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上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所律師

鄭州大學(xué)法律（法學(xué)）碩士

參與最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（二）》（征求意見稿）修改建議。

前言：

關(guān)于投標(biāo)人低于成本價(jià)中標(biāo)，在建設(shè)項(xiàng)目中時(shí)有發(fā)生，若發(fā)生糾紛，首先涉及建設(shè)工程施工合同效力問(wèn)題，這對(duì)工程款結(jié)算及利息、違約責(zé)任、索賠等產(chǎn)生重要的影響，本文根據(jù)現(xiàn)有的法律和規(guī)定及司法案例進(jìn)行綜合評(píng)析。

1.《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，也不得以他人名義投標(biāo)或者以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)。

2.《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：

（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；

（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外。

3.《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十一條第四項(xiàng)規(guī)定：“有下列情形之一的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)：(五)投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)的。”

4.《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十條第一款規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價(jià)格競(jìng)標(biāo)，不得任意壓縮合理工期。

5.《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》第十條規(guī)定：“投標(biāo)報(bào)價(jià)不得低于工程成本，不得高于最高投標(biāo)限價(jià)?！?/span>

投標(biāo)報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)依據(jù)工程量清單、工程計(jì)價(jià)有關(guān)規(guī)定、企業(yè)定額和市場(chǎng)價(jià)格信息等編制。

6.《價(jià)格法》第十四條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得有下列不正當(dāng)價(jià)格行為：在依法降價(jià)處理鮮活商品、季節(jié)性商品、積壓商品等商品外，為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者獨(dú)占市場(chǎng)，以低于成本的價(jià)格傾銷，擾亂正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，損害國(guó)家利益或者其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

7.《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效。

1.目前最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條認(rèn)定合同無(wú)效的情形并不包括低于成本價(jià)中標(biāo)，及《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（二）（征求意見稿）亦未涉及低于成本價(jià)中標(biāo)合同效力問(wèn)題。

最高人民法院僅在2011年的《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第二十四條明確：“對(duì)按照’最低價(jià)中標(biāo)’等違規(guī)招標(biāo)形式，以低于工程建設(shè)成本的工程項(xiàng)目標(biāo)底訂立的施工合同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第四十一條第(二)項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定無(wú)效。”但并未出臺(tái)正式的司法解釋予以確認(rèn)。

2.江蘇省高級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見》（2008年12月17日審判委員會(huì)第44次會(huì)議討論通過(guò)）第三條：具有下列情形之一，當(dāng)事人要求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無(wú)效的，人民法院應(yīng)予支持：（五）中標(biāo)合同約定的工程價(jià)款低于成本價(jià)的。

江蘇省高級(jí)人民法院《建設(shè)工程施工合同案件審理指南2010》中第2.二是規(guī)范“黑白合同”。當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。中標(biāo)合同約定的工程價(jià)款低于成本價(jià)的，建設(shè)工程施工合同無(wú)效。

3.《廣東省高級(jí)人民法院全省民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（粵高法【2012】240號(hào)）中“（二）關(guān)于合同的效力問(wèn)題，第17.要依法維護(hù)通過(guò)招投標(biāo)方式所簽訂的中標(biāo)合同的法律效力。對(duì)以低于工程建設(shè)成本的工程項(xiàng)目標(biāo)底訂立的施工合同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定無(wú)效……。

4.山東省高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)《全省民事審判工作座談會(huì)紀(jì)要》的通知（魯高法【2005】201號(hào)）中“二、關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛案件的處理問(wèn)題?！?/span>如果雙方約定的工程款價(jià)格明顯低于建設(shè)工程的成本價(jià)格，則違反了有關(guān)規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求變更或者撤銷。

5.深圳市中級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)工程合同若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見》（2010年3月9日深圳市中級(jí)人民法院審判委員會(huì)第6次會(huì)議修訂）第六條規(guī)定：“按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)而簽訂的施工合同，承包人有證據(jù)證明工程價(jià)款低于成本價(jià)，主張合同無(wú)效的，應(yīng)予支持?！?/span>

