食用農產品合格證是借鑒工業(yè)品合格證的管理模式，規(guī)定由生產經營者在自我質量控制、檢測的基礎上自主開具合格證，承諾其銷售的食用農產品符合國家農藥獸藥殘留限量強制性標準。建立合格證制度是農產品質量安全領域的一項重大制度創(chuàng)新，以此強化生產經營者主體責任，推動其樹立質量安全意識，發(fā)揮自律作用，更加有效的保障農產品質量安全。
自2016年，食用農產品合格證制度試點推行以來，經過5年的發(fā)展，取得了積極成效，目前已被納入《農產品質量安全法》修訂草案中。然而，在征求意見過程中，社會各界也對合格證制度展開了熱烈討論，提出了一些疑惑和意見。本期“農安政策”結合食用農產品合格證制度研究與試行過程中的一些體會，淺談一些想法，與大家分享。
一、關于“合格”的認識有哪些？
“合格”就是產品要滿足國家技術法規(guī)或標準安全限值要求。其表現形式主要有合格證書、檢驗合格印章和檢驗工序編號印章三種形式。
消費者認識的“合格”
隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，消費對經濟增長的拉動作用更為突出，但是產品質量信息不對稱抑制了消費需求的有效釋放。產品合格是消費的基本需求。雖然市場上的產品一般都標識了達到的相關標準，但還不足以讓消費者進行有效識別。消費者眼中的產品“合格”，是能通過產品信息標識，知曉產品產地、生產者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成份、生產日期、有效期限、檢驗合格等基本信息。既能夠為消費者選購提供基本的參考，也為消費受到權益侵害后提供維權的途徑。
法律中定義的“合格”
法律保護和實現的是人民的根本利益。為了保護消費者的合法權益，《產品質量法》《食品安全法》《農產品質量安全法》都對產品合格做出了規(guī)定?！懂a品質量法》規(guī)定產品質量應當檢驗合格，不得以不合格產品冒充合格產品?！妒称钒踩ā芬?guī)定食品行業(yè)準入實施行政許可制度，并且食品檢驗“合格”后附帶標識方能出廠。《農產品質量安全法》明確規(guī)定禁止不符合農產品質量安全標準的農產品上市銷售。
為貫徹落實《食品安全法》和《農產品質量安全法》，各地推動了農產品質量安全監(jiān)管體系從無到有，健全了農產品質量安全監(jiān)管制度，逐步實現了由原來農產品“默認合格”上市轉變成“檢測合格”上市，再到查驗多種質量安全合格證明文件上市。但是實踐中，仍然存在上市農產品“沒名沒姓、來路不明”，農產品標識嚴重缺失，一旦發(fā)現質量安全問題，難以追根溯源。《農產品質量安全法》中，規(guī)定農業(yè)企業(yè)和合作社的產品上市需檢測合格的要求，難以全部做到。農產品質量安全檢測報告也不能直接投遞給每一位消費者，信息不對稱給消費者選購農產品時帶來了困惑。
二、為什么推行食用農產品合格證？
“十三五”時期是我國從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)加快轉變的關鍵階段，新時期對農產品質量安全提出更高的要求。一是國家高度重視。黨中央、國務院印發(fā)的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》《關于創(chuàng)新體制機制推進農業(yè)綠色發(fā)展的意見》等文件，提出加強農產品質量安全全程監(jiān)管，健全與市場準入相銜接的食用農產品合格證制度。二是銜接工作有需求。2014年，原農業(yè)部、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)《關于加強食用農產品質量安全監(jiān)督管理工作的意見》，要求農業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門共同建立以食用農產品質量合格為核心內容的產地準出管理與市場準入管理銜接機制。