原標(biāo)題：強(qiáng)制執(zhí)行疑難問題研究
作者：周德洋
來源：法制博覽2017年第4期
作者簡(jiǎn)介：周德洋（1989-），男，河南新鄉(xiāng)人，法律碩士，渦陽縣人民法院執(zhí)行局，書記員。
一、宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)
關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，我國(guó)主要有“地上權(quán)”、“自物權(quán)”、“獨(dú)立的用益物權(quán)”三種觀點(diǎn)。
持“地上權(quán)”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)立法中使用的“宅基地使用權(quán)”這一概念，實(shí)質(zhì)就是在國(guó)有或者集體土地上建造公民住宅，其同地上權(quán)的概念是一致的，即在他人的土地上建造建筑物。這實(shí)質(zhì)上就是地上權(quán)這樣一個(gè)他物權(quán)統(tǒng)管的內(nèi)容，因此應(yīng)該廢棄宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，而代之以使用科學(xué)、實(shí)用的地上權(quán)概念。我們認(rèn)為，將宅基地使用權(quán)簡(jiǎn)單地歸為地上權(quán)并不合適，因?yàn)槠溆兄漠愑诘厣蠙?quán)的特征，比如宅基地使用權(quán)的身份屬性、無償獲取性、嚴(yán)格審批性則是地上權(quán)所不具備的。
持“自物權(quán)”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地所有權(quán)只是一個(gè)抽象的概念，因而在土地所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的宅基地使用權(quán)或土地使用權(quán)，對(duì)于民事主體而言，相當(dāng)于自物權(quán)。這一觀點(diǎn)著重強(qiáng)調(diào)了我國(guó)土地公有制的政治因素，即宅基地的集體所有權(quán)是完全的公權(quán)利，其抽象的支配權(quán)在集體土地所有權(quán)上已經(jīng)消失，而被安排到集體土地使用權(quán)上。這與現(xiàn)實(shí)是不符的，事實(shí)上集體土地所有權(quán)人對(duì)集體所有的土地?fù)碛型耆?、充分的支配?quán)利。
獨(dú)立的用益物權(quán)說認(rèn)為宅基地使用權(quán)的目的是為了對(duì)非其所有的土地為使用之利益，因而具有用益物權(quán)的性質(zhì)，因此應(yīng)將其規(guī)定為一種獨(dú)立的用益物權(quán)。即宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，它是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。
我們認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有物權(quán)屬性是毋庸置疑的，這已被我國(guó)《物權(quán)法》所肯定。但是，將宅基地使用權(quán)與用益物權(quán)等同起來并不相符，特別是從其歷史進(jìn)程來看，它是由農(nóng)民所有通過自愿讓予變?yōu)榧w所有的，其具有相當(dāng)于所有權(quán)的屬性，因而是帶有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)。即從某種意義上講，宅基地所有權(quán)歸于集體更多的體現(xiàn)在觀念形態(tài)上，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們一直是在以所有權(quán)人的身份在使用宅基地，而且行使這種權(quán)利的狀態(tài)獲得了集體成員、第三人與政府的認(rèn)同。此外，從宅基地使用權(quán)的使用期限來看，宅基地使用權(quán)除了極個(gè)別例外情況幾乎是永恒的，這與所有權(quán)的永恒性完全吻合。而且現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民也基本是以對(duì)待所有權(quán)的態(tài)度來看待宅基地使用權(quán)。因此，將宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)定位于“準(zhǔn)所有權(quán)”更為合理。故而從宅基地使用權(quán)法律性質(zhì)分析，自由流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是其應(yīng)有之意，那么對(duì)這種具有強(qiáng)烈財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，是具有理論支撐的。
二、強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑必要性與可能性探究
（一）強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的必要性探究
之所以要討論宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的強(qiáng)制執(zhí)行，主要基于以下兩個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問題：
第一，農(nóng)民債務(wù)的客觀存在性。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)村自給自足的經(jīng)濟(jì)模式幾近瓦解，農(nóng)民直接或間接的參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，交換的結(jié)果除了“雙贏”，還有“單贏”、“雙虧”，這不可避免的導(dǎo)致部分農(nóng)民身負(fù)債務(wù)。另一方面，由于我國(guó)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等體系尚不完備，這也導(dǎo)致部分農(nóng)民變?yōu)閭鶆?wù)人?？傊?，農(nóng)民的債務(wù)問題是客觀存在的。
