2021年9月29日上午，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記孫柏瑛教授在“第八屆首都治理論壇——超大城市治理創(chuàng)新”上做了題為《信托制：化解城市社區(qū)物管沖突的出路？》的精彩發(fā)言。孫教授闡釋了信托制這一新的社區(qū)權(quán)力與資源配置模式，以及這一模式對于形成黨建引領(lǐng)、資源融合、協(xié)同治理的社區(qū)治理格局的重要意義。

孫柏瑛

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記、教授

作為一種新的社區(qū)權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利配置調(diào)整的制度，信托制旨在解決小區(qū)物業(yè)管理當(dāng)中存在的沖突。以北京為例，近年來小區(qū)物管矛盾糾紛事件持續(xù)呈上升態(tài)勢。根據(jù)“12345接訴即辦”接訪的案件數(shù)量看，從2019年5月到2020年5月期間，涉及物業(yè)的投訴量達(dá)到18.7萬件，比前一年凈增長了28%。截至到2021年5月，在北京市實(shí)施《物業(yè)管理?xiàng)l例》的一年間，涉及小區(qū)物業(yè)管理的“接訴即辦”案件數(shù)量上升至24萬多件，平均每天為655件。物業(yè)管理投訴數(shù)量居高不下，且影響面大，因而被北京市列為當(dāng)下基層治理的兩個關(guān)鍵小事之一，新物業(yè)管理?xiàng)l例也強(qiáng)調(diào)在沒有成立業(yè)主委員會的小區(qū)里建立業(yè)主委員會，建立業(yè)主委員會條件不成熟的要建立物業(yè)管理委員會（簡稱“物管會”），以促進(jìn)業(yè)主利益表達(dá)，與社區(qū)黨組織、居委會有效協(xié)調(diào)，業(yè)主與物業(yè)公司之間的沖突。

某種意義上說，小區(qū)物管沖突是社區(qū)“物權(quán)政治”、“居住政治”等的重要內(nèi)容，既涉及到業(yè)主法定的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也表現(xiàn)為業(yè)主與物業(yè)公司的治權(quán)關(guān)系與權(quán)力分配，反映著社區(qū)基層黨組織、自治組織、業(yè)主組織、物業(yè)經(jīng)營者間的地位與角色。社區(qū)沖突首先源自多元主體利益的多樣化、多元化，業(yè)主權(quán)利觀念的增強(qiáng)，體現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，比如，鑒于房地產(chǎn)公司為背景的物業(yè)公司的強(qiáng)勢，物業(yè)資本力量在社區(qū)內(nèi)的擴(kuò)張，基層政府官員、業(yè)主委員會與物業(yè)管理公司之間存在的“共謀”，分散的業(yè)主組織化水平和維權(quán)能力低等原因，物業(yè)管理公司具有了權(quán)能高于產(chǎn)權(quán)所有者業(yè)主的權(quán)能，物業(yè)與業(yè)主的責(zé)權(quán)關(guān)系出現(xiàn)倒置。業(yè)主本應(yīng)是社區(qū)的主人，其擁有國家《物權(quán)法》所賦予的基本權(quán)利，同時也是社區(qū)的服務(wù)享有者，但物業(yè)管理身份的“反客為主”異化，使得物業(yè)管理成為單純的以牟利為目的的資本經(jīng)營驅(qū)動，設(shè)施老化、服務(wù)縮水、管理不善、缺乏規(guī)范、嚴(yán)重“黑箱”，導(dǎo)致社區(qū)共同資源得不到有效運(yùn)營，業(yè)主與物業(yè)管理間矛盾升級。業(yè)主以拒繳物業(yè)費(fèi)抗?fàn)?，進(jìn)一步加劇服務(wù)縮水，社區(qū)價值衰減?？傮w上，物業(yè)公司和業(yè)主委員會之間的關(guān)系強(qiáng)弱失衡，使得社區(qū)治理的主體關(guān)聯(lián)出現(xiàn)角色錯位，存在囚徒困境，彼此不合作，互相指責(zé)、攻擊，無法圍繞社區(qū)共同體建設(shè)組織起有效的公共討論、協(xié)商和集體行動。

在這樣的背景下，社區(qū)需要以權(quán)力、責(zé)任、資源分配模式為突破口進(jìn)行基層治理改革。之前社區(qū)改革歷程中實(shí)踐過三種權(quán)力、資源分配關(guān)系模式：第一種是包干制，即業(yè)主向物業(yè)交付固定服務(wù)費(fèi)用，經(jīng)營盈余和虧損都由物業(yè)公司承擔(dān)。這一模式導(dǎo)致物業(yè)公司為留取更多經(jīng)營利潤，傾向于選擇減少社區(qū)服務(wù)供給量，降低公共服務(wù)供給質(zhì)量，這樣的選擇對于物業(yè)公司是邊際效益最大的選項(xiàng)。作為包干制替代，第二種模式被稱為酬金制，即將公司的人員費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、薪酬以及日常的工作支出先扣除，剩余費(fèi)用的使用則通過居民監(jiān)督，按照物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目投入物業(yè)服務(wù)供給，維護(hù)社區(qū)共同體的增值性。這一模式有助于建立開放性和透明性物業(yè)資金運(yùn)行的基礎(chǔ)。但業(yè)主依然很難有效地監(jiān)督各項(xiàng)物業(yè)開支是否具有合理性，且物業(yè)公司常常選擇以擴(kuò)大酬金基數(shù)、增加服務(wù)項(xiàng)目支出的基數(shù)來應(yīng)對，結(jié)果是提高業(yè)主繳納物業(yè)費(fèi)的水平。

