◆曹曉凡
根據(jù)《行政處罰法》第五十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集體討論決定案件的處理結(jié)果。那么，什么是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，其范圍包括哪些，何時(shí)履行集體討論程序，集體討論的具體形式又有哪些？對(duì)此，筆者進(jìn)行了梳理和分析。
? 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍包括哪些？
除了《行政處罰法》，《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等法律都有“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的概念，但對(duì)其定義也均未進(jìn)行明確。
如《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編著的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》指出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是指行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第一百二十八條進(jìn)一步規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。”
雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》是針對(duì)《行政訴訟法》所作的解釋，但其關(guān)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的界定應(yīng)該同樣適用于行政處罰。其中的“其他參與分管的負(fù)責(zé)人”，對(duì)地方人民政府來(lái)說(shuō)，可以是參與分管的秘書(shū)長(zhǎng)等；對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，可以是參與分管的總工程師等其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員。
? 集體討論的形式及參加人員范圍如何確定？
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。也就是說(shuō)，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的行政處罰案件的處罰，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)召集行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。
至于集體討論的具體形式，法律并沒(méi)有明確規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中可以是黨組會(huì)、聯(lián)席會(huì)、首長(zhǎng)辦公會(huì)、案審會(huì)、集體審議會(huì)等形式。但是，如果只有一位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主持，組織科室負(fù)責(zé)人和相關(guān)工作人員進(jìn)行集體討論的，則屬程序違法。所以，無(wú)論采取何種集體討論形式，至少需要兩名以上行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加。
《行政處罰法》規(guī)定的集體討論與行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不矛盾和沖突，而是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的必要補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論作出決定，并非是就如何處罰予以表決，如果集體討論未能取得一致性或者傾向性意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)還是要對(duì)各種不同意見(jiàn)作出決定。
《行政處罰法》之所以作出如此規(guī)定，一方面表明立法機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的行政處罰持極為慎重的態(tài)度；另一方面，行政機(jī)關(guān)依照法定程序處理此類案件，既能夠保障行政機(jī)關(guān)依法行政，又能維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
? 機(jī)構(gòu)改革后，集體討論制度如何適用？
另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法中應(yīng)如何適用，能否由生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者作為派出機(jī)構(gòu)的生態(tài)環(huán)境分局組織實(shí)施，是一大難點(diǎn)。
地方機(jī)構(gòu)改革后，在個(gè)別地方如廣東省汕頭市，作為市政府組成部門(mén)的汕頭市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能，其負(fù)責(zé)人集體討論符合法律規(guī)定。
而大部分地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然是受委托的組織，受委托的組織負(fù)責(zé)人集體討論不能等同于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。如果只是受托的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了集體討論，可被視為沒(méi)有履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序，所作出的行政處罰決定程序違法。
隨著各地陸續(xù)完成機(jī)構(gòu)改革，生態(tài)環(huán)境分局作為設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)開(kāi)始履行法定職責(zé)，但不具有獨(dú)立的行政主體資格，不得以自己的名義作出行政處罰決定。相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境分局負(fù)責(zé)人的集體討論，亦不能被視為有權(quán)作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。
? 如何把握重大案件集體討論的時(shí)間節(jié)點(diǎn)？
行政處罰決定集體討論制度，是對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為行政處罰案件決定程序的特殊要求，適用于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為案件應(yīng)該如何予以行政處罰。
行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，還應(yīng)遵守一個(gè)重要程序，即應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出行政處罰的內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯和申請(qǐng)聽(tīng)證等權(quán)利。在辦理情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的行政處罰案件時(shí)，除按照一般行政處罰案件的決定程序辦理外，對(duì)于符合聽(tīng)證條件的案件，還應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》第六十三條的規(guī)定，告知當(dāng)事人有申請(qǐng)舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定之前，按照聽(tīng)證程序舉行聽(tīng)證。
至于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論應(yīng)該在告知之前還是在告知之后進(jìn)行，《行政處罰法》并未予以明確。但是，從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論程序的正當(dāng)性和合法性來(lái)看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定行政處罰應(yīng)在告知之后進(jìn)行。舉行了聽(tīng)證的行政處罰案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定行政處罰也應(yīng)在聽(tīng)證之后進(jìn)行。
聽(tīng)證程序具有獨(dú)立的程序價(jià)值，行政機(jī)關(guān)組織的聽(tīng)證應(yīng)實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。如果在聽(tīng)證程序前進(jìn)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定行政處罰，會(huì)造成聽(tīng)證程序形同虛設(shè)，將嚴(yán)重?fù)p害聽(tīng)證的程序價(jià)值。
當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)同一個(gè)案件多次組織集體討論，并不屬于程序違法。但決定環(huán)節(jié)之外的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論并不是法律規(guī)定必須進(jìn)行的集體討論。
需要予以明確的是，對(duì)于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為行政處罰案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人即使在告知之前或者聽(tīng)證之前進(jìn)行了集體討論，仍需按照《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定，在決定環(huán)節(jié)開(kāi)展集體討論。
作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、湖南中奕律師事務(wù)所
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