大量紛爭訴至法院。
（四）戶籍制度日漸松散，人口流動性大
隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的加快，人口流動性越來越大，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會結構處于急劇的制度轉型中，農(nóng)業(yè)戶籍和成員權可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動和喪失。司法實踐中比較突出的情況是：其一，人戶分離現(xiàn)象。如結婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務工經(jīng)商多年不回村的等等。其二，非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關系找門路農(nóng)轉非的；用錢買非農(nóng)戶口的：作為對村干部的獎勵轉非農(nóng)戶口的；離退休回村人員等。另外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關規(guī)定，土地一般承包期為30年，在這30年間，應該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導思想，也使相當一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結婚不轉戶口的情況屢見不鮮。
（五）農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突
玉林農(nóng)村受封建陋習和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”、“男尊女卑”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》等法律對農(nóng)村婦女的承包權利等予以了充分保護，但是，在實際操作中，這些法律規(guī)定被大打折扣。農(nóng)村既得利益群體或宗族勢力往往借助其在人數(shù)、影響上的優(yōu)勢左右集體內(nèi)部事務的處理結果，使農(nóng)嫁女等弱勢群體成為“民主自治”進程中的犧牲品。另外，按農(nóng)村習俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。該地被征收后，村委會或村民小組根據(jù)《村民委員會組織法》經(jīng)討論決定將補償費分配給實際使用土地者，有土地使用證卻實際未使用土地者被排斥在分配對象之外，引發(fā)糾紛。
三、審理土地征用款分配糾紛存在的問題及處理原則
（一）受理范圍
2005年7月29日最高人民法院公布的法釋{2005}6號《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律文的解釋》（以下簡稱《解釋》）明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包糾紛民事案件的受理范圍，但目前玉州區(qū)法院有些案件并不受理，包括：集體經(jīng)濟組織成員就對分配方案不服提起發(fā)生糾紛；出嫁女要求分配土地征用款的糾紛和農(nóng)村承包地之外的土地（如“四荒地”和機動地）被征收后獲得的補償款糾紛。
玉州區(qū)法院對土地承包款分配糾紛的受理范圍主要按照2005年7月29日最高人民法院公布的《解釋》和區(qū)高院的通知來執(zhí)行?！督忉尅饭己?，廣西壯族自治區(qū)高級人民法院曾在2006年下發(fā)通知，對涉及農(nóng)村土地承包糾紛民事案件立案受理問題進行規(guī)范：1、要求各地法院嚴格執(zhí)行《解釋》的第一條規(guī)定，對屬于《解釋》第一條規(guī)定的人民法院受案范圍的民事訴訟，應當依法予以受理；不屬于應當受理情形的，不予受理。2、明確因農(nóng)村承包地之外的土地（如“四荒地”和機動地）被征收后獲得的補償款糾紛，集體經(jīng)濟組織成員就土地補償費、安置補助費分配提起的民事訴訟屬于法院不受理的范圍；3、以1999年1月1日頒布的《中華人民共和國土地管理法》為界限，對于該法實施前集體經(jīng)濟組織成員與集團經(jīng)濟組織因承包地征收土地補償給、安置補助費發(fā)生糾紛向人民法院提起民事訴訟的，不予受理。 2009年在第二次全區(qū)法院立案受理審查分析會會議紀要中，區(qū)高院對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛的受理問題提出了意見，重申了要嚴格執(zhí)行最高法司法解釋規(guī)定的受理范圍，不擴大也不縮小，堅持穩(wěn)妥、慎重、嚴格依法受理；做好受理前工作，引導通過非訴訟渠道解決。
