| 信息資源整合實(shí)現(xiàn)政務(wù)協(xié)同 | ||
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| 《2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》把政務(wù)信息資源的整合列為電子政務(wù)建設(shè)的首要戰(zhàn)略行動(dòng)。政務(wù)信息資源整合將在未來(lái)若干年內(nèi)持續(xù)成為電子政務(wù)的戰(zhàn)略重點(diǎn)和建設(shè)熱點(diǎn)。但是，信息資源的整合又是一件從認(rèn)識(shí)、技術(shù)實(shí)現(xiàn)到操作實(shí)施都有相當(dāng)難度的事情。 整合的深度 對(duì)政務(wù)信息資源整合應(yīng)該達(dá)到什么效果的理解，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。現(xiàn)階段與整合相關(guān)的活動(dòng)，也包羅萬(wàn)象：建門(mén)戶網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)的“一站式”；建綜合辦證服務(wù)大廳，把政務(wù)系統(tǒng)終端放到一起，方便群眾辦事；建設(shè)集中式平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和交換的大集中；對(duì)某個(gè)部門(mén)或領(lǐng)域的信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、改造，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理……這些都是不同形式、不同程度、不同方面的政務(wù)信息資源整合。 第一個(gè)層次是“界面”的整合。把操作終端、系統(tǒng)鏈接等“物理”資源都集成到一個(gè)大廳里或一個(gè)網(wǎng)頁(yè)上，便于識(shí)別和進(jìn)入。但業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的銜接和流轉(zhuǎn)，還是主要通過(guò)人工方式進(jìn)行，存在大量重復(fù)的數(shù)據(jù)采集，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整個(gè)流程的自動(dòng)化和數(shù)字化。這些資源并沒(méi)有形成服務(wù)的合力，政務(wù)管理或服務(wù)活動(dòng)的效率并沒(méi)有多少改觀。 第二個(gè)層次是信息和技術(shù)的整合。運(yùn)用一些集成技術(shù)，實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)了信息的共同采集、集中管理，實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的互通和信息的數(shù)字化、自動(dòng)化傳遞。但沒(méi)有形成有效的全局性支撐平臺(tái)，對(duì)信息資源和業(yè)務(wù)流程不能進(jìn)行按需配置和優(yōu)化，標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，沒(méi)有開(kāi)放性。 第三個(gè)層次是全面的整合。在特定領(lǐng)域或管理范圍內(nèi)(通常是跨部門(mén)的)有總體規(guī)劃，且與業(yè)務(wù)、項(xiàng)目、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)現(xiàn)較好融合，形成明顯的、一致的技術(shù)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息的無(wú)重復(fù)采集、充分共享、統(tǒng)一管理和綜合利用，有支持面向決策的跨部門(mén)、跨系統(tǒng)業(yè)務(wù)協(xié)同與優(yōu)化的信息化手段，形成基于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的開(kāi)放性平臺(tái)，支持決策型業(yè)務(wù)等。 值得憂慮的是，當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)中的資源整合，還大多停留在較淺層次。比如，很多政府門(mén)戶網(wǎng)站和“辦事大廳”，首先實(shí)現(xiàn)的就是一種“界面”層次的整合。一些重要的電子政務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，雖然在項(xiàng)目伊始提出要“統(tǒng)一規(guī)劃”、“整合資源”，但在實(shí)際進(jìn)行中，使系統(tǒng)能“跑起來(lái)”往往成為實(shí)際上的最高甚至是唯一的目標(biāo)。為了使系統(tǒng)盡快“跑起來(lái)”，往往無(wú)暇顧及周?chē)男畔①Y源環(huán)境而采用一些“權(quán)宜之計(jì)”。比如協(xié)調(diào)不了信息的共享，那就以我為主，再采集一次；業(yè)務(wù)流程不想變化，那就任由先進(jìn)的信息技術(shù)與落后的人工處理犬牙交錯(cuò)、和平共處等等。這些臨時(shí)性的做法，往往使得最初的信息資源整合成為一句空話，相反還更進(jìn)一步惡化了信息資源環(huán)境，為真正的整合留下難啃的“骨頭”。 效能體現(xiàn) 信息資源整合不是一句空洞無(wú)物的口號(hào)。對(duì)于一個(gè)信息資源整合較好的環(huán)境，是有可以實(shí)際衡量的標(biāo)準(zhǔn)的。 首先，形成信息化的“杠桿效應(yīng)”。在一個(gè)信息資源整合較好的管理范圍內(nèi)，信息化項(xiàng)目不是隨意可以添加的，而是與范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)總體規(guī)劃相一致；網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)用系統(tǒng)也不應(yīng)該隨心所欲地建設(shè)，而是要融合到一個(gè)一致的架構(gòu)中，形成一個(gè)業(yè)務(wù)、技術(shù)和管理互相支持、互相促進(jìn)的整體，并且提升——至少不能破壞——該架構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在新的水平上形成一個(gè)更和諧的整體。