6.沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院《關(guān)于建設(shè)工程施工合同糾紛審判實(shí)務(wù)相關(guān)疑難問(wèn)題解答》（2015年10月22日經(jīng)市法院第23次審判委員會(huì)討論通過(guò)）中“一、導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無(wú)效的情形主要有哪些？（五）中標(biāo)合同約定的工程價(jià)款低于成本價(jià)的；”。

理由：最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（下稱《解釋》）第一條規(guī)定上述一至三種情形合同無(wú)效?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》（下稱《合同法》）第二百七十二條規(guī)定的禁止轉(zhuǎn)包、違法分包，其目的在于防止工程幾經(jīng)倒手，造成實(shí)際施工人因承包費(fèi)太低而偷工減料，直接影響工程質(zhì)量。《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（下稱《招投標(biāo)法》）第三十三條規(guī)定投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，其目的在于保證招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)秩序和確保工程質(zhì)量，報(bào)價(jià)低于成本價(jià)的，合同無(wú)效。

本文認(rèn)為，雖然我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條、四十一條有禁止性規(guī)定，但一般情況下不能認(rèn)定合同無(wú)效，

其一，《合同法解釋（一）》第四條的規(guī)定：人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。

其二，《合同法解釋（二）》第十四條規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定?！?/span>

其三，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條的規(guī)定雖屬?gòu)?qiáng)制性規(guī)定，但并非效力性強(qiáng)制性規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的六種導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效的情形，并不包含投標(biāo)人低于成本價(jià)中標(biāo)的情形，違反此規(guī)范并不必然導(dǎo)致合同無(wú)效。

其四，最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定不包括低于成本價(jià)投標(biāo)情形。

若確有充分證據(jù)證明投標(biāo)人低于企業(yè)自身成本，應(yīng)認(rèn)定合同無(wú)效，但是，舉證責(zé)任較重，一般很難證明。

1.南通市通州百盛市政工程有限公司與蘇州市吳江東太湖綜合開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛申請(qǐng)?jiān)賹徝袷虏枚〞罡呷嗣穹ㄔ?2015)民申字第884號(hào)

案情簡(jiǎn)介：2009年4月28日，東太湖公司向通州市百盛市政工程有限公司（通州市百盛市政工程有限公司于2009年7月6日經(jīng)核準(zhǔn)更名為百盛市政公司）發(fā)出《中標(biāo)通知書》，確定百盛市政公司為“東太湖綜合整治工程-圍墾區(qū)團(tuán)結(jié)圩取土工程”的中標(biāo)人，中標(biāo)價(jià)為5129.653629萬(wàn)元，東太湖公司就東太湖綜合整治工程-圍墾區(qū)團(tuán)結(jié)圩取土工程于2009年5月8日與百盛市政公司簽訂《建筑工程施工合同》，合同簽訂后，百盛市政公司組織人員機(jī)械進(jìn)場(chǎng)施工。之后，百盛市政公司就欠付工程款及利息問(wèn)題而提起訴訟，訴中稱案涉合同約定價(jià)格低于其成本價(jià)而無(wú)效。

最高人民法院認(rèn)為：《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條所稱的“低于成本”，是指低于投標(biāo)人的為完成投標(biāo)項(xiàng)目所需支出的個(gè)別成本。每個(gè)投標(biāo)人的管理水平、技術(shù)能力與條件不同，即使完成同樣的招標(biāo)項(xiàng)目，其個(gè)別成本也不可能完全相同，個(gè)別成本與行業(yè)平均成本存在差異，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的正?，F(xiàn)象。實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的目的，正是為了通過(guò)投標(biāo)人之間的競(jìng)爭(zhēng)，特別在投標(biāo)報(bào)價(jià)方面的競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者，因此，只要投標(biāo)人的報(bào)價(jià)不低于自身的個(gè)別成本，即使是低于行業(yè)平均成本，也是完全可以的。本案中，蘇州市姑蘇工程造價(jià)事務(wù)所出具的鑒定結(jié)論書系依據(jù)建筑行業(yè)主管部門頒布的工程定額標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格信息編制的，反映的是建筑市場(chǎng)的社會(huì)平均成本，不能等同于百盛市政公司的個(gè)別成本，百盛市政公司也沒(méi)有證據(jù)證明合同約定價(jià)格低于其個(gè)別成本，故百盛市政公司所稱合同約定價(jià)格低于其成本價(jià)無(wú)事實(shí)依據(jù)，其主張案涉《建筑工程施工合同》因此而無(wú)效沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。