（二）集體成員資格的認定
根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持?！倍l具有本集體經(jīng)濟組織成員資格，享受多大程度的分配權，實踐中各村各集體經(jīng)濟組織作法也各有不同，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，甚至有些同一村內(nèi)的不同集體經(jīng)濟組織之間，或者同一集體經(jīng)濟組織在不同時期其分配的方式和依據(jù)也各不相同。難免出現(xiàn)分配不公，糾紛不斷。要解決上述問題，正確界定集體經(jīng)濟組織成員資格是解決土地補償費分配的前提。由于現(xiàn)在尚無法律規(guī)定可循，玉州區(qū)法院有采取“戶籍+義務”結合模式，即除了具有本集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)戶籍外，還應當與其他成員一樣盡義務，才視為集體經(jīng)濟組織成員。如玉州區(qū)法院審結的原告陳朝龍、陳科澤、陳科忠、陳科權四承包經(jīng)營戶與被告玉林市玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)陂石村水陳村民小組（以下簡稱水陳小組）土地征收補償費用分配糾紛一案，法院認為從原告的戶口本、糧食定購任務表、土地承包使用證、玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)陂石村委會證明、玉州區(qū)茂林鎮(zhèn)人民政府的處理意見可以證實，原告四戶17人具有水陳村民小組的戶籍也盡到組成員應盡的義務，屬于被告水陳村民小組成員，應當享有水陳村民小組成員同等的權利按照分配辦法分得土地征用補償費。 但該模式不能完全解決集體經(jīng)濟組織的成員資格問題。從2004年起，玉林除對煙葉仍繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅外，其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一律取消。根據(jù)相關法律集體經(jīng)濟組織成員承擔的義務包括：①《農(nóng)業(yè)法》第七十三條規(guī)定條件下的出資出力義務；②成為農(nóng)村土地承包者時負有維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護和合理利用土地、保護和提高地力，防止農(nóng)用地污染、破壞和地力衰退，不得給土地造成永久性損壞等義務。 而現(xiàn)實情況是村委、村民小組的管理權日益削弱，籌資籌勞發(fā)展生產(chǎn)或興辦公益事業(yè)的情況較少見，對土地承包戶合理使用的土地的義務也極少行使監(jiān)督權，這使得那些并未承包土地的集體組織成員證明其盡了相應的義務非常困難。
玉州區(qū)法院還有一種做法是“戶籍+事實主義”，即除了應具備本集體經(jīng)濟組織戶籍外，還要長期在本集體經(jīng)濟組織生活。如2007年玉林市玉州區(qū)人民法院審結一起再婚婦女索要農(nóng)村土地承包補償款糾紛案，就是采用了上述觀點。陳某與玉林市玉州區(qū)某村民小組成員覃某于1984年結婚后，即把戶口遷到某農(nóng)經(jīng)社處。1984年農(nóng)村實行土地承包責任制時，陳某承包有一份責任田0.97畝，責任田的承包戶主是覃某。