【摘要】查處規(guī)避招投標(biāo)的問(wèn)題是工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是當(dāng)前全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文介紹了我國(guó)建筑工程招投標(biāo)的現(xiàn)狀，列舉了規(guī)避招投標(biāo)的各種問(wèn)題，分析了產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出了解決問(wèn)題的探索性意見(jiàn)。
【關(guān)鍵詞】建筑工程 規(guī)避招投標(biāo) 問(wèn)題 對(duì)策
《招投標(biāo)標(biāo)法》被稱為“陽(yáng)光法案”，招投標(biāo)工程被稱為“陽(yáng)光工程”。10年前，我國(guó)就先后頒布了中華人民共和國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《建筑法》等法律法規(guī)，它們的頒布實(shí)施，對(duì)于維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，保證建筑工程的工期和質(zhì)量，有效控制和降低工程造價(jià)，特別是在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約、預(yù)防腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我市同全國(guó)一樣各種規(guī)避招投標(biāo)的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生，肢解工程發(fā)包等眾多老問(wèn)題未解決，新的規(guī)避招標(biāo)的問(wèn)題又層出不窮，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了政府的公信力和黨和政府在人民群眾心目中的形象，使這項(xiàng)“陽(yáng)光”工程“蒙上了層層陰影”，務(wù)必引起各級(jí)黨委和政府的重視。
一、當(dāng)前建筑工程規(guī)避招標(biāo)方面存在的問(wèn)題的
（一）建筑工程規(guī)避招標(biāo)方面存在的幾個(gè)老問(wèn)題
1.肢解工程規(guī)避招標(biāo)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的規(guī)定，各地制定了貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》的具體細(xì)則或辦法，對(duì)建筑工程必須進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)的起點(diǎn)作出了規(guī)定，但一些建設(shè)單位為逃避公開(kāi)招投標(biāo)程序，經(jīng)常人為肢解拆分工程至招投標(biāo)起點(diǎn)以下，從而達(dá)到規(guī)避招標(biāo)程序直接發(fā)包的目的。如我市規(guī)定50萬(wàn)以上的工程發(fā)包必須公開(kāi)招投標(biāo)，但通過(guò)對(duì)某區(qū)今年報(bào)送的66個(gè)單項(xiàng)工程（總投資12342萬(wàn)元）的工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)來(lái)看，就發(fā)現(xiàn)有45個(gè)單項(xiàng)工程（50萬(wàn)元以下、總投資額2081萬(wàn)元）未履行招投標(biāo)程序由項(xiàng)目業(yè)主直接指定施工隊(duì)伍。
2.主體工程招標(biāo)附屬工程規(guī)避招標(biāo)。一個(gè)工程一般存在主體工程和附屬兩部份，主體工程一般數(shù)額大，不公開(kāi)招投標(biāo)審批單位難過(guò)關(guān)，但附屬配套工程不引人注目，一些建設(shè)單位就鉆這個(gè)空子。如某地新上一個(gè)數(shù)億元的大型項(xiàng)目，12個(gè)主體工程均進(jìn)行了公開(kāi)招投標(biāo)確定施工隊(duì)伍，但作為附屬的土石方平整、道路、綠化、門(mén)頭、擋土墻、圍墻、管溝、路燈、標(biāo)線等工程均直接指定施工隊(duì)伍。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，這種主體工程招標(biāo)，附屬工程規(guī)避招標(biāo)的做法，有一定的普遍性。
