地方政府招商引資的初步研究
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一．地方政府在招商引資中的地位和作用 地方經(jīng)濟(jì)的振興和發(fā)展，離不開經(jīng)濟(jì)資源的供給和投入。從經(jīng)濟(jì)資源供給來源看，主要有兩種形式，一是以本地經(jīng)濟(jì)滾動積累為基礎(chǔ)，一是以外來經(jīng)濟(jì)資源為基礎(chǔ)，后者的來源又有兩個渠道，一是縱向的中央財(cái)政投入，二是橫向的市場資金流動，包括外資和內(nèi)資。相比較而言，自身經(jīng)濟(jì)滾動發(fā)展的積累速度慢，規(guī)模擴(kuò)張小，在市場分割和封閉的狀態(tài)下有一定的作用，但是，隨著國家投資體制的改革，市場的逐步開放和統(tǒng)一市場的形成，市場資金的流動更加活躍，而招商引資因其機(jī)制靈活、規(guī)模速度和效益顯著，成為振興地方經(jīng)濟(jì)的重要形式。從國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，招商引資對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用是十分明顯的。主要表現(xiàn)在：社會固定資產(chǎn)投資能力增強(qiáng)、規(guī)模擴(kuò)大，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)的資源配置，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，促進(jìn)競爭市場環(huán)境的發(fā)育，傳播先進(jìn)的經(jīng)營管理思想和方法，推動政府職能的轉(zhuǎn)換等等。 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資金進(jìn)出于地方區(qū)域市場，取決于企業(yè)的理性判斷和決策，受投資比較收益率所調(diào)節(jié)，應(yīng)當(dāng)說與地方政府的關(guān)系不大。但是，中國國情的特殊性，決定了地方政府在招商引資中的重要地位和作用。中國經(jīng)濟(jì)體制改革，表現(xiàn)在中央和地方之間的關(guān)系是中央放權(quán)、“分灶吃飯”，無形中強(qiáng)化了地方政府的利益動機(jī)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，地方政府既可以按照上面給政策、自己想辦法的方式，發(fā)揮主觀能動性，尋求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇和條件，也有著“為官一任、造福一方”的不可推卸的責(zé)任。在縱向財(cái)政資金短缺、計(jì)劃供給有限的情況下，地方政府到上級政府乃至中央政府“跑部”，爭項(xiàng)目、要資金，與其他地方政府的競爭相對加劇，而且，國家區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策確定了明確的投資導(dǎo)向，縱向資金更是“僧多粥少”，相比較而言，市場資金是幾近無限供給。因此，拓寬思路，走出轄區(qū)，面向外部市場，組織招商引資，“不求所有、但求所在、更求所為”是大有可為的。 地方政府在招商引資中的具有四重角色。首先，是投資環(huán)境的營造者，主要是提供招商引資優(yōu)惠政策，進(jìn)行招商引資的宣傳活動，完善招商引資項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施條件，營造真誠公平地對待外來投資者的輿論環(huán)境和社會風(fēng)氣；其次，是招商引資活動的組織領(lǐng)導(dǎo)者，提供招商引資信息，規(guī)劃招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目，組織對外宣傳推介，組建招商團(tuán)隊(duì)，協(xié)調(diào)招商引資活動；第三，是投資項(xiàng)目的合作者，地方政府作為地方國有企業(yè)的資產(chǎn)管理者，推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，推出國有企業(yè)的合資合作項(xiàng)目，與外來投資者進(jìn)行談判，達(dá)成合作意向，履行投資合作義務(wù)；第四，是市場秩序的監(jiān)管者和維護(hù)者，維護(hù)公平競爭的市場秩序，糾正地方保護(hù)主義傾向，及時有效地制止不正當(dāng)競爭行為。地方政府在招商引資中的多重角色，是由政府經(jīng)濟(jì)職能以及在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位所決定的。