摘要：
業(yè)務系統缺乏協同、信息安全存在風險、開放平臺無法融合等數據壁壘問題嚴重制約了“最多跑一次”的深入推進，從標準規(guī)范、部門利益、體制機制等層面深入分析了其內在生成機理，探討了國外發(fā)達國家的主要經驗，提出了統一數據技術服務標準、完善數據共享頂層設計、優(yōu)化數據開放平臺功能、健全信息安全防范體制、建立數據問責評估體系等對策，讓“最多跑一次”改革取得實質性效果。
“最多跑一次”改革是在大數據時代，浙江省委省政府充分運用“互聯網+政務服務”全面推進政府自身改革的一項重大舉措。它是放管服改革的浙江樣本，也是經濟社會發(fā)展的必然要求和政府建設的倒逼機制，是浙江改革的又一塊“金字招牌”。它用政府自身的減法換取企業(yè)發(fā)展、百姓滿意的乘法，努力革除政府管理中的積弊，推進政府行政權力網上運行，提升“互聯網+”公共服務效率。
但數據壁壘難以打破、信息孤島客觀存在的問題嚴重制約了網上辦事的深度和廣度，也羈絆了“最多跑一次”改革。如何破解“最多跑一次”改革的數據壁壘已成為影響改革深入推進的關鍵一環(huán)。
1 數據壁壘對“最多跑一次”改革的影響分析
通過走訪和調研浙江部分行政審批服務中心，發(fā)現有些地方還存在比較嚴重的數據壁壘和數據鴻溝，一些深層次問題已經浮出水面，嚴重影響了改革的深入推進。
1.1 數據共享開放存在壁壘，業(yè)務系統缺乏協同
數據流是“最多跑一次”改革的血液，數據的共享和開放是改革的核心內容，激發(fā)信息化活力是改革的方向。在大數據時代，各行各業(yè)積累了大量數據，公共數據和電子政務管理涉及的部門多、鏈條長，長期以來形成了多頭管理、各自為政的體制，一些重要部門的核心數據資源開發(fā)利用滯后，部門行業(yè)之間的數據（證照批文、材料等數據）缺少和無法實現共享和應用，層級間、條塊間網絡互聯互通不暢仍普遍存在，形成了一個個的信息孤島，甚至出現數據“打架”的現象，僅有的共享也只停留在依申請共享、人工推送且數據格式單一等較低層面，業(yè)務系統缺乏協同。
1.2 信息安全機制尚未健全，數據保護存在風險
不少部門信息安全的技術和標準是直接從傳統政府信息網站等低等級網絡應用沿襲過來的，很多網絡辦事系統未經過專業(yè)嚴格的信息安全分級和密鑰保護。不少網絡辦事數據庫簡單地由本部門直接掌管，而未委托有資質的專業(yè)網絡公司或提交上級信息機構統一存儲。很多部門和行業(yè)尚未制定明確的信息安全等級保護、風險評估等管理制度，存在較大的信息安全隱患，各類用戶資料和數據資源不能妥善保管，一旦發(fā)生數據非法訪問、泄露、篡改、病毒植入等情況，將會損害公民的個人隱私和企業(yè)的整體利益。
1.3 數據開放平臺無法融合，集約建設難以推進
盡管浙江政務服務網已實現了全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務站全覆蓋，但是政務服務網仍未完成與各地政府自建服務平臺的整合，網上辦事的便捷性未能充分體現。電子政務網絡、政務云平臺、公共數據平臺和容災備份中心等建設也未實行統一規(guī)劃，造成網上辦理、異地通辦、跨級聯辦還存在一定困難，“最多跑一次”改革的信息化平臺的集約建設難以推進。
1.4 網絡辦事缺乏法律保障，高效運轉受到制約
電子證件、電子印章、電子文件權威性與紙質材料效力不等，其權威性未得到同等認可，沒有相應的電子證照管理使用辦法和電子印章、電子文件歸檔應用的實施細則，網上無法高效地預審和服務。另外，隨著“最多跑一次”改革的不斷推進，現行法律、法規(guī)、規(guī)章中的部分條款已無法適應改革的要求，甚至直接阻礙了改革特別是網上辦事的推進。
2 數據壁壘生成的內在機理分析
業(yè)務系統缺乏協同、信息安全存在風險、開放平臺無法融合等數據壁壘問題嚴重制約了“最多跑一次”的深入推進，應深刻剖析它的內在生成因素。
2.1 標準規(guī)范不一
一是接口不統一，技術參數不一致，數據交換的標準規(guī)范不明確，功能模塊五花八門，無法使部門自建系統與省政務服務網基礎平臺實現無縫對接，成為部門協同的最大障礙，也嚴重制約了部分已共享數據的應用實效。
二是數字證照的生成、管理標準不統一。目前國家法律法規(guī)和案卷檔案檢查標準尚未與時俱進，政務服務電子證照庫平臺不完善，無法實現跨部門并聯審批的技術支持。
