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在剛剛過去的2017年，對從事礦產資源開發(fā)的各行業(yè)而言，都是值得回顧和總結的一年。因為這一年除了大宗商品的價格一路飆升，給礦山企業(yè)帶來了豐厚的收益外，國家層面也頻繁出臺重大的政策和法規(guī)，對整個行業(yè)多領域進行了架構及制度層面的調整，可謂是發(fā)生了翻天覆地的變化。為此本文將結合，2017年4月13日國務院發(fā)布的《礦產資源權益金制度改革方案》（國發(fā)〔2017〕29號，以下簡稱“29號文”），和財政部、國土資源部于2017年6月29日聯合下發(fā)的《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號，以下簡稱“《辦法》”），談談礦業(yè)權出讓收益制度對礦山企業(yè)的影響。
筆者認為“29號文”雖然字數不多，但信息量很大。幾乎覆蓋了礦產資源領域最核心的稅費改革。隨后發(fā)布的《辦法》則根據“29號文”制定的原則和授權，正式推出了我國礦業(yè)權出讓收益制度，拉開了礦產資源領域稅費改革的大幕。
由于礦業(yè)權出讓收益制度是由之前的礦業(yè)權價款制度調整而來的，對此很多的礦山企業(yè)并不認為這項制度會對企業(yè)產生重大影響。因為無論概念或名稱如何調整，這部分成本總之是要付出去的，所以反響并不強烈。
但筆者認為，礦業(yè)權出讓收益制度的推行對礦山企業(yè)而言，還是會產生較大的影響。以下是筆者通過對比礦業(yè)權價款制度，梳理的礦業(yè)權出讓收益制度對礦山企業(yè)可能產生影響的一些觀點，供業(yè)界探討和參考。
一、征收范圍的變化對礦山企業(yè)產生的影響
根據《辦法》對“礦業(yè)權出讓收益”的界定，礦業(yè)權出讓收益是國家作為礦產資源的所有人，向礦業(yè)權人征收的礦產資源有償使用的收入。這與之前的礦業(yè)權價款的性質對比，發(fā)生了質的改變。礦業(yè)權價款是基于國家曾經對有些礦區(qū)投入了資金、實施了地質勘查并取得了一定的成果，進而向礦業(yè)權申請人征收的投資收益。所以，從二者的屬性上不難看出，礦業(yè)權價款是有條件選擇性的征收，只有符合“國家出資且探明礦產地”的條件才可以征收；而礦業(yè)權出讓收益是國家作為礦產資源的所有人向礦業(yè)權人征收的權益金，其征收的范圍涵蓋了礦產資源勘查和開采的所有行為，不再界定國家是否出資，以及是否取得成果?！掇k法》的征收范圍，明確在以下環(huán)節(jié)征收：
1、國家出讓新設探礦權、采礦權的；
2、探礦權增列礦種，以及采礦權增列礦種、增加資源儲量的。
第一種情形，是探礦權人或采礦權人通過一級市場取得國家出讓探礦權或采礦權時，需要繳納礦業(yè)權出讓收益，《辦法》沒有規(guī)定除外情形。換言之，無論是空白地上“申請在先”取得礦業(yè)權，還是國家出資形成的礦產地，亦或是已有探礦權、采礦權滅失區(qū)域重新申請?zhí)降V權或采礦權，均需繳納礦業(yè)權出讓收益。而礦業(yè)權價款制度下，空白地“申請在先”方式取得的礦業(yè)權，或“企業(yè)自行出資勘查探明成果”的，是不需要繳納礦業(yè)權價款的。
第二種情形，主要針對已取得的探礦權或采礦權，在探礦或采礦過程中又發(fā)現了新的礦種，或雖然沒有發(fā)現新的礦種但儲量增加了，也需要按照《辦法》的規(guī)定繳納礦業(yè)權出讓收益。之前的礦業(yè)權價款制度下，如果新增資源量和新列礦種是“企業(yè)自行出資勘查探明成果”的，是不需要繳納礦業(yè)權價款的。
