前言
目前，中國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入高速增長期，我國規(guī)模城市總數(shù)達(dá)到世界首位，城鎮(zhèn)人口數(shù)量已占據(jù)總?cè)丝跀?shù)的60%。在取得了這些成績的同時，當(dāng)前城市發(fā)展中面臨的問題卻愈發(fā)突出，宏觀經(jīng)濟(jì)與城市的發(fā)展問題聯(lián)系也愈加緊密。城市債務(wù)增加，金融風(fēng)險壓力巨大，城市轉(zhuǎn)型面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
因此，在當(dāng)前形勢下，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識城市的發(fā)展規(guī)律？如何做好對城市居民的公共服務(wù)？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業(yè)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的空間布局？如何避免更嚴(yán)重的危機(jī)和風(fēng)險的發(fā)生？這些一連串的問題都需要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的實(shí)際情況，尋找出解決的方法和答案。
于此背景之下，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心設(shè)立《城市百問》欄目，利用我中心優(yōu)質(zhì)學(xué)術(shù)研究力量，試圖解答城市發(fā)展、城市政策、城市規(guī)劃等方面的種種問題，并將就城市發(fā)生的社會熱點(diǎn)問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。
希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關(guān)城市的各類問題，以便我們及時解答交流。
編者
（往期回顧：如何認(rèn)識城市的新區(qū)之二？| 城市百問）
總第二十三期
本期作者：
李鐵 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家
產(chǎn)業(yè)園區(qū)，曾經(jīng)是中國經(jīng)濟(jì)增長最重要的空間載體。從上個世紀(jì)八十年代起，各類的工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，都曾經(jīng)作為城市集中承載工業(yè)的特殊空間。在這里，企業(yè)可以享受各種特殊的優(yōu)惠政策，可以拿到幾乎等于白白贈送的土地。這些土地的手續(xù)辦下來，還可以用其作為貸款的抵押品，一些外資企業(yè)甚至可以利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政策空手套白狼，賺得盆滿缽滿。各級城鎮(zhèn)政府為了招商引資，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)簡化了各種行政審批的手續(xù)，政府在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置達(dá)到了精兵簡政的效果?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展代表著中國工業(yè)化進(jìn)程的一個重要時代，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式在中國改革開放的歷史中，應(yīng)該是成功的經(jīng)驗(yàn)典范。
回顧發(fā)展歷程，產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多經(jīng)歷過政府低價拿地，集中招商引資，給予特殊政策，土地利用粗放的階段。之后由于基礎(chǔ)設(shè)施投入成本加大，土地供給受指標(biāo)限制，資源相對稀缺，對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高。政府以傳統(tǒng)的方式繼續(xù)維持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營模式已經(jīng)難以為繼，產(chǎn)業(yè)園區(qū)開始進(jìn)入了新的發(fā)展階段，通過開發(fā)房地產(chǎn)來彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商引資成本和對農(nóng)民的補(bǔ)償成本以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。這一階段產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營主體初始是政府，但是隨著政府的經(jīng)營粗放以及運(yùn)營管理和服務(wù)方式的滯后，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的運(yùn)營管理逐步讓位給企業(yè)，以便提高運(yùn)營效率，降低政府的招商引資成本。即使是產(chǎn)業(yè)園區(qū)交給企業(yè)運(yùn)營，也仍然回避不了房地產(chǎn)開發(fā)的模式，只是運(yùn)營商和開發(fā)商的一體，給經(jīng)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)創(chuàng)造了收益的機(jī)會。
當(dāng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與房地產(chǎn)的發(fā)展結(jié)合日益緊密和互為依賴的時候，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展開始面臨著潛在的危機(jī)。一旦房地產(chǎn)出現(xiàn)供給波動，產(chǎn)業(yè)園區(qū)將無法從房地產(chǎn)中獲取經(jīng)營利潤來補(bǔ)償招商引資的成本。而且經(jīng)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)也因?yàn)橹Ц锻恋爻鲎尳鸷瓦M(jìn)行房地產(chǎn)投資搭進(jìn)去較大的支出。收益和成本無法抵消時，就變成了運(yùn)營企業(yè)的債務(wù)壓力。為了規(guī)避土地成本的風(fēng)險或者降低房地產(chǎn)滯銷的壓力，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的選址開始從大城市逐漸向中小城市轉(zhuǎn)移。畢竟三四線的大城市房地產(chǎn)的銷售普遍面臨危機(jī)，而土地出讓成本也居高不下。
近幾年房地產(chǎn)調(diào)控政策的出臺源于房地產(chǎn)供給在三四線城市的過度放大。而放大的原因之一就是招商引資的壓力過大而導(dǎo)致土地出讓速度加快，引起房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重積壓。無論是市場的波動還是政府的政策，引起的連鎖反應(yīng)就是當(dāng)土地出讓預(yù)期無法實(shí)現(xiàn)時，政府的隱形債務(wù)將大大增加。對經(jīng)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)來說，則是無法通過地產(chǎn)銷售來彌補(bǔ)園區(qū)經(jīng)營的投入和成本。
當(dāng)一個城市面臨此類問題時，政府能夠做出的反應(yīng)就是降低發(fā)展速度，降低土地出讓速度，緩解危機(jī)和壓力。而對于企業(yè)來說，則是選擇新的空間來降低園區(qū)成本。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式開始從大城市向中小城市甚至是特色小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這些中小城市及小城鎮(zhèn)的土地價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于三四線的大城市。一部分縣城和有獨(dú)特資源優(yōu)勢的小鎮(zhèn)，房地產(chǎn)開發(fā)還是處女階段。選擇這些地方發(fā)展無非是要降低產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)成本，并通過低成本的房地產(chǎn)開發(fā)模式換取企業(yè)的經(jīng)營利潤。