3.以邀請(qǐng)招標(biāo)代替公開(kāi)招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的核心是“公開(kāi)、公平、公正”，有的地方或單位在招投標(biāo)具體過(guò)程中，為了照顧特定的關(guān)系人，以種種理由，把本應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，采取邀請(qǐng)招標(biāo)的方式招標(biāo)。這種不發(fā)布招標(biāo)公告，只邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ膶?duì)象參加投標(biāo)的行為，限制排斥了其它競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，為少數(shù)投標(biāo)人減輕了競(jìng)爭(zhēng)壓力、增加了中標(biāo)機(jī)會(huì)。這種規(guī)避招標(biāo)的做法在一些行業(yè)或部門(mén)組織招投標(biāo)的項(xiàng)目中經(jīng)常見(jiàn)到。
4.行政干預(yù)和暗箱操作規(guī)避招標(biāo)。公開(kāi)招投標(biāo)的目的之一就是要使招投標(biāo)過(guò)程成為一種市場(chǎng)行為，切實(shí)擺脫行政干預(yù)和暗箱操作，但一些地方的行政干預(yù)或暗箱操作仍在一定程序上影響著招標(biāo)結(jié)果。有的人為控制招投標(biāo)信息的發(fā)布，如借口工期緊而隨意縮短信息發(fā)布的時(shí)間，讓潛在對(duì)手無(wú)足夠的時(shí)間準(zhǔn)備而放棄投標(biāo)；有的在制定評(píng)分辦法上量身定做，定立傾向性條款，為特定的投標(biāo)單位開(kāi)綠燈；有的提高投標(biāo)門(mén)檻，排斥潛在投標(biāo)人，以利其意向投標(biāo)人；有的招標(biāo)人和投標(biāo)人暗中勾結(jié)泄露標(biāo)底等關(guān)鍵信息；有的不經(jīng)抽簽程序由招標(biāo)人隨意分組，將強(qiáng)有力的對(duì)手排擠在特定的關(guān)系投標(biāo)人組外；有的項(xiàng)目業(yè)主違規(guī)指定“聽(tīng)話”的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，方便業(yè)主代表從編制標(biāo)書(shū)到招標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)全過(guò)程參入招投標(biāo)具體事宜，左右評(píng)委意見(jiàn)，影響定標(biāo)結(jié)果；更有膽大包天的采取明招暗定的做法，該辦的手續(xù)辦了，該建的程序走了，形式上無(wú)懈可擊，實(shí)際上“前臺(tái)”演戲，“后臺(tái)”內(nèi)定。
5.投標(biāo)人相互串通規(guī)避招標(biāo)。這是當(dāng)前一些投標(biāo)人為謀取中標(biāo)而玩弄的又一花招。如有的投標(biāo)人收買競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo)，不管哪一個(gè)對(duì)手中標(biāo)均屬于圍標(biāo)人中標(biāo)；有的投標(biāo)人組成臨時(shí)聯(lián)盟，采取聯(lián)合行動(dòng)，相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)向招標(biāo)人施壓以獲取不當(dāng)利益。這種行為既避免了激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，又拿到了項(xiàng)目并獲取了豐厚利益，串標(biāo)人共享利息，受損的是國(guó)家和招標(biāo)人的利益。目前，相互串通規(guī)避招標(biāo)的問(wèn)題較為突出且有蔓延之勢(shì)。
（二）當(dāng)前，建筑工程規(guī)避招標(biāo)方面產(chǎn)生一些新的問(wèn)題
1.以征地拆遷等由規(guī)避招標(biāo)。一些項(xiàng)目以征用了某集體的土地、征拆了某些人的房屋為由，直接將一些非關(guān)鍵性工程如土石方平整、管溝管線、邊路、綠化、擋土墻、圍墻、門(mén)頭等工程委托給對(duì)方施工，規(guī)避了招投標(biāo)的行為。
2.以工期緊為由規(guī)避招標(biāo)。一些工程，特別是地方政府一些“面子工程”或“首長(zhǎng)”工程，以工期緊、任務(wù)重、領(lǐng)導(dǎo)要求高為由，直接以會(huì)議紀(jì)要或領(lǐng)導(dǎo)批示等形式，不經(jīng)公開(kāi)招投標(biāo)程序、以邀請(qǐng)招標(biāo)或議標(biāo)直接形式直接將工程發(fā)包給當(dāng)?shù)匾恍┢髽I(yè)或個(gè)人施工。
3.以照顧特定對(duì)象為由規(guī)避招標(biāo)。有的工程以需要照顧困難企業(yè)，改制企業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)等特定對(duì)象為名寫(xiě)個(gè)報(bào)告請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)簽字避開(kāi)公開(kāi)招投標(biāo)程序，直接發(fā)包給特定對(duì)象，特定對(duì)象或個(gè)人又通過(guò)層層轉(zhuǎn)包獲取利益。