此處筆者想插播一組風險，希望能引起業(yè)界的關注。即在實務中很多礦山企業(yè)發(fā)現新的礦種后，很普遍的一種現象是直接開采，并不去辦理新增礦種的增列登記。因為辦理新增礦種就需要提交儲量，提交儲量就需要繳納價款?；蛘撸m然不涉及價款繳納，但程序繁瑣不愿意去辦理。筆者在此需提示礦業(yè)權人，這種做法非常危險，存在著巨大風險。因為2016年12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》將開采超出許可證規(guī)定的礦種的（共生、伴生礦種除外）界定為“未取得采礦許可證擅自采礦”的行為。依據《刑法》第三百四十三條規(guī)定“……未取得采礦許可證擅自采礦……情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。
所以礦山企業(yè)發(fā)現新的礦種，未辦理新增礦種的登記（共生、伴生礦種除外）而直接開采，涉嫌構成非法采礦罪，將會被追究刑事責任。
另外，投資者如果擬收購礦山，一定要關注被收購方的礦業(yè)權價款是否履行過有償處置義務；是否存在增列礦種或新增儲量的需求。如果存在就要充分考量后續(xù)可能涉及的礦業(yè)權出讓收益。否則，會導致后續(xù)開發(fā)成本的增加，影響收購完成后企業(yè)的利潤和業(yè)績。
小結：礦業(yè)權出讓收益制度下，是全覆蓋的征收，不存在免征的空間。尤其在礦業(yè)權增加儲量或增列礦種環(huán)節(jié)，將存在重大變化。對礦山企業(yè)尤其是之前無償取得礦業(yè)權的企業(yè)而言，將可能面臨成本增加的影響。
二、征收方式的變化對礦山企業(yè)的影響
本次《辦法》設置了三種礦業(yè)權出讓收益的征收方式，具體為：
1、通過招標、拍賣、掛牌的方式公開競價，按照成交價格作為礦業(yè)權出讓收益的征收金額。
2、協(xié)議方式出讓礦業(yè)權的，按照評估值或市場基準價格就高確定。
3、對于資源儲量較大、礦山服務年限較長、市場風險較高（以下簡稱“三種情形”），可探索通過礦業(yè)權出讓收益率的形式征收。
以上三種方式中，第一種方式在2003年的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》中就已經采用了。本次將礦業(yè)權價款調整為礦業(yè)權出讓收益時保留了該種方式。故變化不大，應該不難理解。
第二種方式，主要是針對協(xié)議出讓的方式。從目前的制度設置而言，協(xié)議出讓國家管控的非常嚴格 （詳見《關于嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權協(xié)議出讓管理有關問題的通知》第一條）。但對于增列礦種、增加資源儲量的情形，《辦法》規(guī)定要比照協(xié)議出讓的方式操作。
需要引起大家關注的，應該是本次《辦法》在協(xié)議出讓環(huán)節(jié)提出的一個新的概念“市場基準價格”。筆者認為，本次引入的“市場基準價格”概念借鑒了土地市場中“基準地價”的概念。為的是規(guī)避礦業(yè)權評估時，價格偏離市場而采取補救的措施?！掇k法》規(guī)定“市場基準價格”由地方礦產資源主管部門參照類似市場條件定期制定，經省級人民政府同意后公布執(zhí)行。河南省是《辦法》出臺后第一家制定“市場基準價格”的省份，大家如有興趣可搜索下載學習，此處不再介紹。
第三種方式是本次《辦法》規(guī)定的一種全新的探索性的征收方式，即采用礦業(yè)權出讓收益率的方式征收。這種方式下，礦業(yè)權出讓收益沒有上限，是根據礦山企業(yè)銷售礦產品時，確定一定的比率從銷售收入中從價計征。換言之，只要有銷售收入，就要繳納出讓收益。這種方式在之前的礦業(yè)權價款中完全沒有涉及過，沒有慣例或成熟的模式可以借鑒。需要地方礦產資源主管部門加以細化和規(guī)范，避免因征收方式的變化，導致出讓收益流失；也要防范因比率確定的不合理，導致礦山企業(yè)無法承受而失去市場競爭力，或無法生存。
最后，《辦法》將“出讓收益基準率”的決定權賦予了省級礦產資源主管部門和財政部門，根據資源稟賦、勘查開發(fā)條件和宏觀調控要求等因素自行制定，并根據礦產品價格變化和經濟發(fā)展需要適時調整，報經省級人民政府同意后公布執(zhí)行。