陳某與覃某離婚后，1988年與北流市石窩鎮(zhèn)某村民小組組員蘇某結婚，婚后隨夫生活，但戶口仍在某農(nóng)經(jīng)社處，承包某農(nóng)經(jīng)社的0.97畝責任田沒有退包，陳某在新居住地亦沒有分得承包地。2004年玉林市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征用某農(nóng)經(jīng)社的土地，陳某承包的0.97畝責任田也被征用。某農(nóng)經(jīng)社得到征地補償費后按照每個組員被征用承包責任田的多少分配土地補償。經(jīng)司法所出面調(diào)解，農(nóng)經(jīng)社和陳某約定：農(nóng)經(jīng)社補土地補償費38034.67元的七成26624.27元給陳某，余下的三成給農(nóng)經(jīng)社發(fā)展公益事業(yè)。但此后農(nóng)經(jīng)社并沒有按協(xié)議書履行付款，陳某遂訴至法院。玉州區(qū)人民法院審理后認為，陳某與覃某1984年結婚后，把戶口遷到某農(nóng)經(jīng)社，分到了承包地，雖然原來是某農(nóng)經(jīng)社的集體經(jīng)濟組織成員，但其自1988年再婚嫁到北流市石窩鎮(zhèn)某村民小組蘇某處后，實際上已在該組生產(chǎn)、生活。盡管陳某不從某農(nóng)經(jīng)社遷移戶口到該石窩鎮(zhèn)村民小組，但已脫離原集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活，表明與原集體經(jīng)濟組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)、生活狀態(tài)。因此，法院認定陳某從1988年與蘇某結婚進入石窩鎮(zhèn)村民小組生活、生產(chǎn)時起，其原某農(nóng)經(jīng)社集體經(jīng)濟組織成員資格喪失。陳某向原住地某農(nóng)經(jīng)社索賠土地補償費38034.67元沒有獲得法院支持。
（三）土地承包證效力的認定
玉州區(qū)受理的農(nóng)村土地征用補償分配糾紛案件有相當一部分是失地村民與集體組織就征用的土地面積發(fā)生爭議。作為起訴方會提供土地承包經(jīng)營權證證明自己承包的土地面積。那么，在具體的案件中，土地承包經(jīng)營權證書的效力應如何確認呢？
首先來看玉州區(qū)法院審理的原告龐某與被告玉州區(qū)城西街道某村14-1村民小組（以下簡稱村民小組）承包地征收補償費分配糾紛。原告在1995年延長承包責任制時，原告戶分得本村民小組耕地共2.214畝，包括里海垌耕地0.75畝，周官垌耕地0.43畝，機動田0.03畝，屋背垌耕地0.344畝，周紅垌耕地0.66畝。原告戶一直耕種2.214畝到現(xiàn)在，每年如期完成國家公購糧等所有義務?，F(xiàn)在原告的耕地中里海垌耕地0.78畝（里海垌耕地0.75畝加機動田0.03畝）及周官垌耕地被征用，共應得土地征用補償款52299.87元，被告只發(fā)放了一部分征地補償款21113.94元給原告，尚欠31185.93元。為此原告請求法院判令被告給付征地補償31185.93元給原告。原被告雙方爭議較大的就是對原告提供了土地承包使用證，原告認為土地承包使用證證明原告從1995年起至今所承包的土地畝數(shù)是2.214畝。而被告認為該證據(jù)無效，并提出其小組成員的承包土地使用證都是1995年辦理的，原告的承包土地使用證是2003年4月29日新隊長上任后利用職權辦理的，未召開社員大會，直到出現(xiàn)糾紛被告才知道有該承包簿的存在。法院認為原告持有的《農(nóng)村土地承包使用證》未被有關職能部門撤銷或變更之前,可以證明原告對里海垌0.75畝土地及其他土地擁有合法的土地承包使用權，應受法律保護。被告主張原告的土地承包證系新隊長上任后利用職權辦理的，無充分的證據(jù)證實。而且從1995年以來，原告耕種該土地并繳交公購糧及農(nóng)業(yè)稅等，被告也未提出異議或申請有關部門糾正。最后法院對原告的《農(nóng)村土地承包使用證》效力進行了確認。 類似的還有幾個案件也是同樣的處理。