4.以保密工程為由規(guī)避招標(biāo)。有的項(xiàng)目業(yè)主單位通過(guò)“高人”指點(diǎn)，以人防指揮，環(huán)保科研，交通科技，公安技偵等名義修建辦公樓，以工程需要保密為由寫(xiě)出報(bào)告，通過(guò)上下內(nèi)外協(xié)調(diào)，獲有關(guān)部門(mén)審批為保密工程，然后通過(guò)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，以保密工程為由邀請(qǐng)?zhí)囟▽?duì)象發(fā)包，從而規(guī)避工程招標(biāo)。更有一些建設(shè)單位以主體工程獲批保密工程為由，連單項(xiàng)在數(shù)百萬(wàn)的道路、綠化、圍墻、擋土墻、食堂等附屬工程也不公開(kāi)招標(biāo)了，直接介紹關(guān)系人發(fā)包，此中滋生的腐敗問(wèn)題讓人難以預(yù)防。
5.以工程需要帶資等為由規(guī)避招標(biāo)。有的業(yè)主為了讓特定的關(guān)系人承接工程，以巨額保證金嚇退不知內(nèi)幕的潛在對(duì)手；有的以需要帶資為理由，直接發(fā)包工程以規(guī)避公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。
6.以回購(gòu)為由規(guī)避招標(biāo)。即業(yè)主不經(jīng)公開(kāi)招投標(biāo)程序，與特定的關(guān)系人簽訂合同，讓特定的關(guān)系人按照甲方的設(shè)計(jì)和要求，自建某工程，自建過(guò)程中業(yè)主將資金源源不斷地付給施工單位或特定關(guān)系人賬上，工程竣工后，業(yè)主和關(guān)系人再按照完工工程數(shù)量和約定的建筑工程定額和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或清單價(jià)格進(jìn)行結(jié)算。這是一種典型的新的規(guī)避招投標(biāo)的行為，如我市某單位辦公大樓投資金額達(dá)3億元，即采用此種代建后回購(gòu)的形式規(guī)避招投標(biāo)。
7.以招商引資為名規(guī)避招標(biāo)。一些項(xiàng)目業(yè)主以招商引資為名與特定的關(guān)系人簽訂招商引資合同，在合同中約定某些方面或某些項(xiàng)目的工程施工或設(shè)備供應(yīng)由其負(fù)責(zé)，從而達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的目的，如我市某招商合同，規(guī)定招商區(qū)內(nèi)土地平整和道路修筑由客商負(fù)責(zé)進(jìn)行，其發(fā)生的費(fèi)用抵交征收土地應(yīng)上交財(cái)政的土地出讓金，通過(guò)此合同，近億元的工程讓客商直接施工，從而達(dá)到了規(guī)避招標(biāo)的目的。
二、建筑工程規(guī)避招投標(biāo)的原因分析
1.法制意識(shí)不強(qiáng)，私欲膨脹。因?yàn)橐话闱闆r下，承接一項(xiàng)工程，可以獲取不菲的利益，對(duì)于某些掌管項(xiàng)目審批大權(quán)的個(gè)人而言，公開(kāi)招投標(biāo)堵住了他們的財(cái)路，這樣在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些部門(mén)、單位法制基礎(chǔ)不牢的人，往往經(jīng)不住權(quán)力、金錢的考驗(yàn)，鋌而走險(xiǎn)，以權(quán)謀私，違規(guī)參與招投標(biāo)活動(dòng)。
2.招投標(biāo)法的法制還不夠完善?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的一些環(huán)節(jié)還缺乏非常有力的強(qiáng)制性規(guī)定，如給予業(yè)主權(quán)力過(guò)大，對(duì)其缺少責(zé)任約束和追究機(jī)制，制定的實(shí)施辦法細(xì)則不細(xì)、特別是對(duì)資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)規(guī)定過(guò)粗，標(biāo)底的地位和作用沒(méi)有明確，同時(shí)目前還沒(méi)有一個(gè)科學(xué)先進(jìn)、操作性強(qiáng)的評(píng)標(biāo)辦法，這樣客觀上存在一些可以人為調(diào)控的因素，讓一些單位和個(gè)人操縱評(píng)標(biāo)結(jié)果有機(jī)可乘。
3.地方保護(hù)主義作怪。在本位主義者看來(lái)，一個(gè)工程項(xiàng)目可能救活本地一個(gè)企業(yè)，肥水怎能流入“外人田”。因此在他們的工作及權(quán)力范圍內(nèi)，只要有機(jī)會(huì)，往往優(yōu)先考慮的是部門(mén)單位和個(gè)人政績(jī)及地方本位的利益，從而抵制“陽(yáng)光”招標(biāo)的行為。