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，政府職能轉(zhuǎn)化并不是簡單地減少和取消行政職能，而是從其直接管理微觀經(jīng)濟(jì)活動的角色提升到運(yùn)用政策措施優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)資源、調(diào)整區(qū)域范圍內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的地位上來。在承擔(dān)這些角色的時候，政府不能“錯位”，代替企業(yè)與外來投資者進(jìn)行項(xiàng)目洽談，亂點(diǎn)“鴛鴦譜”，搞“拉郎配”；也不能“越位”，超越自身權(quán)限，違背國家政策法律規(guī)定搞“優(yōu)惠”，瞎許諾；還不能“缺位”，對于招商引資中的不公平交易和不正當(dāng)競爭的市場行為，以及所屬部門的違規(guī)操作、濫用職權(quán)、失職瀆職行為疏于管理，放棄責(zé)任。 地方政府在招商引資中的作用，主要表現(xiàn)在八個方面：一是提供信息，即將本地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本數(shù)據(jù)、市場環(huán)境、區(qū)域優(yōu)勢、發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)惠政策、可選項(xiàng)目、投資需求、合作伙伴的資信能力等信息收集匯總、加工整理、綜合編篡，提供及時、可靠、全面、完整的招商引資信息，這樣，在市場信息服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)社會化和市場化的情況下，地方政府提供信息是其公共服務(wù)的重要內(nèi)容，所提供的信息具有權(quán)威性和公信力，可以大大降低外來投資者的信息風(fēng)險和交易成本，減少和消除外來投資者在信息不對稱的基礎(chǔ)上的決策失誤。二是設(shè)定政策，地方政府向外來投資者提供本地特殊的優(yōu)惠政策，基本導(dǎo)向是提供市場機(jī)會和利潤空間，在信貸資金、土地使用權(quán)、勞動力、產(chǎn)權(quán)等生產(chǎn)要素配置和產(chǎn)品銷售方面提供優(yōu)惠條件，在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)給予減免優(yōu)惠待遇，有的地方政府規(guī)避國家政策法律規(guī)定給予更優(yōu)惠的政策，形成與其他地方政府在招商引資政策方面的相對優(yōu)勢，盡管這些“土政策”有可能被查處而廢止，但是，在招商引資之初還是具有相當(dāng)?shù)恼T惑力的。三是遴選項(xiàng)目，根據(jù)市場前景、本地資源優(yōu)勢、利潤水平、政策導(dǎo)向等因素，選擇對于外來投資者有吸引力的項(xiàng)目，作為重點(diǎn)項(xiàng)目，給予“包裝”推介。四是宣傳推介，通過舉辦會展、組團(tuán)路演、電子政務(wù)、新聞媒體、專門信息渠道等大力宣傳，提高傳播效應(yīng)，引起社會關(guān)注，產(chǎn)生良好反響。五是促成合作，通過牽線搭橋，溝通協(xié)調(diào)，使區(qū)域內(nèi)外的企業(yè)建立和發(fā)展良好關(guān)系。六是便捷服務(wù)，在辦理有關(guān)注冊登記手續(xù)方面，發(fā)揮行政服務(wù)中心功能，提供“一站式服務(wù)”，簡化辦事先手續(xù)，提高辦事效率，為外來投資者排憂解難。七是維護(hù)權(quán)益，運(yùn)用行政手段和法律手段，切實(shí)保障外來投資者的經(jīng)營環(huán)境和合法權(quán)益，打擊和制止對外來投資者的非法侵害。有的地方將外來投資企業(yè)定為市長書記聯(lián)系單位或是政府重點(diǎn)保護(hù)單位，雖然有點(diǎn)特殊保護(hù)的意味，仿佛給于本地企業(yè)以不公正待遇，但是，在地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重的地方，“矯枉”必須“過正”，還是有必要的。八是獎勵表彰，對于招商引資有貢獻(xiàn)的單位和個人，給予適當(dāng)?shù)臉s譽(yù)和物質(zhì)獎勵，對于外來投資者在振興地方經(jīng)濟(jì)方面有突出貢獻(xiàn)的，給予表彰和獎勵，營造招商引資的良好氛圍。 二．地方政府招商引資的目標(biāo)選擇和競爭策略 現(xiàn)實(shí)表明，越是不發(fā)達(dá)地區(qū)，政府招商引資的熱情就越高，聲勢就越大，這是因?yàn)楫?dāng)?shù)厥袌鰴C(jī)制作用的相對微弱，政府職能相對強(qiáng)化，追趕發(fā)達(dá)地區(qū)、改變落后面貌的愿望十分迫切。如2004年初，中部某省組織去廣東香港等地招商，要求各市縣組織參加，浩蕩數(shù)千人，費(fèi)資數(shù)千萬。 