天津市司法局政策法規(guī)研究室 劉 沖
人民調(diào)解是我國特有的一種糾紛解決機制，是一項融合傳統(tǒng)文化和歷史特色的非訴訟糾紛解決方式，是我國憲法所確認的一項基層社會組織調(diào)解的法律制度。作為訴訟外調(diào)解的一種方式，人民調(diào)解制度在實現(xiàn)群眾自治、維護社會穩(wěn)定，加強社會主義民主和法治建設(shè)的過程中做出了突出的貢獻。
一、調(diào)解制度的歷史淵源
調(diào)解制度淵源于中華民族的傳統(tǒng)文化，具有悠久的歷史傳統(tǒng)?！吨芏Y》六官中地官系統(tǒng)即有“調(diào)人”的記載，“調(diào)人掌司萬民之難而諧和之”，意思是西周即有專人負責(zé)調(diào)解糾紛，維護社會秩序的工作。中國古代社會，人們普遍信奉“和為貴”，十分重視人與人的和睦相處。子曰：“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎！”。“無訟”反應(yīng)了儒家思想支配下的中國傳統(tǒng)法律文化追求，由“無訟”思想演化的和諧思想和多元化糾紛解決機制成為了調(diào)解制度得以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。秦漢時期及以后，地方實行郡縣制，司法、行政合二為一，地方司法機關(guān)由郡守和縣令兼任，鄉(xiāng)、亭設(shè)置“薔夫”一職，專管賦稅徭役和民間糾紛的調(diào)解。唐代的民間糾紛、訟事，需先由坊正、村正、里正調(diào)解，調(diào)解不成的，才能到縣衙起訴。明代在鄉(xiāng)一級設(shè)置“申明亭”，“凡民間應(yīng)有詞狀，許耆老里長準受于本亭剖理”，推舉德高望重的里甲老人，運用《大明律》等法律和鄉(xiāng)規(guī)民約，主持調(diào)解民事糾紛和輕微的刑事糾紛。中華民國縣下設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，1929年國民政府公布《區(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》都規(guī)定了調(diào)解委員會的設(shè)置，其成員由具有法律知識的公正人士擔(dān)任，并且由所在區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公民中選舉產(chǎn)生。1931年國民政府公布了《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會權(quán)限規(guī)程》，1943年國民政府司法院下屬的司法行政部會同行政院下屬的內(nèi)政部又公布施行了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會組織規(guī)程》。
經(jīng)過歷史上的一系列發(fā)展演變，民間調(diào)解形式總體上有“鄉(xiāng)治調(diào)解”、“宗族調(diào)解”和“鄰里親友調(diào)解”三種方式。這些調(diào)解方式世代相傳、經(jīng)久不衰，成為中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)之一，為具有中國特色人民調(diào)解制度的確立奠定良好基礎(chǔ)。
二、人民調(diào)解制度的歷史沿革
人民調(diào)解是民間調(diào)解的一種，是為憲法、法律法規(guī)所確認的一項基層社會組織調(diào)解的法律制度。人民調(diào)解制度的演變歸功于新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命根據(jù)地創(chuàng)建的依靠群眾解決民間糾紛，實行群眾自治的制度。人民調(diào)解制度的創(chuàng)立經(jīng)歷了新中國成立前的初創(chuàng)階段、改革開放前的確立階段和改革開放后的發(fā)展階段。
1931年中華蘇維埃政權(quán)成立之時，頒布的《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》規(guī)定：“鄉(xiāng)蘇維埃有權(quán)解決未涉犯罪行為的各種爭執(zhí)問題?！保糠值貐^(qū)把這一法律條文細化，例如：川陜省蘇維埃規(guī)定設(shè)置解決群眾糾紛的基層調(diào)解組織和裁判員，湖南規(guī)定設(shè)置鄉(xiāng)村公斷處和評判員?？谷諔?zhàn)爭時期，“人民調(diào)解委員會”的名稱不斷以法律形式被廣泛確立和運用,山東、晉西北、陜甘寧等根據(jù)地頒布一系列有關(guān)人民調(diào)解組織形式、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、調(diào)解手段和原則的法令。解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)及所屬省份陸續(xù)頒布對人民調(diào)解工作細化的法令，逐步明確自愿原則和調(diào)解的適用范圍。一系列制度的建立，使得人民調(diào)解工作逐步走上法制化道路，為革命戰(zhàn)爭的勝利奠定良好的社會基礎(chǔ)，發(fā)揮了積極作用。
