近日，針對某排污許可證工業(yè)企業(yè)排放廠界噪聲超標(biāo)問題，是適用《中華人民共和國噪聲污染防治法》（下稱《噪聲法》）還是適用《排污許可管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）處理？是否符合按日連續(xù)處罰適用范圍？執(zhí)法人員存在諸多爭議，有必要就此問題進(jìn)行分析探討。
新《噪聲法》已于2022年6月5日起施行。該法第75條規(guī)定，對于超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)排放工業(yè)噪聲的行為，由生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處2萬元以上20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
《條例》第34條規(guī)定，對于超過許可排放濃度、許可排放量排放污染物的行為，由生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷排污許可證，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
從法的位階來看，《噪聲法》屬于法律，《條例》屬于行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》有關(guān)規(guī)定，當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用上位法；當(dāng)下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定不抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用下位法。
如何判斷下位法與上位法在行政處罰規(guī)定方面有無相互抵觸？在此以法律和行政法規(guī)舉例。
《行政處罰法》第11條規(guī)定：法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。
新修前的《噪聲法》并無有關(guān)噪聲超標(biāo)涉及罰款額度的具體規(guī)定，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于違反<中華人民共和國噪聲污染環(huán)境防治法>行為如何確定罰款額度問題的復(fù)函》(環(huán)辦政法函〔2017〕1732號）也可證實(shí)這一點(diǎn)。
從上述法條對比來看，《條例》側(cè)重“超許可排放濃度、許可排放量”，而《噪聲法》側(cè)重“超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”，而從噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)看，噪聲的單位是分貝值，并無排放濃度或排放量的說法。從這點(diǎn)看，《條例》第34條規(guī)定不能適用超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的行為，該條規(guī)定也并非屬對《噪聲法》關(guān)于“超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)”行為的行政處罰的補(bǔ)充設(shè)定。
相比《水污染防治法》和《大氣污染防治法》對于超標(biāo)排放污染物的行為的行政處罰規(guī)定，不論行政處罰的行為、種類和幅度，上述《條例》第34條的規(guī)定均在其范圍內(nèi)，應(yīng)優(yōu)先適用《條例》；而《條例》第34條規(guī)定的行政處罰幅度“20萬元-100萬元”與《噪聲法》第75條規(guī)定的行政處罰幅度“2萬元-20萬元”，存在明顯抵觸。因此，本案應(yīng)適用《噪聲法》第75條規(guī)定進(jìn)行處理。
《環(huán)境保護(hù)法》在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有母法的地位?！董h(huán)境保護(hù)法》第59條明確了按日連續(xù)處罰的制度，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（原環(huán)境保護(hù)部令第28號）第5條列舉了適用范圍，其中包括超國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物行為。
那噪聲是否屬于污染物？單從“污染物”名詞含義來看，是一種或多種混合的物質(zhì)，這是一種狹義的理解。
《環(huán)境保護(hù)法》第42條第1款規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害”，筆者認(rèn)為該條是對污染物的概念作廣義理解，污染物除物質(zhì)范疇外，還包括噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等。
生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)<國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂工作規(guī)則>的通知》(國環(huán)規(guī)法規(guī)〔2020〕4號）第2條明確“國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)包括國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境噪聲排放控制標(biāo)準(zhǔn)、放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)等”，環(huán)境噪聲排放控制標(biāo)準(zhǔn)屬于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，也支持了對污染物的廣義理解。
因此，筆者認(rèn)為，超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的行為屬于超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的行為，符合按日連續(xù)處罰的適用范圍。
作者單位：浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局
來源：中國環(huán)境