地方政府招商引資項(xiàng)目繁多，但其目標(biāo)十分現(xiàn)實(shí)。歸結(jié)起來，一是國企解困，地方國有企業(yè)，大多是中小企業(yè)，負(fù)債沉重，經(jīng)營虧損，市場萎縮，欲死不能，想活不成，成為地方政府的“心病”。希望通過引進(jìn)“外資”，盤活國有資產(chǎn)，對國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，解決國有企業(yè)職工下崗再就業(yè)問題。二是市政建設(shè)，城市面貌陳舊，城市基礎(chǔ)設(shè)施欠帳過多，公用事業(yè)底子薄、負(fù)擔(dān)重、經(jīng)營虧損，這些方面以往是財(cái)政支持，現(xiàn)在財(cái)政資金缺口大、投資效益差，通過引資，準(zhǔn)許進(jìn)入原來屬于政府壟斷經(jīng)營的行業(yè)，同時引進(jìn)市場競爭機(jī)制，這樣，緩解了政府財(cái)政資金壓力，提高了公用事業(yè)的供應(yīng)保障能力和服務(wù)質(zhì)量，改善了城市面貌。三是新區(qū)開發(fā)，通過城市規(guī)劃，擴(kuò)大城市規(guī)模，增加建設(shè)用地，出讓土地使用權(quán)，成片開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)集群，往往是采取“筑巢引鳥”和“引鳥筑巢”等方式吸引“外資”，在短期內(nèi)形成規(guī)模，實(shí)現(xiàn)投資收益。四是增加稅收。即使在減免稅費(fèi)的優(yōu)惠政策下，外來投資者直接繳納的稅收可能低于本地企業(yè)的水平，但是，外資在搞活市場、拉動需求、刺激消費(fèi)方面的作用會增加稅收，而且，當(dāng)“外資”稅費(fèi)減免政策時限到期，財(cái)政收入將會進(jìn)一步增長。如果追求“短平快”項(xiàng)目（如商貿(mào)餐飲娛樂）或是偏重地方稅種的項(xiàng)目（如房地產(chǎn)開發(fā)），財(cái)政收入增長更為樂觀。 地方政府的招商引資的目標(biāo)選擇，受制于其“政績”動機(jī)。“政績”是政府能力的體現(xiàn)和履行職能的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必然帶來國企扭虧、消化失業(yè)、市容改觀、市場繁榮、財(cái)政增收等“政績”。但是實(shí)際上，“政績”是多方面、多層次的，“政績”在時間上有長短之分，由于政府任期有限，希望在任期內(nèi)做出顯著政績，所以短期行為動機(jī)強(qiáng)烈，對“短平快”項(xiàng)目更感興趣；“政績”在過程上有前后之分，如招商引資的就有達(dá)成意向資金、實(shí)際到位資金、項(xiàng)目啟動和完成、投資收益水平、財(cái)政收入等多階段上的“政績”，由于政府對招商引資的項(xiàng)目不負(fù)資產(chǎn)責(zé)任，所以更加熱衷于引資而不注重效益；“政績”在形態(tài)上有隱性和顯性之分，“隱性政績”如解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、科學(xué)決策、人才開發(fā)、營造氛圍等，但是，“顯性政績”直觀形象，有目共睹，不證自明，如舊城改造、新區(qū)開發(fā)、標(biāo)志性建筑等，所以，地方政府喜歡搞招商引資的“形象工程”。事實(shí)表明，一旦地方政府有著好大喜功、貪多求快的“政績沖動”，就會背離本地的實(shí)際情況，不經(jīng)科學(xué)論證和民主審議，盲目隨意組織招商引資，結(jié)果往往是事倍功半、虎頭蛇尾、前功盡棄。 從全國范圍看，地方政府的招商引資，實(shí)際上是以地方政府為主體，對轄區(qū)外的市場資金展開的競爭。這種競爭，可以分解為三個層面：一是比較優(yōu)勢的競爭，即勞動力、土地等基本生產(chǎn)要素成本的競爭。就制造業(yè)而言，比較優(yōu)勢的競爭是最主要的，所以土地和勞動力成本的高低成了致勝的法寶，比如蘇州在這方面的硬成本的低廉，反較強(qiáng)大的上海更具有制造業(yè)的優(yōu)勢。二是優(yōu)惠政策的競爭，主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠的競爭，在這方面，不發(fā)達(dá)地方更舍得花本錢，發(fā)展決心更大，也可能更有優(yōu)勢。事實(shí)上，蘇浙一些開發(fā)區(qū)允諾的稅收優(yōu)惠政策也是上海所無法比擬的。據(jù)悉，國家規(guī)定對鼓勵項(xiàng)目可實(shí)行“兩免三減半”(即新增企業(yè)兩年內(nèi)免稅，后三年半稅)的優(yōu)惠政策，而無錫等地開發(fā)區(qū)普遍推廣更加優(yōu)惠的財(cái)政補(bǔ)貼措施：允諾“五免五減半”，最高甚至“十免十減半”。