 2.佛山市南海第二建筑工程有限公司與佛山華豐紡織有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛審判監(jiān)督民事判決書——最高人民法院（2015）民提字第142號(hào)

 案情簡(jiǎn)介：2006年4月12日，華豐公司就新廠區(qū)車間、綜合樓等案涉工程項(xiàng)目向多家施工單位邀請(qǐng)招標(biāo)，并于4月13日確定案涉工程投標(biāo)報(bào)價(jià)最高限價(jià)為2915萬(wàn)元。4月14日，南海二建編制《工程量清單報(bào)價(jià)表》，確定投標(biāo)總價(jià)2913萬(wàn)元。2006年4月20日，華豐公司向南海二建出具《中標(biāo)通知書》，確認(rèn)將案涉工程發(fā)包給南海二建。2006年5月23日，華豐公司與南海二建簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定工程合同價(jià)款為2913萬(wàn)元。2006年7月15日，南海二建正式開工。施工過(guò)程中，因華豐公司設(shè)計(jì)變更增加工程量，以及臺(tái)風(fēng)、工業(yè)園將主要道路挖斷增加臨時(shí)道路等，致使南海二建實(shí)際施工工期與計(jì)劃相比出現(xiàn)延誤。2007年8月2日，南海二建以華豐公司未依約支付進(jìn)度款、拒絕調(diào)整工程款、不配合工程施工等導(dǎo)致嚴(yán)重窩工、正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法進(jìn)行為由，決定解除施工關(guān)系，停止施工并依法追討工程款，并以華豐公司低于成本價(jià)招標(biāo)，請(qǐng)求確認(rèn)案涉《建設(shè)工程施工合同》無(wú)效。

訴訟中，南海二建法院申請(qǐng)對(duì)涉訟整體工程的造價(jià)成本、已完成的工程項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行鑒定，經(jīng)鑒定案涉工程不含利潤(rùn)的工程造價(jià)為3788萬(wàn)元。

最高院認(rèn)為：關(guān)于案涉施工合同效力應(yīng)如何認(rèn)定的問(wèn)題。根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實(shí)，華豐公司系采用邀請(qǐng)招標(biāo)的方式發(fā)包案涉工程，雖然在具體實(shí)施中不符合邀請(qǐng)招標(biāo)的相關(guān)程序規(guī)定，但考慮到佛山市南海區(qū)發(fā)展和改革局對(duì)工程發(fā)包方式已予核準(zhǔn)，可以認(rèn)定案涉工程履行了招投標(biāo)程序，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于本案是否存在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定的以低于成本價(jià)競(jìng)標(biāo)的問(wèn)題。本院認(rèn)為，法律禁止投標(biāo)人以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，主要目的是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保證項(xiàng)目質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)公共利益，如果確實(shí)存在低于成本價(jià)投標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)中標(biāo)無(wú)效，并相應(yīng)認(rèn)定建設(shè)工程施工合同無(wú)效。但是，對(duì)何為“成本價(jià)”應(yīng)作正確理解，所謂“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”應(yīng)指投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)不得低于其為完成投標(biāo)項(xiàng)目所需支出的企業(yè)個(gè)別成本。招標(biāo)投標(biāo)法并不妨礙企業(yè)通過(guò)提高管理水平和經(jīng)濟(jì)效益降低個(gè)別成本以提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。原判決根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)所作鑒定結(jié)論為基礎(chǔ)據(jù)以推定投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)，依據(jù)不充分。南海二建未能提供證據(jù)證明對(duì)案涉項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其企業(yè)的個(gè)別成本，其以此為由主張《建設(shè)工程施工合同》無(wú)效，無(wú)事實(shí)依據(jù)。案涉《建設(shè)工程施工合同》是雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，不違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。原判決認(rèn)定合同無(wú)效，事實(shí)和法律依據(jù)不充分，本院予以糾正。