三是安全風險要破解。當前，農產品質量安全最突出的風險隱患大多來源于中小散戶和經營環(huán)節(jié)。這些問題，僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以解決，需要創(chuàng)新打法去攻克。四是消費者迫切期待。隨著社會經濟水平的提高，消費者越發(fā)關注農產品的質量安全，迫切需要了解買到手里的農產品來源和質量安全合格狀況。
為加強農產品質量安全監(jiān)管，農業(yè)農村部門借鑒了《食品安全法》中食品檢驗合格上市的做法，建立了農產品質量安全檢驗檢測制度。但《農產品質量安法》僅規(guī)定了“農產品生產企業(yè)和農民專業(yè)合作經濟組織，應當自行或者委托檢測機構對農產品質量安全狀況進行檢測；經檢測不符合農產品質量安全標準的農產品，不得銷售?！睕]有對小農戶等其他生產經營主體設置相應的上市門檻。貫徹實施該法十幾年來，實踐證明，推動以檢測為核心的農產品質量安全上市把關制度，存在著諸多問題，難以可持續(xù)。一是技術的問題。快速檢測雖然成本較低，速度很快，但由于農藥快速檢測技術仍然處在發(fā)展階段，多數農藥的快檢技術尚未實現突破，在實踐工作中僅有有機磷和氨基甲酸酯兩類禁用農藥能夠實現快速檢測，而且存在“檢不出、檢不準”等問題，局限性較大。事實上，目前基層使用的農殘快速檢測僅能起到震懾作用。二是成本的問題。傳統(tǒng)的定量檢測雖然結果準確、穩(wěn)定，但對儀器設備、實驗耗材等要求高，檢測成本高昂，絕大多數生產企業(yè)和合作社負擔不起檢測成本。另外，農產品銷售是不需要許可的，加之市場準入剛剛建立，把關不嚴，往往出現“劣幣”驅逐“良幣”的現象，導致農業(yè)企業(yè)和合作社開展快檢的動力都沒有了。三是監(jiān)管的問題。基層農產品質量安全日常監(jiān)管主要是針對農產品中的有機磷和氨基甲酸酯兩大類農藥開展抽檢速測，出具的速測報告僅有“抑制率”和合格的信息，沒有標注檢測的質量安全具體指標。實際上，絕大多數的生產者使用的常規(guī)農藥都沒有開展速測，因此僅僅依靠檢測來確保合格也不可靠。
此外，由于農產品生產不需要許可，上市農產品又沒有強制要求標識，監(jiān)管部門難以掌握生產經營者的動態(tài)情況，導致基層農產品質量安全監(jiān)管無的放矢，潛在風險難以防控，保衛(wèi)舌尖上的安全可能淪為空談。為此，農產品質量安全監(jiān)管不僅要強化對農業(yè)企業(yè)和合作社的制度優(yōu)化，更要針對小農戶創(chuàng)設新的制度設計，食用農產品合格證制度應運而生，重點解決4個方面的問題：一是實現農產品標識上市；二是壓實生產經營者的主體責任；三是銜接農產品產地準出市場準入；四是保障消費者權益。自2016年以來，農業(yè)農村部印發(fā)了《關于開展食用農產品合格證管理試點工作的通知》，在6個省份開展合格證試點，2019年印發(fā)了《全國試行食用農產品合格證制度實施方案》，制度正式進入全國試行階段。截至目前，全國所有涉農縣均實施了合格證制度，57.3%的生產企業(yè)、合作社、家庭農場常態(tài)化開具合格證，超過42.7萬農戶積極試行合格證制度。
三、為什么“合格證”名稱不斷變化？
新生事物破土而出，是突破現行規(guī)制的過程，也是不斷發(fā)展的過程?！笆秤棉r產品合格證”名稱的變化也是隨著發(fā)展階段的變化不斷演變。
