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引言

隨著城市化的發(fā)展，私家車數(shù)量逐漸增長，人們對住宅小區(qū)停車位的需求也逐年增加，在地表土地的利用顯得愈發(fā)緊張時，城市的住宅小區(qū)，有一種特殊的地下停車位供業(yè)主使用，即人防車位，而人們一般難以判斷其特殊的屬性。因現(xiàn)行法律對人防車位所有權(quán)的規(guī)定存在缺漏，無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，在開發(fā)商與業(yè)主之間極易產(chǎn)生糾紛。

最近，成都市金牛區(qū)某小區(qū)因人防車位的所有權(quán)問題訴至法院，一審法院認(rèn)為人防車位非開發(fā)商專有，系全體小區(qū)業(yè)主共有，并駁回開發(fā)商訴訟請求。該判決再次引發(fā)網(wǎng)上熱議，人防車位的所有權(quán)到底屬開發(fā)商專有？還是小區(qū)業(yè)主共有？還是國家所有?

人防車位既是人防工程的一部分，承擔(dān)著國家的人民防空作用，又功能化為城市住宅小區(qū)的停車位，用于業(yè)主停放車輛，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，這種屬性決定了其既受公法的調(diào)整，又受私法的調(diào)整。

為了實現(xiàn)人防車位在戰(zhàn)時的人防功能，《人民防空法》第二十二條、第四十八條的強制性規(guī)定，要求開發(fā)商依法建設(shè)；同時，國家制定人防工程建設(shè)規(guī)劃和年度計劃、審批人防工程的初步設(shè)計、竣工驗收、工商檔案管理以及對人防工程質(zhì)量進(jìn)行驗收、指導(dǎo)監(jiān)督人防工程的維護、使用等?？梢姡朔儡囄坏慕ㄔO(shè)與使用，國家以立法與行政管理方式，對人防車位進(jìn)行嚴(yán)格管理。

在和平時期，人防車位主要用于停放車輛，其使用、收益、處分等權(quán)能多數(shù)發(fā)生在私主體之間，涉及的也是民法等調(diào)整的法律關(guān)系，從這個角度講，與公共利益毫不相關(guān)。現(xiàn)實生活中關(guān)于人防車位的司法糾紛，也多是因平時的利用引起的，涉及的是私利而非公利，因此，人防車位也屬于私法調(diào)整的對象。

人防車位在物權(quán)屬性上兼具公物和私物的雙重內(nèi)涵。經(jīng)濟學(xué)上主流觀點認(rèn)為，純粹公共物品應(yīng)同時具備消費上的非競爭性和非排他性。以此定義來看人防車位其在戰(zhàn)時具備防空功能，我國法律規(guī)定，一切組織和個人都有得到人民防空保護的權(quán)利，這正是人防車位公共物品屬性的體現(xiàn)。

在平時利用過程中，其又具有一般物品的特征，又不是純粹的公共物品，例如，當(dāng)人防車位被一個業(yè)主使用之后，就排除了其他人使用的可能性，這與公共物品的定義不符。因此，雙重的使用功能決定了人防車位兼具公物和私物的雙重物權(quán)屬性，既要保障其戰(zhàn)時的防空功能，也要實現(xiàn)其平時的使用價值。這種復(fù)雜的混合屬性，對于確認(rèn)權(quán)屬造成了一定的難度，權(quán)利主體的身份也在公權(quán)主體和私權(quán)主體之間難以認(rèn)定。

綜上，開發(fā)商依據(jù)法律的強制性規(guī)定，建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的地下人防工程，然后再通過合法的審批手續(xù)，在不改變?nèi)朔佬再|(zhì)的基礎(chǔ)上改造成停車位，用于小區(qū)業(yè)主的日常停車，充分實現(xiàn)了社會效益與經(jīng)濟效益的結(jié)合，其特殊且復(fù)雜的內(nèi)在屬性，是致使人防車位的所有權(quán)歸屬，立法目前難以明確界定的根源所在。

目前立法尚未明確人防車位的權(quán)屬，但因人防車位問題產(chǎn)生的訴訟糾紛越來越多，筆者在Alpha案例庫上，以“人防車位”“所有權(quán)”為關(guān)鍵詞，從2014年1月1日——2020年5月1日，檢索到裁判文書共1698件（圖一）。由此可見，關(guān)于人防車位所有權(quán)，開發(fā)商和業(yè)主對此都有著截然不同的看法，而在立法存在空白的情況下，只能訴諸司法程序進(jìn)行人防車位的確權(quán)。

圖一

以1698份裁判文書為研究文本，其中開發(fā)商作為原告，請求法院確認(rèn)人防車位所有權(quán)歸其所有的案件共538件，而法院對該訴請的裁判情況如圖二。