僅從出讓收益征繳環(huán)節(jié)而言，這種方式對于礦山企業(yè)而言還是比較有利。因為這種模式下礦業(yè)權人不需要一次性繳納金額不菲的礦業(yè)權出讓收益，而是在銷售礦產品時按年限分期繳納。如果這個比率制定的符合市場規(guī)律，就會有助于礦山企業(yè)在起步階段將有效的資金用于礦山建設中，幫助礦山企業(yè)盡快投產。
小結：從征收方式角度而言，本次改革引入了“市場基準價格”和“出讓收益率”兩個全新的概念。這種變化對探礦和礦山建設階段肯定是利好，可以感知到國家鼓勵探礦和支持礦山建設的政策導向。但需要關注各省制定的“市場基準價格”和“出讓收益率”，如果偏高或調整機制滯后，形成與市場背離，則對企業(yè)而言無疑是雪上加霜。
三、支付方式對礦山企業(yè)的影響
《辦法》第十三條規(guī)定“以出讓金額形式征收的礦業(yè)權出讓收益，低于規(guī)定額度的，可一次性征收；高于規(guī)定額度的，可按以下原則分期繳納：
1、探礦權人在取得勘查許可證前，首次繳納比例不得低于探礦權出讓收益的20%，剩余部分在轉為采礦權后，在采礦權有效期內按年度繳納。
2、采礦權人在取得采礦許可證前，首次繳納比例不得低于采礦權出讓收益的20%，剩余部分在采礦權有效期內分年度繳納。
一次性繳納標準、首次繳納比例和分期繳納年限，由省級財政部門、礦產資源主管部門制定。
這條中出現了一個“規(guī)定額度”的概念，單從《辦法》的規(guī)定是不易理解的。必須要從礦業(yè)權價款的整個制度體系中去解讀，才容易理解。2008年2月28日，財政部、國土資源部聯合下發(fā)《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》（財建〔2008〕22號，以下簡稱“《通知》”），該《通知》第四條就規(guī)定：國土資源管理部門要加強對分期繳納礦業(yè)權價款的管理，由國土資源部登記發(fā)證的礦業(yè)權，其探礦權價款在500萬元以下、采礦權價款在3000萬元以下的，價款原則上一次性繳清；由地方登記發(fā)證的礦業(yè)權，其探礦權、采礦權價款一次性繳清的標準，由各省根據本省實際情況制定。
筆者理解，《辦法》中提及的“規(guī)定額度”，指的就是《通知》第四條規(guī)定的額度。在各省沒有制定出新標準前，《通知》中明確的額度依然可以適用或作為參考。
另外，較之礦業(yè)權價款制度而言，《辦法》就探轉采階段是否需要繳納出讓收益，以及如何分期繳納出讓收益，規(guī)定的非常明確（詳見《辦法》第十三條、第十六條的規(guī)定）。首先明確如果在探礦權出讓環(huán)節(jié)繳納了出讓收益的，在“探轉采”階段就不需要再次繳納出讓收益（當然探轉采階段新增儲量或新列礦種的，筆者認為還是應當按照《辦法》第九條的規(guī)定處理）。其次，探礦權出讓收益如果符合分期繳納的條件時，首次只需要繳納礦業(yè)權出讓收益的20%。剩余的部分在辦理“探轉采”后，按照采礦權的年限分期繳納。如果未轉為采礦權的，剩余的80%就無需繳納了。
筆者理解《辦法》通過制度的合理安排，弱化探礦權階段的風險，待探礦取得成果后在采礦權階段繳納剩余的價款，較為科學合理。但《辦法》第十六條又引發(fā)了另外一個問題。就是對探礦權出讓收益的分期繳納是附條件的，并非所有的出讓收益都可以分期繳納。這樣，會導致在實際操作環(huán)節(jié)引發(fā)不公平的情形。譬如，兩宗探礦權，探礦權A出讓收益為450萬元，探礦權B的出讓收益為1000萬元。按照2008年制定的“規(guī)定額度”及《辦法》第十六條的規(guī)定，探礦權A需要一次性繳納礦業(yè)權出讓收益，探礦權B可以分期繳納礦業(yè)權出讓收益，且首次只需繳納200萬元的出讓收益，剩余的出讓收益在轉為采礦權時按照采礦權的年限繳納。那么問題來了，假設A、B兩宗探礦權均未能轉為采礦權，則價值低的探礦權A承擔的出讓收益（450萬元）大于價值高的探礦權B的出讓收益（200萬元），顯然不公平。所以，筆者認為應該對分期繳納統(tǒng)一標準，普遍適用較為合理。
小結：分期繳納與采礦權的年限相結合非常科學合理。將征繳的重心轉移至企業(yè)具有支付能力的階段，無疑是重大利好。但對分期支付采用有條件的適用，可能會導致不公平現象發(fā)生。