2021年是“十四五”的開局之年，中央1號文件首次明確要試行食用農產品達標合格證制度，這是從中央層面，對合格證制度試行工作指明了方向，提出了新的要求。同時，全國農產品質量安全監(jiān)管工作視頻會議進一步部署要求，在食用農產品合格證制度試行取得良好基礎上，繼續(xù)鞏固實施推行“食用農產品達標合格證”制度，實現兩個“達標”：一個是生產過程落實質量安全控制措施，另一個是帶證上市農產品要符合國家食品安全標準。事實上，就是要求農產品生產經營主體在生產行為、質量安全和承諾標識上實現達標，提升合格證的含金量。
在《農產品質量安全法》修訂草案征求意見過程當中，司法部認為，從目前全國試行合格證制度的情況來看，多數主體以自我承諾為前提開具合格證，其表現形式是承諾合格，從法律語言的嚴謹性考慮，應將制度名稱改為“食用農產品質量安全承諾合格證”，簡稱合格證。短期來看，現實中確實是一部分農業(yè)企業(yè)和合作社以檢測為前提開具合格證，另一部分農業(yè)企業(yè)和合作社以自我承諾為前提開具，小農戶則主要是以自我承諾為前提開具，這是由發(fā)展階段決定的。未來，必定是農業(yè)企業(yè)和合作社出具檢測合格證，小農戶出具承諾合格證。
為了貫徹落實中央1號文件要求，結合當前農安法修訂草案有關合格證的表述，2021年11月，農業(yè)農村部以辦公廳文的形式印發(fā)了《關于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》，主要目的是為了規(guī)范合格證開具、加快推廣使用、強化監(jiān)督管理，對合格證的樣式進行了相應的調整，要求樣式名稱更改為“承諾達標合格證”，這既體現了“達標”內涵，又突出了“承諾”要義。從長遠來看，我們認為，這應該是過渡性的提法，終極目標還是要實現達標合格，而且各類主體開具的合格證都將與《食品安全法》中的合格證具有同等效力。
四、農安法中應該怎樣表述“合格證”？
從法律前瞻性和穩(wěn)定性的角度來說，《農產品質量安全法》修訂實施后，預計五年至十年不會再發(fā)生較大變化，將“承諾合格證”這一階段性的表述納入法中，值得商榷。另外，自合格證制度試行以來，“食用農產品合格證”這個名稱已經被社會大眾廣泛接受，基層監(jiān)管主體和生產主體也對“食用農產品合格證”形成了共識。尤其在沒有法律強制要求的前提下，僅靠政策引導和市場拉動，實現了農業(yè)企業(yè)和合作社主動開具合格證，同時帶動下游散戶開具使用合格證，這是合格證制度試行中取得的重大進步，表明了這一制度是適用于所有生產者的。
因此建議在《農產品質量安全法》修訂草案中，恢復修改為“食用農產品合格證”。在法律表述上，應統(tǒng)一要求所有的農產品生產經營主體都要開具合格證。在具體操作上，按照區(qū)別對待、差異化的原則，可要求農業(yè)企業(yè)和合作社在檢測合格的基礎上，開具合格證；農戶可以通過自我承諾，開具合格證。在表現形式上，可以在合格證樣式上設置可選項，以區(qū)分差異。在管理上，各級政府應加大農產品的檢測投入，建議以中央轉移支付的形式，補貼欠發(fā)達地區(qū)農產品質量安全檢測，以實現全國對食用農產品合格證真實性、有效性的檢測驗證能力，保持在同一水平，而不應將檢測合格的義務過多地強加給農產品生產者。
最后建議修改如下：
第三十八條 農產品生產經營者應當執(zhí)行法律、法規(guī)和國家有關強制性標準規(guī)定的質量安全控制要求,開具食用農產品合格證,承諾所銷售的食用農產品符合農產品質量安全標準并對其農產品質量安全負責。
從事農產品收購的單位或者個人應當索取并保存供貨者提供的食用農產品合格證或者其他質量安全證明材料。
食用農產品合格證管理辦法由國務院農業(yè)農村主管部門會同有關部門制定。
第三十九條 農產品生產企業(yè)、農民專業(yè)合作社應當自行或者委托檢測機構對農產品質量安全進行檢測，經檢測符合農產品質量安全標準的農產品，應當開具食用農產品合格證；經檢測不符合農產品質量安全標準的農產品,不得銷售。