第二，農(nóng)民可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的短缺性。根據(jù)中國(guó)首份《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，我國(guó)家庭總資產(chǎn)中，房產(chǎn)占比達(dá)到了70%。對(duì)于農(nóng)民而言，務(wù)農(nóng)和務(wù)工基本就是其財(cái)產(chǎn)來源渠道，幾乎不存在財(cái)產(chǎn)性收益，而這些收入，也基本投入到房產(chǎn)中去，因此，房產(chǎn)基本就是其全部財(cái)產(chǎn)。那么，在農(nóng)民成為債務(wù)人的時(shí)候，我們就必須考量農(nóng)民的此類財(cái)產(chǎn)是否可以成為執(zhí)行標(biāo)的。
（二）強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的可能性探究
從我國(guó)現(xiàn)行法律來看，應(yīng)當(dāng)說我國(guó)只是嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的變更，而非禁止?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第4款規(guī)定：“農(nóng)民村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”這并非是對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止，僅是對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地資格的限制。國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》第169條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓。”最高人民法院、國(guó)土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條規(guī)定：“人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時(shí)，經(jīng)與國(guó)土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利受讓人到國(guó)土資源管理部門辦理土地征用和國(guó)有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。對(duì)處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應(yīng)當(dāng)與國(guó)土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理?！?nbsp;
因此，對(duì)宅基地使用權(quán)及其附屬建筑在現(xiàn)行法律下，也是可以依法強(qiáng)制執(zhí)行的。
三、強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑現(xiàn)狀及難點(diǎn)
（一）宅基地使用權(quán)及其附屬建筑權(quán)屬問題
由于我國(guó)此前并未強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)村的房屋和土地使用權(quán)應(yīng)該進(jìn)行登記，又由于農(nóng)民法律意識(shí)、產(chǎn)權(quán)意識(shí)不高等原因，使得我國(guó)農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明，這直接導(dǎo)致法院在強(qiáng)制執(zhí)行過程中無法采取查封、凍結(jié)、拍賣等措施，嚴(yán)重制約了法院執(zhí)行工作。
（二）“一戶一宅”問題
1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，從而正式確立了我國(guó)農(nóng)村宅基地的“一戶一宅”制度。雖然1986年頒布和1988年修訂的《土地管理法》并無此規(guī)定，導(dǎo)致部分農(nóng)民可以合法地獲得一處以上的宅基地，但對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言基本上是一戶一宅，這時(shí)再?gòu)?qiáng)制拍賣的話，就有可能導(dǎo)致被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)的家屬居無其所。盡管最高院發(fā)布的《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第20條規(guī)定了可以執(zhí)行唯一住房的幾種情形，但由于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的復(fù)雜性，使這些規(guī)定很難直接適用。
（三）宅基地使用權(quán)及其附屬建筑變現(xiàn)問題