1.最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條：建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。

2.江蘇省高級(jí)人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見》第七條：經(jīng)過(guò)招標(biāo)投標(biāo)訂立的建設(shè)工程施工合同，工程雖經(jīng)驗(yàn)收合格，但因合同約定的工程價(jià)款低于成本價(jià)而導(dǎo)致合同無(wú)效，發(fā)包人要求參照合同約定的價(jià)款結(jié)算的，人民法院應(yīng)予支持。

《江蘇省高級(jí)人民法院審判工作座談會(huì)紀(jì)要2009年》（四）建設(shè)工程施工合同糾紛案件中的若干問(wèn)題4、無(wú)效合同的價(jià)款結(jié)算：建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，或者能夠舉證證明合同約定的價(jià)款低于施工成本并請(qǐng)求按實(shí)結(jié)算的，應(yīng)予支持。

3.浙江高院出臺(tái)《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》新聞發(fā)布會(huì)（2012年4月5日）

同時(shí)，針對(duì)當(dāng)事人通過(guò)串標(biāo)、低于成本價(jià)中標(biāo)等違法進(jìn)行招投標(biāo)，“白合同”也無(wú)效的情形，如果也讓當(dāng)事人按照白合同結(jié)算工程款，雙方之間的利益就會(huì)嚴(yán)重失衡，因此，對(duì)于這種情形，我們規(guī)定：當(dāng)事人違法進(jìn)行招投標(biāo)，又另行訂立建設(shè)工程施工合同的，不論中標(biāo)合同是否經(jīng)過(guò)備案登記，兩份合同均為無(wú)效；應(yīng)當(dāng)按照最高人民法院《《施工合同司法解釋》第二條的規(guī)定，將符合雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思，并在施工中具體履行的那份合同，作為工程價(jià)款的結(jié)算依據(jù)。

4.宣城市中級(jí)人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見》（試行）（2013年2月6日）第十六條：經(jīng)過(guò)招、投標(biāo)訂立的建設(shè)工程施工合同，工程雖經(jīng)驗(yàn)收合格，但因合同約定的工程價(jià)款低于成本價(jià)而導(dǎo)致合同無(wú)效，發(fā)包人要求參照合同約定的價(jià)款結(jié)算的，人民法院應(yīng)予支持。

案例一：

在南通市通州百盛市政工程有限公司與蘇州市吳江東太湖綜合開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案中——最高人民法院(2015)民申字第884號(hào)

最高人民法院認(rèn)為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定之精神，在建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格時(shí)，折價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是“參照合同約定支付工程價(jià)款”。該條并未賦予承包人選擇參照合同約定或者工程定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算的權(quán)利，除非雙方另行協(xié)商一致同意按照定額價(jià)或市場(chǎng)價(jià)據(jù)實(shí)結(jié)算，否則，一般就應(yīng)當(dāng)參照合同約定支付工程價(jià)款。

案例二：

《民事審判指導(dǎo)與參考》總第60輯（2014.4）如何理解招標(biāo)投標(biāo)法第三十三條所稱的“低于成本”，二審法院認(rèn)為，本案所涉合同因違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效，故一審判決認(rèn)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第二條的規(guī)定，參照合同約定結(jié)算工程價(jià)款正確。同時(shí)，根據(jù)案涉合同的約定，案涉工程實(shí)行“綜合包干單價(jià)”，即除法定原因外，不存在應(yīng)當(dāng)調(diào)整的情況，一審法院據(jù)此根據(jù)某市國(guó)土房產(chǎn)測(cè)繪中心的測(cè)繪結(jié)論對(duì)本案工程總造價(jià)作出認(rèn)定，符合法律和雙方當(dāng)事人的約定。仁和建筑公司主張合同約定價(jià)格低于其成本價(jià)沒(méi)有充分依據(jù)，故其以案涉工程實(shí)際造價(jià)遠(yuǎn)超出合同所約定的“綜合包干單價(jià)1100元/平方米”進(jìn)而要求按成本價(jià)結(jié)算的訴請(qǐng)和理由不成立，一審判決的認(rèn)定和處理并無(wú)不當(dāng)。