在兩種分配模式基礎(chǔ)上，針對一些社區(qū)物業(yè)費(fèi)枯竭，物管失能的窘境，一些地方開始思考、設(shè)計(jì)、探索第三種模式，即信托制。信托制有六個關(guān)鍵點(diǎn)：第一，共同所有。將所有繳納的物業(yè)費(fèi)作為社區(qū)全體業(yè)主的共同財產(chǎn)，可將其視為物業(yè)管理的資金池基金。資金池基金由第三方公司進(jìn)行托管，資金管理全過程由業(yè)主委員會進(jìn)行監(jiān)督，業(yè)主委員會代表參與討論物業(yè)提供哪些公共服務(wù)項(xiàng)目、支出項(xiàng)目的優(yōu)先性和合理性等；第二，公開透明?；谛磐谢穑I(yè)主們監(jiān)督物業(yè)資金支出的“雙密鑰”，動態(tài)跟進(jìn)資金的使用狀況。這一監(jiān)督渠道向所有人開放，密鑰分別通過總的支出賬本與個人賬戶中的支出額度知情，發(fā)揮業(yè)主作為所有者的信息把握。而智慧社區(qū)建設(shè)，電子化、智能化的引入，使得資金的使用過程更加透明化。第三，專業(yè)管理。引入第三方專業(yè)法律、審計(jì)團(tuán)隊(duì)，以審核物業(yè)管理的主要支出。信托關(guān)系基于法律治理的結(jié)構(gòu)，將信托基金的支配、物業(yè)公司資金投入方向、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方向等決策都納入法律制度的框架下。第四，充分協(xié)商。由于業(yè)主們對社區(qū)服務(wù)掌握知情權(quán)，社區(qū)生活真正成為其家園的共同事務(wù)，關(guān)心社區(qū)發(fā)展和增值，關(guān)注社區(qū)管理投入的價值是業(yè)主的共同責(zé)任，個人利益與社區(qū)共同體利益聯(lián)系起來。這其中，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理可以發(fā)揮重要作用，基層黨組織能夠協(xié)調(diào)多元主體，通過充分協(xié)商、討論，建立共識；可以通過承擔(dān)組織、匯聚資源的能力，帶領(lǐng)社區(qū)共建、共治、共享；第五，服務(wù)質(zhì)量。在業(yè)主的關(guān)注和監(jiān)督下，物業(yè)公司需要不斷提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，包括設(shè)立物業(yè)服務(wù)清單、設(shè)置物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)與業(yè)主互動，加強(qiáng)業(yè)主滿意度調(diào)查，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)的規(guī)范化；第六，信義關(guān)系。信托制目的在于讓顛倒的物業(yè)公司與業(yè)主關(guān)系回歸本位，物業(yè)公司當(dāng)好社區(qū)的“管家”。物業(yè)公司的管理不僅是商業(yè)行為，同時也是維系社區(qū)家園的受托人。業(yè)主不僅是物權(quán)權(quán)屬所有者，也是社區(qū)共同資源管理的守護(hù)者和責(zé)任人。基于此，社區(qū)物管要超越單向經(jīng)濟(jì)性、資本性的偏好，也要將維系與居民情感、共建彼此信任、互惠關(guān)系為使命、職責(zé)，唯如此，城市社區(qū)才能贏得居民的良性交往、社會資本的成長，并獲得可持續(xù)的發(fā)展。

通過信托制治理的新模式，社區(qū)將逐漸具備人人所有、人人負(fù)責(zé)的理念。資金是所有業(yè)主共享的，而且是專業(yè)化管理的。從長期看，這能夠提升公民的參與意識，有利于社區(qū)的營造和社區(qū)居民的互動。這一模式能夠撬動所有業(yè)主參與社區(qū)治理的動能，有助于建立社區(qū)內(nèi)的合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而有助于形成黨建引領(lǐng)、資源融合、協(xié)同治理的社區(qū)治理格局。

（本文系嘉賓9月29日在中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院“第八屆首都治理論壇——超大城市治理創(chuàng)新”上的專題報告，根據(jù)嘉賓演講內(nèi)容整理，已經(jīng)本人審核）

文稿整理：謝木春