對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的執(zhí)行，很大程度上依賴于執(zhí)行標(biāo)的貨幣化，如通過拍賣等方式使不動(dòng)產(chǎn)變現(xiàn)，進(jìn)而以貨幣的形式交予申請(qǐng)執(zhí)行人，從而保障申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利。但是宅基地使用權(quán)及其附屬建筑很難采取這一方式，即使產(chǎn)權(quán)清晰，符合強(qiáng)制拍賣的條件，由于其只能在集體成員間轉(zhuǎn)讓，這一方面將導(dǎo)致其真正的價(jià)值不能被充分發(fā)現(xiàn)，造成被執(zhí)行人的權(quán)利遭受損失，抑或“有價(jià)無市”；另一方面由于是熟人社會(huì)，大多礙于情面不會(huì)參與競(jìng)拍，最終導(dǎo)致流拍。此外，由于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑在權(quán)屬登記等程序上存在著較為復(fù)雜的流程，這也是其難以變現(xiàn)的困難之一。
四、完善強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的建議
宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的執(zhí)行問題非常復(fù)雜，特別是通過拍賣或變賣的方式，容易引發(fā)許多爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，對(duì)這種特殊的執(zhí)行標(biāo)的是否可以通過其他比較溫和的方式來解決，比如強(qiáng)制管理。
所謂強(qiáng)制管理，指執(zhí)行法院對(duì)于已查封、扣押的不動(dòng)產(chǎn)，選任管理人實(shí)施管理，以其所得收益清償金錢債權(quán)之執(zhí)行方法。[4]其是與強(qiáng)制拍賣、變賣并列的一種執(zhí)行方式，廣泛應(yīng)用于大陸法系的執(zhí)行法中，比如德國(guó)、日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都將它作為不動(dòng)產(chǎn)執(zhí)行的一項(xiàng)措施，我國(guó)的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案》（第四稿）也將其納入其中。
（一）強(qiáng)制管理能有化解權(quán)屬不明財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行困境
強(qiáng)制管理的法理基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)權(quán)能的可分離性，即在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行使用收益，而不行使其處分權(quán)能。在財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不明或者是缺乏必要的權(quán)屬證明時(shí)，強(qiáng)制管理的這一優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)的尤為明顯。這正契合了宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的現(xiàn)狀，由于我國(guó)當(dāng)前對(duì)宅基地使用權(quán)的登記管理極為混亂，在其之上的建筑物也大多沒有產(chǎn)權(quán)證明，因此很難采取拍賣、變賣等強(qiáng)制措施，強(qiáng)制管理則有效規(guī)避了這些問題。
（二）強(qiáng)制管理可以有效化解執(zhí)行阻力
強(qiáng)制管理相較于拍賣、變賣，執(zhí)行方式更加“溫和”，由于它保留了債務(wù)人對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，尤其是保留了對(duì)債務(wù)人有特殊意義的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，這種充分給予債務(wù)人人情關(guān)懷的執(zhí)行方式，更能使被執(zhí)行人的抵觸情緒得到安撫，自然也更易為其所接受，進(jìn)而有效降低執(zhí)行阻力，這也意味著債權(quán)實(shí)現(xiàn)的阻力變小了。特別是對(duì)于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑而言，由于一戶一宅的客觀存在，被執(zhí)行人只有一套供居住的房屋，即人們所稱的“祖宅”，如果強(qiáng)制拍賣、變賣，即便不考慮賤賣或變現(xiàn)難等問題，從情感上講就很難為普通人所接受。如果通過恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)制管理措施，可以協(xié)調(diào)執(zhí)行雙方的利益，減少因執(zhí)行而造成不穩(wěn)定因素，達(dá)到良好的社會(huì)效果。
（三）強(qiáng)制管理有利于解決宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的變現(xiàn)難題
如前文所述，目前宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的轉(zhuǎn)讓存在著嚴(yán)格的限制條件，因此對(duì)其進(jìn)行拍賣、變賣很容易賤賣或流拍，這不僅不利于保護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人的利益，還會(huì)給被執(zhí)行人造成損失，進(jìn)而引起新的不必要的糾紛。而強(qiáng)制管理以經(jīng)營(yíng)性的方式完成債權(quán)清償，更加注重執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)效果，對(duì)化解這一困局有很大的幫助。
綜上所述，強(qiáng)制管理通過經(jīng)營(yíng)性收益償還債務(wù)的償債方式，對(duì)于解決需要強(qiáng)制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑類型的案件益處頗多，值得實(shí)踐中予以嘗試。
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