從上述判決可見，玉州區(qū)法院在審判實踐中會根據(jù)查明的案件事實對政府頒發(fā)的《承包經(jīng)營權證書》證據(jù)效力進行審查，但這種審查權僅是形式審查，并不從實體上審查承包合同是否已經(jīng)成立。原因在于《中華人民共和國農(nóng)民土地承包法》第二十三條規(guī)定：縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權。從前述法律規(guī)定看出，1、土地承包經(jīng)營權證書是農(nóng)民依法獲得土地承包經(jīng)營權的依據(jù)；2農(nóng)村土地經(jīng)營權登記行為體現(xiàn)了國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權關系的干預，是土地行政管理機關依申請或依職權作出的，是一種具體行政行為；3、既然農(nóng)村土地經(jīng)營權登記行為是一種行政行為，那么就具有行政行為的部分效力，包括確定力、公信力和拘束力。 作為法院來說，如果頒證的行政機關未撤銷《承包經(jīng)營權證書》，法院承認其頒證的行為的確定力、公信力和拘束力，把當事人手中的土地承包經(jīng)營權證書視為系依照法定程序獲得且無瑕疵，對方當事人亦無充分證據(jù)對抗的，原則上應保護持證一方當事人的利益，確認其土地承包經(jīng)營權。
（四）死亡人口土地補償款繼承問題
在審判實踐中對于集體組織成員死亡的土地征收補償權存在以下兩個難點：1、對于非一人的家庭承包戶中家庭成員之一死亡的情況，非該戶成員的繼承人是否可以要求繼承死亡人員的土地補償費；2、家庭承包戶成員全部死亡，沒有其他成員，其繼承人是否可以要求繼承死亡人員的土地征收補償費。
對于第一種情況，是不存在土地征收補償款遺產(chǎn)繼承的情形。因為從1993年，中央提出“三十年不變”和“增人不增地、減人不減地”政策，直到將這些政策寫入《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定了家庭承包的承包方是農(nóng)戶家庭，在承包期內(nèi)家庭成員之一死亡的，承包戶的土地承包經(jīng)營權不發(fā)生繼承，承包土地由家庭其他成員繼續(xù)耕種。所以，1993年后只要作為承包方的戶還存在，盡管部分成員資格喪失了，但該戶承包的土地還必須維持現(xiàn)狀，不能作調(diào)整。該戶土地被征收所得的土地補償款歸該戶所有，不存在繼承問題，對非該戶成員的繼承人是否可以要求繼承死亡人員的土地補償費得請求不予支持。如玉州區(qū)法院審理的原告杜科開與被告杜科祥的遺產(chǎn)繼承糾紛就是以上述思想作出的判決的（雖然該糾紛不是劃入農(nóng)村承包地征用補償款分配糾紛來處理，但是其中的判決理由卻為第一個難點提供了解決辦法）。
對于第二種難點，玉州區(qū)法院的處理主要是根據(jù)2008年10月在全市民事審判工作會議上的意見來處理。家庭承包戶人員全部死亡，承包主體也不復存在，該戶承包的土地應歸屬集體，所得的土地補償費也應歸屬集體。但同時也要區(qū)分不同情況。根據(jù)《土地管理法》土地征收補償費包括三個部分，即土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。除地上附著物和青苗補償費屬于個人外，土地補償費和安置補償屬集體所有。地上附著物和青苗補償費，屬個人的私有財產(chǎn)，與村民待遇沒有必然的聯(lián)系，其繼承人有繼承權，繼承人因此而向人民法院起訴，人民法院應予支持。而對于屬于集體的土地補償費和安置補償費，這是一種待遇問題，與其集體經(jīng)濟組織成員的身份有著不可分割的關系。從法理上說，自然人的民事權利能力始于出生,終于死亡,因此，從死亡起，集體經(jīng)濟組織成員的身份消失，分配土地補償費和安置補償費待遇隨著死亡而消亡。故死亡的集體組織成員不能參與土地補償費和安置補償費的分配。其次從土地補償費和安置補償費的功能來說，是由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，具有生活保障的功能。而死亡人員不存在就業(yè)問題，同時也因死亡事實的發(fā)生，安置死亡人員也失去了現(xiàn)實意見。所以無論是征地前死亡還是在征地后死亡，都不能參與土地補償費和安置補償費的分配。
筆者認為上述做法是合理的。
四、建議及對策
（一）受理范圍
