@ 余 存 冬 律師
—— 江蘇良筑律事務(wù)所
余存冬律師，良筑所創(chuàng)始合伙人，南大法學(xué)碩士學(xué)歷，原專(zhuān)業(yè)為建筑監(jiān)理，有多年工程監(jiān)理的從業(yè)背景，二級(jí)建造師。2008年從事律師職業(yè)，辦理過(guò)大量的建設(shè)工程糾紛案件，良筑EPC研究中心負(fù)責(zé)人。
第七條 建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。
一、建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序
審批、核準(zhǔn)、備案分別是針對(duì)兩類(lèi)項(xiàng)目的，對(duì)應(yīng)的也就存在兩種性質(zhì)的建設(shè)單位：
一類(lèi)是審批制，指的是政府投資項(xiàng)目的發(fā)包人。政府投資項(xiàng)目使用的是國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金，項(xiàng)目的投資建設(shè)采用的是審批制，具體由《政府投資條例》規(guī)定?！墩顿Y條例》第十一條規(guī)定：投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審查，作出是否批準(zhǔn)的決定。
另一類(lèi)是核準(zhǔn)和備案制，指的是政府投資項(xiàng)目以外的民營(yíng)投資項(xiàng)目。民營(yíng)投資項(xiàng)目采用的是資金的核準(zhǔn)和備案制，具體由《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定。《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)管理。對(duì)前款規(guī)定以外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。
雖然項(xiàng)目性質(zhì)和投資主體有所不同，但作為EPC項(xiàng)目的發(fā)包人建設(shè)單位而言，項(xiàng)目發(fā)包前必須完成項(xiàng)目的前期審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)。
二、企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包
1、什么是企業(yè)投資項(xiàng)目？
辦法第九條分別對(duì)”企業(yè)投資項(xiàng)目”和“政府投資項(xiàng)目”的發(fā)包階段做出不同規(guī)定，所以條文所述的企業(yè)投資項(xiàng)目，是和政府投資項(xiàng)目并列分別規(guī)定的。
為表述方便，對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民營(yíng)項(xiàng)目”。
2、為什么企業(yè)投資項(xiàng)目需要核準(zhǔn)或備案？
民營(yíng)項(xiàng)目有一定的特殊性，特殊在于對(duì)于涉及到國(guó)家安全、全國(guó)重大生產(chǎn)力布局等項(xiàng)目，國(guó)家實(shí)行的是核準(zhǔn)管理制。
《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，實(shí)行核準(zhǔn)管理。具體項(xiàng)目范圍以及核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、核準(zhǔn)權(quán)限依照政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄執(zhí)行。
3、哪些企業(yè)投資項(xiàng)目需要核準(zhǔn)或備案？
國(guó)務(wù)院于2016年12年12日頒布了《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》（下稱(chēng)“投資目錄2016版”），其中分別規(guī)定了農(nóng)業(yè)水利、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙灿?jì)12個(gè)類(lèi)別。12個(gè)類(lèi)別所涉及的投資項(xiàng)目，要按規(guī)定履行相關(guān)在線(xiàn)申報(bào)審批程序，提交《項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)》等申報(bào)文件。
核準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，從是否危害經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等國(guó)家安全以及是否符合產(chǎn)業(yè)政策等方面審核，并做出核準(zhǔn)或者不予核準(zhǔn)的書(shū)面決定。
對(duì)投資目錄2016版規(guī)定以外的項(xiàng)目，按照屬地原則實(shí)行備案管理。
4、既然企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案后就能發(fā)包，對(duì)發(fā)包人業(yè)主方而言，是否還有前期工作深度的要求？
雖然條文并沒(méi)有直接對(duì)前期工作的深度和范圍做出明確性的規(guī)定，只要履行核準(zhǔn)或者備案手續(xù)后就可以進(jìn)入到發(fā)包的程序。不意味著對(duì)前期工作深度沒(méi)有要求。筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)理由：