政策的效應(yīng)相對更加直接迅速，對招商引資的影響明顯，但是，地方政策受國家宏觀調(diào)控和監(jiān)督的影響也很大，比如，有的地方政策違背國家宏觀政策和法律法規(guī)，一經(jīng)查處被制止和糾正，招商引資的項(xiàng)目就被凍結(jié)或取消，使外來投資者的預(yù)期收益不能實(shí)現(xiàn)，也影響了地方政府的公信力。三是市場環(huán)境的競爭，涉及到區(qū)位條件、市場秩序、政務(wù)效率與透明度、物流、交通、金融等市場化程度、產(chǎn)業(yè)集聚、社會風(fēng)氣等許多方面復(fù)雜因素的競爭。在這方面，先天歷史影響和努力改善條件是同等重要的。比如，區(qū)位是先天的，金融、交通和物流也多有歷史的慣性，但都是可以不斷改進(jìn)的，政府服務(wù)效率與透明度、市場秩序和社會風(fēng)氣同樣也是可以改進(jìn)的，產(chǎn)業(yè)集聚雖然有偶然性，但也與人為因素有關(guān)。相對說來，比較優(yōu)勢相對穩(wěn)定，比如不發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力和土地資源的供給和價格，優(yōu)惠政策是政府最能掌握和操作的，而市場環(huán)境的營造和改善是長期的復(fù)雜的，需要地方政府下大氣力。所以，地方政府在招商引資中的競爭策略，總的來說，應(yīng)當(dāng)是充分利用本地資源的比較優(yōu)勢，出臺和保持合法、規(guī)范有特色的優(yōu)惠政策并保持相對穩(wěn)定，致力于市場投資環(huán)境的營造和改善。 三．地方政府招商引資的問題和對策 從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府在招商引資中的作用顯著，不應(yīng)簡單否定，但是，也應(yīng)當(dāng)看到，地方政府招商引資的具體做法和實(shí)際效果也存在一定問題。這主要是：脫離本地實(shí)際，盲目制定招商引資計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)數(shù)量規(guī)模，并作為硬指標(biāo)強(qiáng)行貫徹，甚至作為“一票否決”的條件；將招商引資指標(biāo)層層分解到政府所有所屬部門，不論有無經(jīng)濟(jì)管理職能和可能性，都要完成一定的任務(wù)，這或多或少地干擾了部門的正常工作，增加了工作負(fù)擔(dān)和壓力；招商引資弄虛作假，玩“數(shù)字游戲”，達(dá)成意向也算招商引資任務(wù)的完成，有的搞虛假出資，有的資金到位后就抽逃資金，根本不能形成實(shí)際投資；招商引資項(xiàng)目多集中在“短平快”的商貿(mào)娛樂產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模小，缺乏大手筆，對于促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級作用微弱；招商引資項(xiàng)目缺乏評估和論證，不能利用本地資源，造成新的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)；招商引資中違規(guī)許諾，開“空頭支票”，搞政府擔(dān)保，反而引起投資者的擔(dān)心，或者到期不予兌現(xiàn)，損害政府公信力；對招商引資的政策、法制、社會環(huán)境建設(shè)投入不夠，投資者的大量精力耗費(fèi)在“政府公關(guān)”方面，政府部門的尋租行為嚴(yán)重，投資者的預(yù)期收益在幾經(jīng)盤剝之后難以實(shí)現(xiàn)。 針對上述問題，有以下八點(diǎn)對策建議： 一是項(xiàng)目選擇應(yīng)當(dāng)從本地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，注重拉動經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消化就業(yè)壓力、利用本地資源、市場前景樂觀、技術(shù)升級換代的項(xiàng)目，對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、轉(zhuǎn)移強(qiáng)制淘汰設(shè)備、導(dǎo)致環(huán)境惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化、區(qū)域間資源爭奪加劇等項(xiàng)目要嚴(yán)格限制，不能為湊數(shù)達(dá)標(biāo)而降低項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)。 二是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)合理的招商引資指標(biāo)體系，不能只有總量指標(biāo)。