四、新舊銜接對礦山企業(yè)的影響
前已述及，本次礦業(yè)權出讓收益是從礦業(yè)價款制度演變而來。對于礦山企業(yè)而言，之前已經繳納過礦業(yè)權價款的，或者未繳納過礦業(yè)權價款的，如何與現在的礦業(yè)權出讓收益制度相銜接是大家都非常關注的問題。
筆者認為，最需要關注的是之前在礦業(yè)權價款制度下“無償取得”的礦業(yè)權，現階段是否涉及“礦業(yè)權出讓收益”的繳納義務。在此需說明“無償取得”可能涉及兩種情形，一種是“申請在先”無償取得；另一種情況比較復雜，可界定為非“申請在先”條件下的無償取得。
在之前的礦業(yè)權價款制度下，“申請在先”方式取得的礦業(yè)權是被排除在礦業(yè)權價款繳納范圍之外的。這次在下發(fā)《辦法》的通知第二條中，就這一問題規(guī)定的非常清楚。其原則是：如果“申請在先”方式取得的礦業(yè)權，已經完成有償處置的，不再征收礦業(yè)權出讓收益（已經完成有償處置指現金繳納、轉增國家資本、折股等方式）；如果未完成有償處置的，按照剩余資源量以協(xié)議出讓方式征收。對于尚未轉為采礦權的，在采礦權新立時以協(xié)議出讓方式征收采礦權出讓收益。換言之，此處采取了“法不溯及既往”的原則，不予追繳。
對于之前無償取得礦業(yè)權，屬于應繳納價款但尚未繳納的，則要按照協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權出讓收益。其中，探礦權出讓收益在采礦權新立時征收；采礦權出讓收益以2006年9月30日為剩余資源儲量估算基準日征收（各省對此如果規(guī)定的不一致，按照各省制定的規(guī)則執(zhí)行，如陜西省的《實施辦法》就規(guī)定以2003年12月31日為剩余資源儲量估算基準日征收）。此處出現2006年9月30日這一起算點，是參照《通知》第二條關于剩余資源儲量核實問題的規(guī)定。當時規(guī)定“對無償取得且尚未進行有償處置的采礦權，剩余資源儲量估算的基準日，各省已有規(guī)定的從其規(guī)定；沒有規(guī)定的以2006年9月30日為準，按照現行規(guī)定進行核實、評審和備案?！彼?，本次在新舊銜接的處理上，繼續(xù)沿用2008年的規(guī)定，以確保對這一問題處理上的一致性。
對于《辦法》實施前，已經繳清礦業(yè)權價款的，如果新增礦種或新增儲量的，依然需要按照《辦法》的規(guī)定，比照協(xié)議出讓方式征收采礦權出讓收益。其中僅涉及新增資源儲量的，可以在已繳納價款對應的資源儲量耗竭后征收。對此問題的處理，《辦法》的態(tài)度是比較寬容的。但是否具有可操作性，需要實踐去檢驗，目前無法評說。
小結：之前的礦業(yè)權如果是通過“申請在先”方式或其他途徑無償取得，則從《辦法》實施之日起，將面臨剩余資源儲量必須繳納出讓收益。如果屬于應繳納價款而未繳納的情形，則需要追溯繳納。這對該類企業(yè)而言，無疑是要增加一筆成本。
至此，筆者結合礦業(yè)權價款制度，對礦業(yè)權出讓收益制度可能對礦山企業(yè)產生的影響，做出了粗淺的解讀。不當之處還請業(yè)界的同仁及時予以斧正。也希望這篇小文章，能給礦山企業(yè)在《辦法》實施后，如何正確理解礦業(yè)權出讓收益的繳納，提供幫助和參考。
盧曉武律師簡介
盧曉武律師，樹人律師事務所合伙人。
盧曉武律師自執(zhí)業(yè)以來，秉承“專業(yè)之道，唯一唯精”的治事原則，勤勉盡責、敬業(yè)創(chuàng)新，主動收縮自己的業(yè)務領域，專心致力于礦產資源領域的收購、重組、企業(yè)改制重組、公司上市及融資等法律領域的研究和實務。自執(zhí)業(yè)以來，盧曉武律師恪盡職守，以“敬業(yè)、勤業(yè)、專業(yè)”為服務宗旨，秉持至精至深的專業(yè)素養(yǎng)與高情遠志的個人修為，開誠、立信、致遠，致力為客戶提供高水準、高效率的法律服務。
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