理由一：《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》對(duì)業(yè)主前期工作有要求
根據(jù)國(guó)務(wù)院《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第六條的規(guī)定：企業(yè)辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)；由國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，向國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)。項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：
（一）企業(yè)基本情況；
（二）項(xiàng)目情況，包括項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等；
（三）項(xiàng)目利用資源情況分析以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響分析；
（四）項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響分析。
企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的證明文件。
從企業(yè)所提交的《項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)》應(yīng)包含的內(nèi)容來(lái)看，包括了建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點(diǎn)等項(xiàng)目和企業(yè)的基本情況，以及對(duì)于生態(tài)、資源的利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的分析影響。而這些基本的情況和分析影響都是業(yè)主方發(fā)包前應(yīng)當(dāng)完成的前期工作的重要內(nèi)容。
理由二：《工程總承包管理辦法》規(guī)定對(duì)業(yè)主前期工作有要求
辦法第四條規(guī)定：工程總承包活動(dòng)應(yīng)當(dāng)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
辦法第十五條規(guī)定：建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
建設(shè)單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：
（一）主要工程材料、設(shè)備、人工價(jià)格與招標(biāo)時(shí)基期價(jià)相比，波動(dòng)幅度超過(guò)合同約定幅度的部分；
（二）因國(guó)家法律法規(guī)政策變化引起的合同價(jià)格的變化；
（三）不可預(yù)見(jiàn)的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化；
（四）因建設(shè)單位原因產(chǎn)生的工程費(fèi)用和工期的變化；
（五）不可抗力造成的工程費(fèi)用和工期的變化。
以上可以看出，辦法不論從總則規(guī)定，還是具體操作的規(guī)定來(lái)看，首先都確定了發(fā)承包雙方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，并且明確了因不可預(yù)見(jiàn)的地質(zhì)條件造成的工期、費(fèi)用變化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)。企業(yè)投資項(xiàng)目的，發(fā)包人在發(fā)包之前，應(yīng)當(dāng)提供完整的地質(zhì)勘察資質(zhì)，以使承包人充分預(yù)見(jiàn)地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。而地質(zhì)勘察資料的提供，也是業(yè)主方前期應(yīng)完成的重要工作內(nèi)容。
理由三：工程總承包模式的傳統(tǒng)理念和優(yōu)勢(shì)，對(duì)業(yè)主前期工作有要求
工程傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)之一，就在于發(fā)包人可以實(shí)現(xiàn)總價(jià)的投資控制，而將工程的造價(jià)、工期、質(zhì)量、安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁由承包人承擔(dān)。這就要求做為發(fā)包人的業(yè)主方，要就項(xiàng)目的規(guī)模、功能要求、地質(zhì)條件等項(xiàng)目信息，進(jìn)行充分的披露，使得承包人合理預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，從而在此基礎(chǔ)上做出合理的報(bào)價(jià)，使得風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)價(jià)相對(duì)等。
業(yè)主方如果提供的項(xiàng)目信息不完整、不齊全，承包人風(fēng)險(xiǎn)都無(wú)法預(yù)見(jiàn)，就無(wú)法對(duì)整個(gè)造價(jià)、安全、質(zhì)量承擔(dān)全部責(zé)任。
所以對(duì)于發(fā)包人前期工作的深度，應(yīng)結(jié)合企業(yè)投資審批程序的相關(guān)規(guī)定，以及本辦法的條文及EPC的傳統(tǒng)理論來(lái)共同理解，不能簡(jiǎn)單推導(dǎo)出企業(yè)投資項(xiàng)目在履行審批備案手續(xù)后，業(yè)主方可以不考慮任何前期工作，徑行發(fā)包。