1954年，政務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，首次在全國范圍內(nèi)正式統(tǒng)一了人民調(diào)解制度。通則共11條，明確人民調(diào)解委員會的制度意義、機構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)范圍、組織架構(gòu)、工作原則和調(diào)解紀律。通則明確了人民調(diào)解委員會作為基層群眾性調(diào)解組織的性質(zhì)，在人民調(diào)解制度史上具備里程碑意義?！锻▌t》頒布后一年多的時間內(nèi)，全國約有70%的基層轄區(qū)建立人民調(diào)解委員會，人員隊伍不斷充實，成功調(diào)解大量的民間糾紛，極好地發(fā)揮人民調(diào)解制度的作用。1957年起，受“左”傾思想影響，對人民調(diào)解制度的落實逐漸脫離了群眾，背離了制度初衷，具備了明顯的階級斗爭屬性。雖然后來“左”傾錯誤被不斷糾正，但人民調(diào)解制度仍受到前所未有的嚴重挫折。文革期間，政法機關(guān)受到嚴重沖擊，人民調(diào)解工作難以開展，基本處于癱瘓狀態(tài)。
1978年十一屆三中全會以后，尤其是各地司法行政機關(guān)恢復(fù)重建后，人民調(diào)解制度得以重新煥發(fā)生機。1980年，全國人大常委會重新公布《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，人民調(diào)解組織的建立被重新納入到法制化軌道。1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》重申人民調(diào)解委員會作為調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，受基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)。1982年第五屆全國人民代表大會通過的第四部《中華人民共和國憲法》規(guī)定居民委員會、村民委員會等基層群眾自治組織下設(shè)人民調(diào)解委員會，首次以國家根本大法的形式確定人民調(diào)解制度在我國政治、社會生活中的作用。1989年國務(wù)院正式發(fā)布《人民調(diào)解委員會組織條例》，提出加強人民調(diào)解委員會建設(shè)的工作要求。2010年頒布的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，是我國第一部全面、系統(tǒng)地規(guī)定人民調(diào)解制度及工作方法的法律，標志著人民調(diào)解工作走上法制化道路。人民調(diào)解不僅以法律和政策為依據(jù)，還將情理、公共道德和習(xí)俗應(yīng)用到糾紛的調(diào)解中，不收取任何費用且在操作上具備簡便、及時、經(jīng)濟、親和的特點。近年來伴隨著人民調(diào)解制度的不斷健全，以及訴訟案件激增導(dǎo)致的糾紛無法獲得快速有效解決的現(xiàn)狀，充分發(fā)動和依靠群眾的人民調(diào)解制度，在作用發(fā)揮方面獲得長足發(fā)展，就地解決矛盾的“楓橋經(jīng)驗”重新煥發(fā)生機。
三、人民調(diào)解制度的改革發(fā)展
近年來，人民調(diào)解委員會出現(xiàn)了一些新的形式，如行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織等。我市各級司法行政機關(guān)大力加強該類人民調(diào)解組織建設(shè)，積極探索在勞動保障、醫(yī)患糾紛、交通事故、物業(yè)管理等領(lǐng)域設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)化人民調(diào)解委員會，及時有效化解相關(guān)領(lǐng)域引發(fā)的各種矛盾糾紛，最大限度地把問題解決在基層，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性作用。這些新的組織形式在充分擴大人民調(diào)解的覆蓋面、提升人民調(diào)解的專業(yè)化水平、鞏固人民調(diào)解制度的堡壘作用上發(fā)揮巨大功效，得到《人民調(diào)解法》的確認。但就貫徹執(zhí)行《人民調(diào)解法》而言，司法行政部門在如何快速提升人民調(diào)解員文化政策水平、法律知識和業(yè)務(wù)實踐能力和如何更好地協(xié)調(diào)、發(fā)揮好基層人民法院業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用方面，尚存在亟需解決的問題。為此，應(yīng)當(dāng)逐步建立更為合理的人民調(diào)解員選聘和培訓(xùn)制度，發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，完善人民調(diào)解以案釋法制度，打造“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解”模式。還應(yīng)當(dāng)更大限度地發(fā)揮基層法院對人民調(diào)解的指導(dǎo)作用，強化與審判機關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，讓調(diào)解雙方當(dāng)事人對法院判決有合理預(yù)期，進而更為有效地發(fā)揮人民調(diào)解制度的基礎(chǔ)性作用。
我們有理由相信，在社會治安綜合治理的背景下，各級司法行政機關(guān)一定能夠銳意進取、開拓創(chuàng)新，開創(chuàng)人民調(diào)解工作新局面，為社會的和諧穩(wěn)定做出更大的貢獻。