三是信息服務標準化、規(guī)范化存在不足，易造成群眾不能一次性獲得準確的相關信息而“跑多次”。
2.2 部門利益沖突
在大數據時代，數據包羅萬象，紛繁復雜，各部門各系統都擁有大量的基礎數據和業(yè)務數據，但部分官員容易受本位主義的影響，或將部門數據看作具有“獨占權”的“私人物品”，各部門各自為政，條塊分割，或片面追求形式主義、或局部開放、或低關聯度開放，形成數據壁壘，無法實現數據的共享開放，最大限度實現數據“紅利”。
2.3 體制機制欠缺
一是協調運行機制。各部門之間的聯動協調機制不健全，出現數據業(yè)務流轉和銜接不及時，無法實現數據的開放共享。
二是共享激勵機制。數據共享激勵機制欠缺，缺少一些政策和經濟方面的激勵措施，無法調動各部門的積極性，影響部門聯動機制的建立，不利于部門之間的數據共享。
三是數據問責和考評機制。未建立數據泄露和管理責任的問責機制，不能對數據泄露導致公民和企業(yè)利益遭受損害的責任人追究相應的法律責任。
2.4 人員素質低下
“互聯網+政務服務”的背景，要求服務人員熟悉現代化信息技術和數字化、網絡化、數據庫等相關知識，專業(yè)能力過硬，有良好的職業(yè)道德和較強的溝通能力。但從調研的情況看，許多行政審批服務中心的工作人員對網絡操作技術及辦事流程不是很熟練，服務意識不強，專業(yè)技術能力不夠，后臺辦理人員和網站服務人員的綜合素質還有待加強，“數據多跑路，群眾少跑路”的核心理念還沒有完全貫徹。
2.5 平臺建設滯后
調研發(fā)現，政務服務網備受詬病，界面復雜、導航不夠清晰，網絡設計界面、功能還不夠友好、實用，信息不夠準確、材料上傳麻煩、客服無法跟上，缺少個性化服務，數據安全存在隱患，用戶體驗較差，不能與手機終端實現有效對接，無法全面推進網上查詢、網上預約、網上預審、網上辦件以及辦件信息推送，導致老百姓只好選擇多跑一次。
3 國外政府公共數據開放共享的主要經驗
與歐美發(fā)達國家相比，我國政府數據開放仍處于起步階段，總結英、法、美等國政府數據開放共享的最新成果和主要經驗，有利于我國數據的開放共享和“最多跑一次”改革數據壁壘的破除。
3.1 制定政府數據開放戰(zhàn)略政策
國外大多數國家都注重數據開放的頂層設計，把政府公共數據開放上升到戰(zhàn)略高度。美國是最早將“大數據”和“公共數據開放”上升到國家戰(zhàn)略高度的國家，并于2012年宣布耗資2億多美元啟動“大數據發(fā)展研究計劃”；澳大利亞于2009年發(fā)布了《開放政府宣言》；歐盟和丹麥分別于2010年發(fā)布了《數字議程》《開放政府創(chuàng)新策略》；英國和日本也分別于2012年發(fā)布了《開放數據白皮書》《電子政務開放數據戰(zhàn)略》，都相繼將政府公共數據開放上升到國家戰(zhàn)略高度，并取得了巨大進展，而且都有專門的國家級管理機構，全面負責對政府開放數據的管理與運行。
各國還制定了政府數據開放的相關政策法律，用法律保障數據的有序開放。如大多數國家都制定了《信息自由法》，日本還制定了《關于行政機關保有的情報公開的法律》。很多國家還制定了專門保護網絡用戶隱私的法律，在1995年，歐盟就制定了《歐盟數據保護指令》，在2016年正式發(fā)布的《一般數據保護條例》中明確提出數據主體應享有“被遺忘權”，即數據主體有權要求數據控制者刪除與其相關的個人數據的權利。
3.2 政府數據開放平臺建設
近年來各國紛紛建立了政府開放數據平臺。美國在2009年發(fā)布開放政府計劃并建成開放平臺“Data.gov”，2010年英國和澳大利亞分別建成政府數據開放門戶“Data.gov.uk”和“data.gov.au”，2011年加拿大開放數據門戶上線。
從資源組織上看，開放數據平臺的數據集總量大，數據格式類型多，對數據進行了細分，建立了完整的開放數據標準和規(guī)則；從平臺界面看，層級比較清晰，模塊比較完備；從檢索方式的數據篩選字段上看，英國的開放數據可供篩選的字段數量較多，檢索界面比較人性化，檢索功能強大；從功能設計上看，功能多元化、個性化，具備數據分享、數據定制和用戶個性化參與、技術統計分析等功能。英國采用可視化工具已可實現地理位置搜索，采用關聯數據技術對用戶進行個性化推薦，并提供內容管理功能促進政府數據的關聯發(fā)現。
3.3 數據共享評估體系