同樣，作為承包人而言，在企業(yè)投資項(xiàng)目的業(yè)主方前期信息不齊全、不完整的情況下，要充分地意識(shí)到項(xiàng)目所帶來(lái)的履約風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在整個(gè)市場(chǎng)屬于發(fā)包人市場(chǎng)，即僧多粥少，業(yè)務(wù)難接。承包人也要合理評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，放棄“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”的觀念。
三、政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程發(fā)包
1、什么叫政府投資項(xiàng)目？
那什么又叫預(yù)算安排的資金？
《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三條 規(guī)定：國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》第五條規(guī)定：預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。故，凡是使用五級(jí)四類(lèi)預(yù)算資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)的項(xiàng)目，就是政府投資項(xiàng)目。
2、什么叫初步設(shè)計(jì)？
《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定：編制建設(shè)工程勘察文件，應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確，滿(mǎn)足建設(shè)工程規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、巖土治理和施工的需要。編制方案設(shè)計(jì)文件，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足編制初步設(shè)計(jì)文件和控制概算的需要。編制初步設(shè)計(jì)文件，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足編制施工招標(biāo)文件、主要設(shè)備材料訂貨和編制施工圖設(shè)計(jì)文件的需要。編制施工圖設(shè)計(jì)文件，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足設(shè)備材料采購(gòu)、非標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備制作和施工的需要，并注明建設(shè)工程合理使用年限。
以上規(guī)定可以看出，建筑工程一般應(yīng)分為工程勘察、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)四個(gè)階段。初步設(shè)計(jì)文件應(yīng)由有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位提供，初步設(shè)計(jì)文件包括說(shuō)明、資料和圖紙等部分，初步設(shè)計(jì)文件應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足編制施工招標(biāo)文件、主要設(shè)備材料訂貨和編制施工圖設(shè)計(jì)文件的需要。建筑工程初步設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量、內(nèi)容和深度要符合相關(guān)規(guī)定，又如建設(shè)部《關(guān)于批準(zhǔn)<建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度的要求>通知》(建設(shè)〔1992〕102號(hào))規(guī)定。
3、政府投資項(xiàng)目為什么應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后才能發(fā)包？
政府投資項(xiàng)目發(fā)包階段的規(guī)定，與意見(jiàn)一稿和二稿變化較大，意見(jiàn)一稿和二稿規(guī)定，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，內(nèi)容要求明確的即可發(fā)包。也就是可行性研究、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)三個(gè)階段，任意完成一個(gè)階段就具備了發(fā)包的前提條件之一。而定稿規(guī)定原則上必須要初步設(shè)計(jì)完成后才能發(fā)包。如此規(guī)定主要是為了符合上位法2019年7月1日實(shí)施的《政府投資條例》的規(guī)定?！墩顿Y條例》第九條規(guī)定:政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目(以下統(tǒng)稱(chēng)政府投資項(xiàng)目)，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。
可見(jiàn)，政府投資項(xiàng)目的報(bào)批流程規(guī)定，從編制項(xiàng)目建議書(shū)，到可行性研究報(bào)告，再到初步設(shè)計(jì)，是環(huán)環(huán)相連，前后相遞進(jìn)的步驟。同時(shí)，《政府投資條例》第十一條規(guī)定：經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。