4.招投標(biāo)市場(chǎng)不夠健全、規(guī)范。目前招投標(biāo)市場(chǎng)還發(fā)育不到位，如招投標(biāo)市場(chǎng)的信息服務(wù)、場(chǎng)所服務(wù)、集中交易服務(wù)等基本功能還不健全，相關(guān)的制度還不夠完善，這些都制約了招投標(biāo)市場(chǎng)遏制腐敗行為作用的發(fā)揮。
5.招投標(biāo)管理和監(jiān)督機(jī)制未理順，監(jiān)管不到位，懲處不力。我國(guó)現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)管理體制，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)管由多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，這種多頭管理和監(jiān)督的格局容易引發(fā)矛盾和互相推卸責(zé)任，造成監(jiān)管越位或缺位，有關(guān)部門(mén)對(duì)招投標(biāo)監(jiān)管止于表相，留于形式，對(duì)違法違規(guī)查處不力，讓規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)等違法亂紀(jì)行為沒(méi)有付出應(yīng)有的代價(jià)。
三、建筑工程規(guī)避招投標(biāo)問(wèn)題的治理對(duì)策
1.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)目前雖然出臺(tái)了一定數(shù)量的招投標(biāo)法律法規(guī)，但是招投標(biāo)的立法仍明顯落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此必須加快招投標(biāo)配套法規(guī)的制定與完善，進(jìn)一步細(xì)化招標(biāo)公告、資格審查、評(píng)標(biāo)辦法、合同訂立、后續(xù)管理、執(zhí)行監(jiān)督等各環(huán)節(jié)招投標(biāo)監(jiān)管的辦法和措施，加大對(duì)違規(guī)問(wèn)題整處力度，確保有效遏制規(guī)避招投標(biāo)等問(wèn)題的發(fā)生。
2.強(qiáng)化宣傳教育，進(jìn)一步增強(qiáng)全民依法辦事的自覺(jué)性。法制意識(shí)是依法辦事的前提和內(nèi)在動(dòng)力。因此，要采取有效措施，大力宣傳法制，把依法行政的意識(shí)真正樹(shù)立起來(lái)，在全社會(huì)形成“守法光榮、違法可恥”的良好氛圍，要通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、宣傳窗等各種形式大力宣傳《招標(biāo)投標(biāo)法》，要通過(guò)舉辦培訓(xùn)班等形式，深入介紹、講解《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，理解其要義，掌握其精神，并能熟練運(yùn)用，使“陽(yáng)光”招投標(biāo)成為單位和個(gè)人的自覺(jué)行為。
3.改進(jìn)評(píng)標(biāo)方法，規(guī)范評(píng)審行為。一是評(píng)標(biāo)方法要在招標(biāo)實(shí)踐過(guò)程中不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善，如大力推進(jìn)資格后審的資格審查方式，采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法、合理低價(jià)抽取法；二是參入招投標(biāo)各方主體要在“公開(kāi)、公平、公正”的原則內(nèi)進(jìn)行有序競(jìng)爭(zhēng)，如通過(guò)進(jìn)一步嚴(yán)格招投標(biāo)程序，強(qiáng)化各環(huán)節(jié)自律及監(jiān)管措施等辦法，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)主、投標(biāo)單位、代理單位、評(píng)委、監(jiān)管機(jī)構(gòu)在招投標(biāo)過(guò)程中的不公正，不公開(kāi)，不陽(yáng)光的行為。
4.發(fā)展招標(biāo)代理服務(wù)，加強(qiáng)有形建筑市場(chǎng)建設(shè)。在現(xiàn)行的建筑體制和運(yùn)行機(jī)制下，大力推行招標(biāo)代理服務(wù)和加強(qiáng)有形建筑市場(chǎng)建設(shè)是解決規(guī)避招標(biāo)和弄虛作假問(wèn)題的有效途徑。一是要將招標(biāo)中心與招標(biāo)辦脫鉤，使操作與監(jiān)管分離，保證監(jiān)督到位；二是公開(kāi)選擇業(yè)務(wù)素質(zhì)高、辦事公道、服務(wù)優(yōu)良、誠(chéng)信記錄好的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理服務(wù)；三是加強(qiáng)招投標(biāo)中心的硬件設(shè)施建設(shè)和內(nèi)部管理，將工程招投標(biāo)活動(dòng)都集中在固定的場(chǎng)所進(jìn)行，切實(shí)增加招投標(biāo)工作的透明度。