在數(shù)量指標(biāo)上應(yīng)當(dāng)與本地經(jīng)濟(jì)增長速度成合理比例關(guān)系，不能盲目追求數(shù)量規(guī)模和增長速度，以上年計(jì)劃為基數(shù)搞逐年遞增；在質(zhì)量指標(biāo)上應(yīng)當(dāng)確定招商引資的資金到位、項(xiàng)目完成驗(yàn)收、投資周期、投資收益、財(cái)政增收、行業(yè)分布、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、吸收就業(yè)等多種指標(biāo)，設(shè)計(jì)指標(biāo)加權(quán)模型和綜合評估方法，以此進(jìn)行規(guī)劃和評估。 三是招商引資計(jì)劃任務(wù)的下達(dá)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府所屬部門的相關(guān)職能和所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可能條件，合理分配計(jì)劃，不應(yīng)搞“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，打“大會戰(zhàn)”，不能以招商引資指標(biāo)完成情況作為絕對標(biāo)準(zhǔn)，搞“一票否決”，否定有關(guān)職能部門的履行基本職責(zé)和完成中心工作的業(yè)績。 四是出臺招商引資的優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)在符合國家宏觀政策和法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)地方特色，發(fā)揮地方優(yōu)勢，實(shí)行地方優(yōu)惠政策上的差別化競爭。要對城市規(guī)劃、建設(shè)用地、土地出讓、稅費(fèi)減免、信貸融資、市場準(zhǔn)入等方面政策進(jìn)行認(rèn)真清理，對國家有明令禁止的規(guī)定不得陽奉陰違，違規(guī)操作。應(yīng)當(dāng)如實(shí)準(zhǔn)確地宣傳優(yōu)惠政策，禁絕任何個人或部門對外來投資者開空頭支票，提供政府擔(dān)保。要保持政策穩(wěn)定性，對于因國家宏觀調(diào)控和法律實(shí)施致使地方優(yōu)惠政策無效，造成外來投資者利益損失，應(yīng)當(dāng)妥善處理，給予適當(dāng)補(bǔ)償。 五是對招商引資的對象應(yīng)當(dāng)充分考察，認(rèn)真審查，確認(rèn)其投資意向和投資能力，防止欺詐行為，對惡意串通、內(nèi)外勾結(jié)，虛構(gòu)項(xiàng)目、虛假出資、抽逃資金、非法融資而不發(fā)展實(shí)業(yè)，損害地方聲譽(yù)和政府形象的行為要嚴(yán)肅查處。 六是要加強(qiáng)招商引資的環(huán)境建設(shè)和治理，發(fā)揮“行政服務(wù)中心”的一站式功能，簡化辦事程序，提高辦事效率，實(shí)行滿意服務(wù)。要加強(qiáng)招商引資項(xiàng)目的行政執(zhí)法檢查，對于無故拖延、設(shè)置障礙、刁難滋事、吃拿卡要的人員要嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決制止地方保護(hù)主義、不正當(dāng)競爭的行為。 七是要加強(qiáng)招商引資的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督管理，政府組建招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組，建立招商局等辦事機(jī)構(gòu)，聘請專家、企業(yè)家提出咨詢建議，參與論證評審，進(jìn)行社會監(jiān)督。地方人大和政協(xié)應(yīng)當(dāng)將政府招商引資作為重要的監(jiān)督內(nèi)容，重點(diǎn)對招商引資的規(guī)劃指標(biāo)、優(yōu)惠政策、項(xiàng)目運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、環(huán)境建設(shè)和綜合效益進(jìn)行監(jiān)督評議。對于招商引資卓有成效的單位和個人要給予適當(dāng)獎勵，但更重要的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，交流推廣。 八是招商引資工作要立足長遠(yuǎn)，放眼全球，追求實(shí)效，節(jié)約成本，避免朝令夕改，一轟而上，大起大落，既要搞組團(tuán)路演、會展推介，也要建立長期穩(wěn)定的窗口單位和傳播渠道，發(fā)展電子商務(wù)，加強(qiáng)招商引資的基礎(chǔ)信息資源庫建設(shè)。
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