政府數據開放的績效評估可以用來保障政府開放數據的質量、及時性和完整性。國外有專門的數據開放績效評估機構和評估指標體系，Open Government Index主要從4個方面對政府開放數據進行評估：公開的法律和政府數據、信息獲取權利、公民參與程度以及投訴機制。其評估數據主要通過兩種調查方式獲?。捍蟊妴柧砗蛯＜覇柧?。
OUR Data Index是世界經合組織（The Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱OECD）提出的評估其成員國在政府開放數據的完成度和影響力方面的一個綜合指數，主要由4部分構成：開放政府數據政策以及管理框架、開放政府數據的完成度、開放政府數據的影響力、增值利用面臨的挑戰(zhàn)。政府數據開放質量評估和數據收集的方法多樣化，主要有定性評估法、定量評估法以及綜合評估法3類，很多關于政府開放數據的評估都是通過專家問卷形式進行評估數據的收集，并特別注重社會公眾意見的收集，強調動態(tài)評估。
3.4 有效的公眾參與機制
各國都采取了多種措施促進公民參與開放數據的使用，建立了雙向開放的公眾參與模式，有效整合公眾意見，促進政府開放數據可持續(xù)發(fā)展。美國通過開放競賽由政府機關提供獎金來鼓勵公眾參與解決迫切性的公共事務問題，并鼓勵公眾使用政府開放數據。加拿大鼓勵用戶建言獻策和反饋數據應用狀況，鼓勵用戶向網站建議個人希望提供的數據集，鼓勵用戶提供增值產品，了解產品成效。
英國鼓勵用戶建言獻策和反饋數據應用狀況，用戶可提需要了解數據的請求；鼓勵用戶使用完數據后提供增值效果的文件或者產品，供用戶在數據網上免費使用。
4 “最多跑一次”改革中數據壁壘破解路徑
為破解“最多跑一次”改革中的數據壁壘，浙江省已公布了兩批《省級公共數據共享清單》，并相繼出臺了《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》《浙江省深化“互聯網+政務服務”工作方案的通知》等規(guī)范性文件，為解決數據壁壘提供了一系列政策支持，但這一目標任重道遠。
要解決“最多跑一次”改革中的數據壁壘問題，還需借鑒國外主要經驗，從數據技術服務標準、數據共享頂層設計、數據開放平臺功能、信息安全防范體制、數據問責評估體系等方面提出具體對策。
4.1 統一數據技術服務標準
一是統一服務標準?！白疃嗯芤淮巍备母镆蚩v深推進，實現更多辦事事項“上網”，其基礎是標準化、可操作化的事項清單及運行流程。要進一步細化完善操作規(guī)范，逐步在全省范圍內實現同一服務事項受理條件統一、部門權限統一、辦事流程統一、辦件材料統一、數據格式統一，有效提高“最多跑一次”事項線上運行的效率，確保老百姓辦事前查詢相關信息的便捷性和準確性，并應加快制定“公共數據部門共享”地方標準，細化規(guī)定數據共享的情形、方式、途徑。
二是統一電子證照生成、管理標準。加快構建全省統一標準的電子證照信息庫，進一步規(guī)范電子證照歸集方式，完善電子證照數據，制定電子證照管理使用辦法，加快電子證照、電子印章、電子文件歸檔應用的技術支撐體系研發(fā)。
三是統一平臺元數據標準。建立統一的數據標準和規(guī)范有利于提升數據質量及數據的利用率和關聯度，我們現有的政府數據開放平臺元數據標準不統一且較為簡單，應當借鑒國外的元數據標準及相應的數據術語規(guī)范，建立完整的元數據標準，規(guī)范數據的字段設置，并豐富平臺的元數據元素，如目錄字段、數據集字段、數據（集）分布領域。
4.2 完善數據共享頂層設計
“最多跑一次”改革必須重視頂層設計，完善數據共享的頂層設計能有效避免改革“項目化”“部門化”“利益化”“本土化”。
一是制定完善的相關法律法規(guī)。作為浙江的頭號改革工程，省委省政府主要領導一直高度重視這項工作，并且親力親為，鍥而不舍。《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》《關于全面推進行政服務中心“一窗受理、集成服務”改革工作的通知》《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》《關于加快推進“多證合一、一照一碼”改革的通知》《浙江省人民政府辦公廳關于全面推行“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革的指導意見》《浙江省深化“互聯網+政務服務”工作方案的通知》等規(guī)范性文件的出臺，標志著“最多跑一次”改革省級層面的破除數據壁壘的制度框架基本確立。