5.提高評(píng)標(biāo)專家及監(jiān)管人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。招投標(biāo)工作操作的關(guān)鍵人員是評(píng)標(biāo)專家及監(jiān)督管理人員。如果他們的政治素質(zhì)有偏差就會(huì)使招投標(biāo)工作偏離正確的方向；如果他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)不達(dá)標(biāo)，就不能做到公正合理的判斷。因此提高他們的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平就顯得十分重要，必須建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，并采用定期考核強(qiáng)化培訓(xùn)的手段提高他們的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。
6.加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，建立準(zhǔn)入退出制度。在招投標(biāo)監(jiān)管環(huán)節(jié)要在全國(guó)建立市場(chǎng)主體的信用檔案，將市場(chǎng)主體的業(yè)績(jī)、不良行為等全部記錄在案，并向社會(huì)公布；將企業(yè)及個(gè)人信用情況納入工程招投標(biāo)管理中，將市場(chǎng)主體的不良行為與評(píng)標(biāo)直接連接起來(lái)，使信用不良者無(wú)從立足；采取強(qiáng)化招投標(biāo)備案制度、落實(shí)招投標(biāo)結(jié)果報(bào)告制度、中標(biāo)候選人和中標(biāo)結(jié)果公示制度、特定情況邀請(qǐng)招標(biāo)批準(zhǔn)制度等方式，全面增強(qiáng)招投標(biāo)過(guò)程的透明度；同時(shí)通過(guò)設(shè)立舉報(bào)平臺(tái)加強(qiáng)企業(yè)年檢，專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)管理等手段，對(duì)有違法違規(guī)行為的企業(yè)和技術(shù)人員，堅(jiān)決依法給予降級(jí)或清出建筑市場(chǎng)。
7.理順職責(zé)職能，完善行政監(jiān)督機(jī)制。要以法律層次強(qiáng)化招投標(biāo)的綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)職能，明確規(guī)定有關(guān)部門(mén)具體工作任務(wù)，科學(xué)定位和合理規(guī)范包括監(jiān)察部門(mén)在內(nèi)的各部門(mén)監(jiān)督職責(zé)，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和監(jiān)督越位缺位的問(wèn)題，對(duì)有關(guān)部門(mén)不作為，亂作為的問(wèn)題建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制。
8.加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處違法亂紀(jì)行為。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)，要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，認(rèn)真清理并切實(shí)廢除與《招標(biāo)投標(biāo)法》相沖突的地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)定，要加大監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)厲查處并堅(jiān)決糾正肢解發(fā)包、串標(biāo)圍標(biāo)、暗箱操作等各種規(guī)避招投標(biāo)行為，除了采取宣告中標(biāo)無(wú)效、罰款、降低資質(zhì)、限制參入招投標(biāo)、撤銷從業(yè)資格等措施外，還要嚴(yán)格追究其紀(jì)律或刑事責(zé)任，讓違法者得不償失，不敢貿(mào)然違法，如此才能營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。
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[2]巴玉甫《淺談建筑工程招投標(biāo)存在的問(wèn)題》 《赤子》 2009年第10期；
[3]《工程招投標(biāo)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》 建設(shè)工程教育網(wǎng) 2010年2月1日。
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