初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算10%的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。
《政府投資條例》第二十三條規(guī)定：政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。
從規(guī)定可以看出，先由可行性研究報(bào)告確定投資估算，再到初步設(shè)計(jì)來(lái)確定投資概算，而投資概算又是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。
如果依據(jù)初步設(shè)計(jì)確定的投資概算，超出了依據(jù)可行性研究報(bào)告確定的投資估算總額10%的，項(xiàng)目單位就要向投資主管部門(mén)報(bào)告，以確定是否要重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。
所以投資概算做為控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)，在投資概算未確定之前，項(xiàng)目的投資總額就無(wú)法固定。如果把投資總額比作水源，項(xiàng)目比作游泳池，一個(gè)用水源、用水量都沒(méi)有確定的游泳池，建多大、如何建，是無(wú)從談起的。此時(shí)如就游泳池建設(shè)直接發(fā)包，源頭上就出了問(wèn)題。
只有待初步設(shè)計(jì)完成后，投資概算確定了，用水源、用水量的問(wèn)題解決了，游泳池的建設(shè)才具備可行性。這就是為什么政府項(xiàng)目要初步設(shè)計(jì)完成后才能發(fā)包的原因所在。
4、為什么要“應(yīng)在初設(shè)審批完成后”前加上“原則上”三字？該如何理解“原則上”的含義？
政府投資項(xiàng)目的發(fā)包階段，以初設(shè)審批完成后進(jìn)行發(fā)包為原則。鑒于現(xiàn)實(shí)狀況的突發(fā)性、復(fù)雜性，而政府又承擔(dān)著各項(xiàng)社會(huì)管理職能，一刀切地規(guī)定初設(shè)審批完成后才進(jìn)行發(fā)包，會(huì)使得政府在面臨突發(fā)緊急狀態(tài)，而又需要采用EPC模式去解決突發(fā)緊急狀態(tài)下的工程建設(shè)問(wèn)題時(shí)，就會(huì)面臨缺少法律依據(jù)無(wú)法可依的尷尬狀態(tài)。
最好的例證就是2020度發(fā)生的新冠病毒疫情，武漢封城抗疫，短時(shí)間內(nèi)要建成火神山等隔離醫(yī)院。毫無(wú)疑問(wèn)這是使用國(guó)有資金投資建設(shè)的項(xiàng)目，涉及到設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等方方面面，EPC模式工期、質(zhì)量、安全的優(yōu)勢(shì)將得以盡顯。
此時(shí)辦法如前所述，要等到初步設(shè)計(jì)完成后才進(jìn)行發(fā)包，顯然是疫情防控緊迫性所不允許的。所以加了“原則性”三字的規(guī)定后，政府在緊急狀態(tài)下的發(fā)包，就有了依據(jù)從容應(yīng)對(duì)，而不必受制于初設(shè)完成才發(fā)包的規(guī)定。
四、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包
1、哪些政府投資項(xiàng)目可以簡(jiǎn)化報(bào)批和審批程序？
條例2019年7月1日實(shí)施后，各省市結(jié)合各地情況出臺(tái)相應(yīng)的簡(jiǎn)化報(bào)批和審批程序的政府文件。以江西省贛州市為例，在2019年8月20日公布了《關(guān)于簡(jiǎn)化部分政府投資項(xiàng)目報(bào)批文件和審批程序的通知》，針對(duì)條例第十三條所列的四類(lèi)政府投資項(xiàng)目，報(bào)送材料和審批程序都做出了簡(jiǎn)化規(guī)定。其中對(duì)于條例規(guī)定的“建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目”規(guī)定為項(xiàng)目總投資應(yīng)小于400萬(wàn)元。簡(jiǎn)化程序?yàn)橹粚徟?xiàng)目建議書(shū),不再審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算。
另外，新冠肺炎期間為抗擊疫情建設(shè)的“火神山”、“雷神山”等醫(yī)院，就是本條規(guī)定的“公共衛(wèi)生事件”，這類(lèi)項(xiàng)目的報(bào)批文件和審批程序就要簡(jiǎn)化。
2、如何理解完成投資決策審批后即可發(fā)包？
以江西省贛州市《關(guān)于簡(jiǎn)化部分政府投資項(xiàng)目報(bào)批文件和審批程序的通知》的規(guī)定舉例：對(duì)于總投資小于400萬(wàn)元的內(nèi)容單一、投資較小、方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，只要完成項(xiàng)目建議書(shū)的審批,不再要求審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算。也就是說(shuō)小規(guī)模項(xiàng)目，只要政府主管部門(mén)完成對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)的審批，即可理解為投資決策的完成，完成后項(xiàng)目即可發(fā)包。
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