這個(gè)過(guò)程也就是信息資源的不斷有序化的過(guò)程。 在一個(gè)整合良好的信息資源環(huán)境中，信息化會(huì)呈現(xiàn)出一種“加速”和“減速”的趨勢(shì)，即在信息資源有序積累達(dá)到一定水平后，信息化項(xiàng)目的難度會(huì)越來(lái)越小、建設(shè)速度會(huì)越來(lái)越快、“消耗”會(huì)越來(lái)越少，而信息化投入的杠桿作用會(huì)越來(lái)越明顯。 第二，沒(méi)有信息的重復(fù)采集。人在被信息化“管理”或“服務(wù)”時(shí)，最不愉快的事情莫過(guò)于信息的重復(fù)采集。再好的電子政務(wù)應(yīng)用如果要頻繁、重復(fù)地采集人的信息，它的“好”也要大打折扣。 信息的重復(fù)采集，實(shí)際上從一個(gè)層面反映了信息化應(yīng)用背后的信息資源整合程度不高。新加坡在設(shè)計(jì)政府信息化應(yīng)用時(shí)，是以在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)、整個(gè)人或企業(yè)的生命周期中避免重復(fù)信息采集為重要原則的，即一項(xiàng)信息在所描述對(duì)象發(fā)生變更之前只進(jìn)行一次采集，然后在各管理部門(mén)按需共享——這是目標(biāo)導(dǎo)向的、真正完全的“以人為本”。反觀我們的政務(wù)應(yīng)用，則是在部門(mén)化、條線化的“自采自用”基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，然后才全面進(jìn)入信息資源整合的“階段”，甚至現(xiàn)在還有很多為采集而采集的現(xiàn)象。 徹底的信息資源整合包含了一套信息采集、共享和管理的規(guī)則，幫助我們杜絕信息的重復(fù)采集。當(dāng)然，前提是在要整合的范圍內(nèi)，這套規(guī)則被廣泛接受和嚴(yán)格遵守。 第三，業(yè)務(wù)協(xié)同順暢，沒(méi)有效率瓶頸。信息資源的整合不僅僅是靜態(tài)信息對(duì)象的集中存儲(chǔ)和管理，也不僅僅是簡(jiǎn)單的應(yīng)用系統(tǒng)之間的集成，而是包含著更廣范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)集成和優(yōu)化。在更高層面上來(lái)考察信息化所支撐的業(yè)務(wù)，如果在業(yè)務(wù)條塊間有“斷層”、或者效率上有明顯的瓶頸，則說(shuō)明信息資源整合的程度還不夠，還沒(méi)有把信息處理過(guò)程與它所支撐的業(yè)務(wù)進(jìn)行緊密的綜合。 以當(dāng)前電子政務(wù)熱點(diǎn)“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”為例。目前很多建成或在建的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)項(xiàng)目，采用了一種“界面集成+人工銜接”的模式，即把相關(guān)的專(zhuān)業(yè)資源調(diào)度功能集中到幾張指揮臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮和調(diào)度。但在聯(lián)動(dòng)單位的分系統(tǒng)與聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)之間，則還是以人工的信息傳遞為主，通過(guò)“人”這一智能性樞紐來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。這種模式利用了指揮員個(gè)人的協(xié)調(diào)能力和判斷能力，但另一方面，又過(guò)分依賴(lài)相關(guān)人員的個(gè)人素質(zhì)和效率，并沒(méi)有充分利用信息技術(shù)精確、高效、無(wú)限的特點(diǎn)，來(lái)對(duì)這種協(xié)調(diào)和判斷進(jìn)行有效支撐。這種模式顯然不可能消除效率瓶頸、連接信息孤島、解決應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中“效率”與“專(zhuān)業(yè)化”的矛盾。 第四，形成具有一定開(kāi)放性的信息化環(huán)境，支持動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)整合。信息資源整合與單純的“建大系統(tǒng)”的最大區(qū)別，在于后者可以是相對(duì)封閉的，而信息資源整合應(yīng)該具有一定的開(kāi)放性。整合信息資源是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。隨著政務(wù)服務(wù)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，信息系統(tǒng)之間的聯(lián)系不是一成不變的。良好的信息資源整合環(huán)境，應(yīng)該具有一定開(kāi)放性：只要是符合一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，就允許根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，動(dòng)態(tài)、快速、方便地建立信息系統(tǒng)之間的聯(lián)系，而不需要專(zhuān)門(mén)搭建一個(gè)新的系統(tǒng)。 仍以“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”系統(tǒng)為例。為了避免一些信息共享的問(wèn)題，或者因?yàn)闀簳r(shí)認(rèn)識(shí)不到一些業(yè)務(wù)的聯(lián)系，一些應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)傾向于自主建設(shè)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)和應(yīng)用系統(tǒng)。殊不知，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的一個(gè)重要特性是它的應(yīng)變能力。不僅僅單個(gè)緊急事件會(huì)發(fā)生事件狀況和信息需求的變化，一個(gè)地區(qū)的應(yīng)急管理工作也會(huì)發(fā)生工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。