但也需借鑒國外經驗，健全完善配套的法律法規(guī)，將政府公共數據開放上升到戰(zhàn)略高度，少數領域、少數環(huán)節(jié)法律、法規(guī)、規(guī)章“立改廢”步伐有待加快，不斷提升“最多跑一次”的標準化、規(guī)范化、法治化水平。此外，還需建立專門的數據主管部門，使數據的管理進一步規(guī)范化。
二是“最多跑一次”改革需要在突破法律法規(guī)、行政規(guī)章等限制的基礎上，正確處理效率和規(guī)范、傳統和創(chuàng)新、頂層設計和自主探索的關系，在夾縫中尋求突破。三是建立零障礙、無縫隙的跨部門聯動機制。在部門各司其職、各有法律規(guī)范的運行機制下，打破傳統的管理格局和利益藩籬，使數據得以深層次的共享。
4.3 優(yōu)化開放平臺功能
一是加快推進公共數據平臺整合和共享利用。進一步強化政務服務網作為數據共享平臺的整合功能，在確保數據安全的前提下，根據保密級別差異采用不同的數據交換方式，推動跨部門、跨區(qū)域、跨層級的數據共享，完善全省人口、法人綜合數據庫和公共信用信息庫，分類解決數據孤島的難題。
二是加快公共數據資源歸集共享應用。加快建設省級公共數據基礎平臺，編制全省公共數據資源目錄和開放目錄，建立健全公共管理和服務機構數據共享機制，實現公共數據統一開放平臺的省市縣全覆蓋，拓展數據共享應用范圍。
三是平臺功能個性化、多樣化。提供用戶個性化參與功能，應具備信息分享、信息定制、請求數據集、創(chuàng)建加入主題論壇等功能，加強信息交流和交互功能；提供技術工具統計功能，采用可視化工具實現關聯數據、開放數據詞匯表，直觀地展示數據分析結果，實現個性化服務與推薦，提升平臺的使用率；增加個性化模塊，前臺界面和后臺模塊應突出服務管理、互動交流及統計分析、數據資源管理、用戶管理；拓展平臺的檢索功能，豐富數據檢索方法和技術，優(yōu)化檢索頁面，滿足不同用戶的檢索需求，提升用戶體驗。
4.4 健全信息安全防范體制
一是要對個人和企業(yè)提交的信息進行保密等級分級和密匙保護，按照不同安全等級進入政府系統的數據安全島，對政務云、權力運行系統、行政服務中心網站、辦事大廳網絡進行三級等級保護測評，確保網絡和信息安全。
二是建立信息安全責任制。要建立信息泄露的技術責任和管理責任問責機制，對信息泄露造成公民和企業(yè)遭受損害的，要進行損害評定，根據損害程度追究相關人員的法律責任。
三是制定專門的個人數據隱私保護法。在“互聯網+”的背景下，黑客可能在不斷地運用技術攻擊大數據，難以避免地會造成個人隱私的泄漏，必須制定數據安全和個人隱私保護方面的專門標準和法律，制定大數據環(huán)境下的網絡個人信息保護法。
4.5 建立數據問責評估體系
注重多元化數據獲取方式，保證數據評估的全面性，采用多種評估手段，通過問卷收集、人工采集、二手數據等多種方式，對相關數據的數量、質量及公共參與程度、數據利用率、平臺投訴服務情況進行綜合評估，建立政府信息共享監(jiān)督和考核機制，督促各基層部門加大信息共享的力度。
另外，要打破“最多跑一次”改革中的數據壁壘，在建立“能力全、業(yè)務精”人才隊伍、提升部門協作能力，建立跨部門、跨行業(yè)的無縫隙的部門聯動共享機制等方面都需各個突破。
5 結語
“最多跑一次”改革是“互聯網+”背景下進行的一場全方位、深層次的政府全面的改革與創(chuàng)新。通過走訪和調研，發(fā)現業(yè)務系統缺乏協同、信息安全存在風險、開放平臺無法融合等數據壁壘問題嚴重制約了改革的深入推進。政府數據壁壘生成是技術標準、信息安全、部門利益、體制機制等多層面復雜因素制約的結果。
國外發(fā)達國家政府數據開放共享已經比較成熟，也積累了很多經驗，浙江省雖然也出臺了一些相關政策，建立了政府數據開放平臺，但仍處于初級階段，針對“最多跑一次”改革，我們應借鑒國外主要經驗并結合國內具體實際，統一數據技術服務標準，完善數據共享頂層設計，優(yōu)化數據開放平臺功能，健全信息安全防范體制，建立數據問責評估體系，讓“最多跑一次”改革技術上可能、法律上可行。
