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2018年3月28日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），業(yè)界呼聲一片，指出全文出現(xiàn)“不得”23次，是這些年用詞最強(qiáng)硬、最有殺傷力的文件之一。筆者一直從事政信項(xiàng)目的政策解讀、制度制定、產(chǎn)品創(chuàng)設(shè)等工作，對(duì)此，深感部分業(yè)界呼聲純?yōu)閲W眾取寵?？陀^地講，23號(hào)文并無(wú)新內(nèi)容，均是對(duì)過(guò)去幾年一些重要政策的綜合，若非要說(shuō)個(gè)特點(diǎn)，也就是從過(guò)去規(guī)范“貸方”轉(zhuǎn)向現(xiàn)在規(guī)范“借方”，對(duì)金融企業(yè)的具體要求和指向性更為直接和明確。

但是，沒(méi)有新內(nèi)容并不代表沒(méi)有重要影響。從筆者過(guò)去從事金融監(jiān)管工作的體會(huì)而言，每一項(xiàng)國(guó)家層面的政策出臺(tái)都有它的階段性重要意義?？傮w上看，23號(hào)文對(duì)金融企業(yè)的影響可歸結(jié)為十個(gè)方面：

一、違規(guī)為地方政府投融資的金融企業(yè)會(huì)怎樣？

嚴(yán)懲。合規(guī)經(jīng)營(yíng)將成為金融企業(yè)開(kāi)展一切政信業(yè)務(wù)的前提，敢于通過(guò)以下方式為地方政府投融資的金融企業(yè)，等著監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)懲：①直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；②違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)貸款；③要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任；④提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。

二、地方政府債券是金融企業(yè)與地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域合作的唯一合法渠道嗎？

不是。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)指出地方政府債券是地方政府唯一合法舉債渠道，需特別注意，唯一合法舉債渠道并不等同于唯一合法渠道，金融企業(yè)與地方政府在基礎(chǔ)及公共服務(wù)領(lǐng)域仍存有PPP、政府購(gòu)買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等多種合作渠道，只不過(guò)這種渠道不再體現(xiàn)為地方政府與金融企業(yè)的債務(wù)關(guān)系，而是中間多了一個(gè)社會(huì)資本，是社會(huì)資本與金融企業(yè)的債務(wù)關(guān)系。

三、地方政府融資平臺(tái)還可以獲得金融企業(yè)的融資支持嗎？

可以。23號(hào)文指出“不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)貸款”，關(guān)鍵在于貸款是否違規(guī)，即是否存在“地方政府隱性擔(dān)保”的嫌疑，對(duì)于已經(jīng)過(guò)市場(chǎng)化改制的地方政府融資平臺(tái)，仍可按照市場(chǎng)化原則獲得金融企業(yè)的融資支持。

四、是否還有債務(wù)性資金通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等方式使其作為參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)或PPP項(xiàng)目的資本金?

沒(méi)有。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）要求PPP項(xiàng)目不得“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”，此文印發(fā)后，業(yè)界對(duì)債務(wù)性資金穿透到哪一層級(jí)進(jìn)行了廣泛討論，部分地方金融企業(yè)為支持本地項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等方式，仍在積極探索提供資本金融資支持。23號(hào)文明確指出國(guó)有金融企業(yè)不得向“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金提供融資,總體上看,金融企業(yè)很難通過(guò)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)規(guī)避本條監(jiān)管要求。

五、PPP項(xiàng)目涉及的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助是政府債務(wù)嗎？

不是。23號(hào)文指出“項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性”，本條確定了財(cái)政資金安排的合法性問(wèn)題，其邏輯在于：現(xiàn)金流的上端是從地方政府到參與地方建設(shè)的企業(yè)，依據(jù)的是項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同的約定；現(xiàn)金流的下端是從參與地方建設(shè)的企業(yè)到金融企業(yè)，這是項(xiàng)目融資后的還本付息行為；地方政府與金融企業(yè)并未發(fā)生直接關(guān)系，因此，這種現(xiàn)金流動(dòng)是合法合規(guī)的，并不涉及地方政府違法違規(guī)融資，因?yàn)榈胤秸粚?duì)上端現(xiàn)金流負(fù)責(zé)，并不對(duì)后端現(xiàn)金流的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)任何責(zé)任。

六、存量項(xiàng)目整改過(guò)程中金融企業(yè)可以抽貸、壓貸和停貸嗎？

不行。23號(hào)文要求“在配合整改的同時(shí)，國(guó)有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)”。筆者預(yù)測(cè)，此前地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的項(xiàng)目，財(cái)政部目前尚未出臺(tái)整改措施，結(jié)合23號(hào)文，后續(xù)有可能對(duì)此采取類似本條的措施，即金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行，防止資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)金融企業(yè)積極配合依法依規(guī)開(kāi)展整改。

七、城投債還可以投嗎？

謹(jǐn)慎。應(yīng)做好一定的準(zhǔn)備，防止城投債短期風(fēng)險(xiǎn)暴露的預(yù)期集中爆發(fā)。近年來(lái)，城投債違約時(shí)有發(fā)生，對(duì)于城投債的判斷，已經(jīng)從過(guò)去分析“地方政府償債能力”轉(zhuǎn)向“地方政府有限出資責(zé)任范疇內(nèi)的城投企業(yè)自身償債能力”，具體可參考以下邏輯：一方面，關(guān)注城投企業(yè)參與項(xiàng)目的公益性，即項(xiàng)目與地方政府的密切程度，優(yōu)先支持棚蓋、扶貧等中央明確支持的公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的債券；另一方面，關(guān)注是否具有政策性融資擔(dān)保公司提供擔(dān)保。

八、金融企業(yè)還可以與地方政府及其部門設(shè)立各類投資基金嗎？

可以。只要遵守23號(hào)文“不得要求或接受地方政府及其部門作出承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過(guò)結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)”等相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，金融企業(yè)仍可與地方政府及其部門設(shè)立各類投資基金。

九、地方政府可以通過(guò)某種方式為項(xiàng)目建設(shè)提供融資擔(dān)保嗎？

可以?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）指出“允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”，23號(hào)文進(jìn)一步明確“政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開(kāi)展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任”，即地方政府若希望為重要項(xiàng)目提供融資擔(dān)保以幫助項(xiàng)目獲取融資，可通過(guò)設(shè)立或參股擔(dān)保公司的方式進(jìn)行，并在出資范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。。