首先從訴訟主體來看，集體經(jīng)濟組織成員和集體組織之間是平等的民事主體。法律并未對什么是集體經(jīng)濟組織作出規(guī)定，集體經(jīng)濟組織代表主要是一個政治上的稱呼，實踐中，玉林也沒有成立過村集體經(jīng)濟組織，一個村或小組的各項事務的管理包括收入分配都是由村民委員會或村民小組代為行使權利。審判實踐中基本上是把集體經(jīng)濟組織與村民委員會或村民小組等同起來。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會、村民小組是村民自治組織，不是一級政府機構，所以，村民委員會、村民小組進行的管理、分配等活動不具有行政性，本身就是一種民事行為。
其次從土地承包經(jīng)營權的性質(zhì)來看，土地承包經(jīng)營權是集體土地所有權人（村委或村民小組）和土地承包經(jīng)營權人之間通過建立土地承包合同的關系取得的，農(nóng)民(農(nóng)戶)享有土地承包經(jīng)營權的法律依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)齊組織成員承包土地的權利。”這說明了土地承包經(jīng)營權屬于財產(chǎn)權利的范疇。承包地被征收，即意味著集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權喪失。土地補償款是對集體組織成員土地承包經(jīng)營權喪失的一種補償，法律雖然規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，但集體經(jīng)濟組織成員有權參與土地補償費的分配，所以無論從法理還是現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，發(fā)生在集體土地所有權人和承包方之間的補償費用糾紛是平等主體之間的民事爭議，屬于民法調(diào)整的范圍，應當作為民事訴訟的受理范圍。
（二）集體組織成員資格的界定。確定集體經(jīng)濟組織成員資格對于減少實踐中土地征用補償款等集體經(jīng)濟利益分配糾紛具有重要的意義。對于確定集體組織成員資格，理論上有三種觀點：戶籍主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體組織成員資格的標準；事實主義主張以是否實際在本村組長期生活為標準來確定資格；生活來源說，主張只要是以土地耕作收益作為個人主要生活來源，就享有征地補償費的分配權。筆者認為這幾種主張都有一定的道理，但都不全面：第一種觀點，從玉州區(qū)法院審理的所有案件來看，所有的集體經(jīng)濟組織在制定分配方案考慮的首要因素就是戶籍，但在戶籍制度日益寬松的情況下，單純依靠戶籍為標準無法解決掛靠戶口人員等實際問題；第二、三種觀點排除了對戶籍的要求，現(xiàn)實中很難獲得村民的支持，這樣使得通過土地流轉方式獲得土地經(jīng)營承包權的非農(nóng)戶也可以享受征地補償款。筆者認為對集體經(jīng)濟組織成員的認定，玉州區(qū)法院在審判中采取了戶籍主義和事實主義的折衷做法比較合理，同時還提出了新的看法。首先認定集體經(jīng)濟組織成員的依據(jù)以戶籍為一般原則，還應結合地權進行考慮。如果某人戶口在本村（組），只要他（她）的農(nóng)民身份沒有改變，依附于村（組）集體土地，他（她）必然享有集體土地的地權，他（她）就是集體經(jīng)濟組織或村民團體里的一分子，他（她）就和其他集體成員一起，成為集體土地所有權、使用權和他項權主體的一部分，就應該成為征地補償費的受益權主體。其次越來越多的農(nóng)民到城市落戶，是社會發(fā)展趨勢，同時這幾年覆蓋全民的社會保障體系也在迅速發(fā)展，進入城市的落戶的農(nóng)民可以參加醫(yī)療、養(yǎng)老等保險，享受城市低保。對于農(nóng)民 “農(nóng)轉非”的情況應當區(qū)別對待，如果該承包戶中仍有人未遷出集體經(jīng)濟組織戶口，仍然耕作家庭承包戶的土地，就應當享受征地補償款。如果該戶的全部成員全部遷出在不設區(qū)的市落戶，這又分兩種情況：一是原來有承包土地的農(nóng)戶的家庭成員全部遷出在不設區(qū)的市落戶，承包期內(nèi)的土地集體經(jīng)濟組織未收回，那么在土地被征用后，應享受征地補償款。二是原來并未承包土地的農(nóng)戶家庭成員全部遷出在不設區(qū)的市落戶，不能要求享受征地補償款。