如果沒(méi)有一個(gè)開(kāi)放性的、標(biāo)準(zhǔn)化的環(huán)境，支持相關(guān)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)“接入”，系統(tǒng)的生命力是不夠強(qiáng)的。 開(kāi)放的基礎(chǔ)是“標(biāo)準(zhǔn)化”，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是不同系統(tǒng)間“對(duì)話”的“共同語(yǔ)言”。如果在一個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍內(nèi)，相關(guān)的信息系統(tǒng)都遵守一定的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)如SOAP，以及特定的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(如信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和信息交換標(biāo)準(zhǔn))，杜絕以“私下”約定的方式來(lái)設(shè)計(jì)系統(tǒng)間接口，實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用系統(tǒng)的“即插即用”將不是一件很難的事。 工作著手點(diǎn) 從理論上說(shuō)，信息資源整合涉及了信息化規(guī)劃、信息系統(tǒng)建設(shè)，以及信息資產(chǎn)治理等信息化相關(guān)的所有活動(dòng)過(guò)程。國(guó)家有關(guān)文件指出，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的共享利用(也包括整合)“要結(jié)合重點(diǎn)政務(wù)工作，推動(dòng)需求迫切、效益明顯的跨部門(mén)、跨地區(qū)信息共享。”可見(jiàn)，建設(shè)一些跨部門(mén)、有明確業(yè)務(wù)需求和信息共享需求的應(yīng)用系統(tǒng)，是進(jìn)行信息資源整合最集中、也是最“實(shí)在”的著手點(diǎn)。 進(jìn)行信息資源整合的目的，是使信息資源更有序、獲得更充分的應(yīng)用。信息資源整合是一項(xiàng)工作，而不是一個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)。但在實(shí)際操作中，卻廣泛存在一種把整合與應(yīng)用割裂開(kāi)來(lái)的現(xiàn)象。比如，某個(gè)以“醫(yī)療信息資源共享”為名的系統(tǒng)，把整合簡(jiǎn)單地理解為集中建庫(kù)，而對(duì)數(shù)據(jù)集中帶來(lái)的網(wǎng)絡(luò)沖擊和對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的影響，卻不加以深究。這種把整合等同于建系統(tǒng)、為整合而整合的思路，只會(huì)使得信息資源“越整越難整”。 信息資源整合，可以從綜合性較強(qiáng)的信息化規(guī)劃開(kāi)始，也可以從應(yīng)急信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)這些重大系統(tǒng)集成或建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始。通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目，整合一批資源，建立相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，以及信息共享的管理和保障體系，實(shí)現(xiàn)一個(gè)更大范圍的業(yè)務(wù)協(xié)同——這樣實(shí)現(xiàn)信息資源整合的一次“迭代”。通過(guò)多次這樣的周期性的項(xiàng)目實(shí)施，并結(jié)合信息化規(guī)劃的指導(dǎo)，信息資源整合的“雪球”就能越滾越大。 難點(diǎn)和關(guān)鍵 與建系統(tǒng)相比，信息資源整合在某些環(huán)節(jié)的難度要高出很多。 一是需求定義。需求定義是任何項(xiàng)目的基礎(chǔ)，哪怕對(duì)于沒(méi)有特別明顯功能的信息資源整合項(xiàng)目也是這樣。需求分析人員的一個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題是，一脫開(kāi)部門(mén)化的具體業(yè)務(wù)，就找不到需求了。 整合有特定的功能。首先，信息資源整合還是離不開(kāi)信息資源的采集、管理和配置。只是與實(shí)際進(jìn)行信息處理的系統(tǒng)相比，這些工作大多數(shù)是在后臺(tái)進(jìn)行的，只有系統(tǒng)管理員才能感知到。其次，信息資源的整合將引起業(yè)務(wù)功能的變化，需求定義要對(duì)這種變化進(jìn)行識(shí)別和定義。例如，一個(gè)傳統(tǒng)的HIS(醫(yī)院信息系統(tǒng))和一個(gè)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性醫(yī)療信息資源整合基礎(chǔ)上的HIS相比，醫(yī)生的診療過(guò)程就會(huì)有很大的不同。這些業(yè)務(wù)的調(diào)整，都構(gòu)成了整合的需求內(nèi)容。 二是體系的建立。缺乏技術(shù)規(guī)范和管理體系的資源是臨時(shí)的、不徹底的整合。只有體系完備的整合，才是良性的、可持續(xù)的整合。體系的建立，也是一般的建系統(tǒng)過(guò)程中難以預(yù)見(jiàn)的挑戰(zhàn)。 三是協(xié)調(diào)。資源的整合包括了多種技術(shù)、多種標(biāo)準(zhǔn)、多個(gè)業(yè)務(wù)的融合，理所當(dāng)然離不開(kāi)大量的協(xié)調(diào)工作。在這些協(xié)調(diào)工作中，人際溝通是核心，同時(shí)可以借助多種專(zhuān)業(yè)性工具來(lái)輔助溝通過(guò)程，如需求表達(dá)工具、標(biāo)準(zhǔn)化工具等。 |
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