從2016年開始出現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)熱，其中不乏對中央有關(guān)政策精神的誤讀。其實(shí)重要的原因之一在于，試圖尋找新的發(fā)展空間并復(fù)制產(chǎn)業(yè)園區(qū)曾經(jīng)成功的模式?？h以下建制的城鎮(zhèn)，成為許多開發(fā)商和產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營商瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。但是一旦他們將三四線城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式復(fù)制到中小城市和特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)時，必定會導(dǎo)致三四線城市地產(chǎn)崩盤在這些地方的重演。國內(nèi)一家以開發(fā)特色小鎮(zhèn)著名的企業(yè)，曾經(jīng)以在縣以下發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)為榮，但是僅僅幾年就遇到了嚴(yán)重的經(jīng)營危機(jī)，原因在于對宏觀政策的把握沒有吃透，同時忽視了三四線城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式的通病，過度依賴地產(chǎn)來彌補(bǔ)成本，總會有擊鼓傳花、鼓?；ㄖ沟哪且惶?。
雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式在上個世紀(jì)九十年代以后曾經(jīng)有過輝煌，在特大城市和都市圈地區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于具有優(yōu)越的區(qū)位條件，吸引人口等各類要素的流入，還可以支撐都市圈地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一片天。但是在過度競爭的城市格局中，由于行政管理等級地位和調(diào)控資源的能力所限，大部分三四線城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的競爭力下降已經(jīng)是不爭的事實(shí)。即使是向縣以下擴(kuò)展，仍然抵補(bǔ)不了招商引資的成本和對占地的補(bǔ)償。原因在于房地產(chǎn)的波動危機(jī)仍然沒有結(jié)束。而繼續(xù)按照原有模式發(fā)展下去，還會形成新的土地以及地產(chǎn)供給過度的危機(jī)。
難道中國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)真的走到了盡頭嗎?其實(shí)也不盡然。按道理講，發(fā)達(dá)國家的土地私有，與土地所有者的談判難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國，但是并沒有影響發(fā)達(dá)國家實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其實(shí)理解起來并不難，就是我們遇到了政府轉(zhuǎn)型的重要時機(jī)，也是產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式轉(zhuǎn)型的最有利的時機(jī)。這需要我們不受短期利益所限，也不要受GDP政績的約束，而是要從長遠(yuǎn)的發(fā)展前景來考慮,同時也要尊重城市的發(fā)展規(guī)律，尊重產(chǎn)業(yè)在空間選擇上要追求低成本的規(guī)律。所謂降低成本不一定是要繼續(xù)壓低地價，而是充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的優(yōu)勢，可以通過和集體經(jīng)濟(jì)組織共享收益的辦法來降低初始開發(fā)成本。這樣既不需要用大量資金來補(bǔ)償安置，還可以調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民參與的積極性。
城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的空間變遷的規(guī)律也可以為我們提供新的發(fā)展路徑。當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，工業(yè)一方面要遠(yuǎn)離城市，同時工業(yè)的分布也會從傳統(tǒng)高度集中轉(zhuǎn)向相對分散布局。歐洲和北美的大型工業(yè)企業(yè)基本都落戶在小城鎮(zhèn)和小城市。其實(shí)對于這些企業(yè)，只要落實(shí)好對環(huán)保的要求，可以讓他們選擇在都市圈遠(yuǎn)郊區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)落戶。這里的產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策和土地政策，可以支持中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展?？梢栽谶@些地方充分發(fā)揮集體建設(shè)用地的作用，通過未來收益共享的模式，降低企業(yè)進(jìn)入的初始成本。上個世紀(jì)改革開放后，中國的工業(yè)化進(jìn)程因體制成本的約束，率先從農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)崛起，只是后來出現(xiàn)了“村村點(diǎn)火”和“處處冒煙”，導(dǎo)致了城市政府對耕地占用和環(huán)境污染的擔(dān)憂。二十一世紀(jì)初各類工業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了重新洗禮，砍掉了全國6000多個縣以下的工業(yè)園區(qū)后，才形成了近二十年城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)模式?；仡?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的誕生，最大特點(diǎn)就是低成本。
土地的低成本，集體經(jīng)濟(jì)組織自己拿地做產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不需要補(bǔ)償；當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的農(nóng)村勞動力工資的低成本；還有那個時代對環(huán)境問題的漠視，造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，同時也造成了環(huán)境污染和粗放性發(fā)展的一系列問題，引發(fā)了后來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的清理整頓。隨著之后縣以上城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了成本逐步升高，直到不能承受的發(fā)展歷程之后，歷史又會將低成本的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)分布規(guī)律，復(fù)制回過去曾經(jīng)走過的縣以下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。與歷史不同的是，我們對土地利用和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識已經(jīng)加深，法律體系已經(jīng)逐步健全。因此，重新審視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)型目標(biāo)就是充分利用集體建設(shè)用地，釋放集體經(jīng)濟(jì)組織土地要素的低成本活力，在新的空間布局思路下，尊重市場的選擇，未來才有可能抓住機(jī)會。當(dāng)然，體制改革要及時跟進(jìn)，否則，產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式永遠(yuǎn)是一個無解的難題。
本文來源：原子智庫