（三）土地承包經(jīng)營權證的效力認定
《土地承包使用證》是確定土地承包面積的一個重要證據(jù)，認可其行政效力有合理的地方。但從玉州區(qū)法院審理的案件來看，很多《土地承包使用證》是在90年底甚至更早的時候發(fā)放的， 直到2003年12月1日農(nóng)業(yè)部出臺《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》才對證書的發(fā)放做了規(guī)定，至于之前，證書的發(fā)放實際是無法可依。因此《土地承包使用證書》的確存在發(fā)放并不規(guī)范的情形，實踐中通行做法是由政府先發(fā)放印有政府印章的空白經(jīng)營權證書，由村委會代為填寫，填寫不清、少填或不填部分承包田、填寫錯誤的則直接在證書上予以涂改，家庭承包方式取得和承包經(jīng)營流轉取得的承包田不作區(qū)分，等等，證書填寫的隨意性很大。因此，在審理農(nóng)村承包地征用補償款糾紛案件中應注意，應當對土地使用證登記的土地面積結合其他證據(jù)一起進行認定。對于《承包經(jīng)營權證書》與土地清冊不符、與承包合同成立不符而沒有合法的流轉手續(xù)等明顯違法情況的，法院可直接認定其沒有合法來源依據(jù)而不予采信。
針對案件審理中被告提出的當事人手中的土地承包經(jīng)營權證書取得的程序或實體存有瑕疵，筆者認為證書如未經(jīng)過民主議定程序或其中載明的土地面積與其他農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權證書或合同中確定的土地承包面積有重疊，應從以下兩個方面解決：一是引導當事人啟動行政程序，通過政府或法院的行政訴訟來維持或者撤銷一方的土地承包經(jīng)營權證書，但在行政程序解決的過程中，案件應中止訴訟。二是通過行政程序對土地承包經(jīng)營權證書的問題解決之后，根據(jù)實際情況作出支持或駁回當事人主張的判決。當然也允許例外情況，如一方當事人雖經(jīng)法院釋明，但并不啟動行政程序，而另一方當事人又提供充分證據(jù)證明持證方的土地承包經(jīng)營權證書存在程序上和實體上的諸多問題。對于這種情況，筆者認為應認定持證方的土地承包經(jīng)營權證書為瑕疵證據(jù)，不能將其作為定案的根據(jù)，如無其他證據(jù)支持，應以證據(jù)不足為由，駁回持證方的訴訟
（四）建立多元糾紛解決機制，全力化解社會矛盾。征地補償?shù)募m紛，單靠政府或法院，哪一家都難以徹底解決。因此，必須在黨委的領導下，建立多元化的糾紛解決機制，綜合運用經(jīng)濟、政策、教育、行政、司法手段解決。首要一條是充分發(fā)揮農(nóng)村基層人民調(diào)解組織的作用和政府強大的管理和調(diào)解功能，依靠黨員干部和群眾做工作，在源頭上化解矛盾，避免沖突激化，使多數(shù)糾紛能夠得到及時、有效的解決，減少訴訟。人民法院應當加強訴訟指導和訴訟風險提示，在立案受理前，應積極主動與當?shù)攸h委、政府加強聯(lián)系，尋求非訴訟渠道妥善處理解決。如起訴人堅持起訴，應當嚴格審查，符合立案受理條件的，予以受理，不符合受理條件的，不予受理，做好說服教育工作，并告知起訴人向有關行政主管部門申請解決。
（五）通過立法途徑是土地征用款分配糾紛的根本途徑。
目前，立法滯后的狀況已經(jīng)成為解決土地征用款分配糾紛的一大障礙，加強全國或各省統(tǒng)一性的立法是解決土地征用款分配糾紛的根本途徑。統(tǒng)一立法的重要目的就是使土地征用款分配糾紛的諸多問題有法可依，使它們的解決有法律上的直接而有效的依據(jù)。
在立法上進一步改革完善土地征用制度，加快土地征地立法，依法明確補償標準、村民資格的認定、分配主體和范圍等，使土地征收征用及補償分配建立在一個有法可依的基礎上，消除法律界限不明帶來的司法不統(tǒng)一問題。通過平衡國家、集體、農(nóng)民利益，實現(xiàn)土地利益最大化、最優(yōu)化，為農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展奠定法律基石。