圖二

從法院裁判情況看，法院對人防車位的所有權(quán)認(rèn)定，存在較大分歧，有認(rèn)定人防車位為全體業(yè)主共有的，有認(rèn)定屬開發(fā)商所有的，也有認(rèn)定為屬國家所有的，通過對部分說理較為充分的判決書梳理，對不同觀點下法院的裁判依據(jù)及論證梳理如下。

人防車位應(yīng)屬于小區(qū)業(yè)主共有的判決中，法院主要裁判理由如下：

第一，隨著小區(qū)業(yè)主購房行為的完成，人防工程的建設(shè)成本已經(jīng)隨著購房款被業(yè)主分?jǐn)偅捅砻鳂I(yè)主實際已轉(zhuǎn)化為人防工程的投資者，所以人防車位收益權(quán)應(yīng)當(dāng)歸全體業(yè)主，且開發(fā)商沒有充分證據(jù)表明未將人防工程的成本分?jǐn)偟缴唐贩康匿N售中。

第二，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十二條：“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外”；第一百四十六條：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”的規(guī)定，開發(fā)商在取得預(yù)售許可證，向小區(qū)業(yè)主出售房屋后，其權(quán)屬及附屬設(shè)施也隨之轉(zhuǎn)移，即作為附屬設(shè)施的人防工程也轉(zhuǎn)移給小區(qū)業(yè)主。

人防車位應(yīng)屬于開發(fā)商所有的判決中，法院主要裁判理由如下：

第一，《人民防空法》第五條明確規(guī)定了人防車位“誰投資，誰受益”的原則，且建設(shè)部在《人民防空法》之后頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，該文件第二十五條“地下工程應(yīng)本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護’的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或者依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃”，即在防空法的基礎(chǔ)上增加了“誰所有”的原則。

第二，根據(jù)《防空法》第二十二條、第四十八條規(guī)定，雖然開發(fā)商是在法律強制性規(guī)定下投資建設(shè)人防車位，但并不能因此否定系投資建設(shè)人防車位的主體，且開發(fā)商在依法繳納土地出讓金后，獲得建設(shè)用地使用權(quán)，并合法審批建造，人防車位作為一項不動產(chǎn)，其權(quán)屬應(yīng)當(dāng)以其所依附的土地權(quán)利一并轉(zhuǎn)移，與土地使用權(quán)的主體相一致，即歸開發(fā)商所有。

人防車位應(yīng)屬于國家所有的判決中，法院主要裁判理由如下：

第一，根據(jù)《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第二條“人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)的組成部分”；《物權(quán)法》第五條“國防資產(chǎn)屬于國家所有”的規(guī)定，因此，從現(xiàn)行法律規(guī)定看，人防車位屬國家所有。

第二，《人民防空法》確立了“誰投資，誰受益” 的原則，是國家從法律層面賦予的開發(fā)商對人防車位的使用權(quán)和收益權(quán)，目的是鼓勵社會資本積極建設(shè)人防工程，也是國家層面的政策導(dǎo)向，各地方也根據(jù)自身的具體情況，在各項稅費以及水電價格等方面，給予了開發(fā)商各種優(yōu)惠。這些優(yōu)惠政策和鼓勵，是國家對開發(fā)商前期建設(shè)人防車位支付的對價，視為國家對人防車位的投資，因此作為投資主體的國家，應(yīng)該享有人防車位的所有權(quán)。

綜上，關(guān)于人防車位的所有權(quán)法律規(guī)定不明確的情況下，法官自由裁量權(quán)較大，法官根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合自身對相關(guān)法律條文內(nèi)容的理解及具體案情，做出不同判決。

如上文所述，人防車位特殊且復(fù)雜的內(nèi)在屬性，是致使人防車位的所有權(quán)問題，立法目前難以明確界定，司法裁判觀點不統(tǒng)一的根源所在。根據(jù)人防車位特殊屬性、實踐情況、司法裁判觀點、法律規(guī)定及法理進(jìn)行分析人防車位的所有權(quán)歸屬，并對上述司法裁判觀點進(jìn)行辨析。

關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定，筆者同意王利明教授在《論物權(quán)法中車庫的歸屬及相關(guān)法律問題》文章中提出的觀點，界定產(chǎn)權(quán)最基本的原則仍然是投資者享有所有權(quán)。王利明教授的觀點與《人民防空法》第五條、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條確立的“誰投資、誰收益、誰所有”的原則一致，即認(rèn)定的關(guān)鍵在于誰是人防工程的投資者。

根據(jù)上文所述法院的裁判思路，需明晰的問題有兩點：第一，開發(fā)商將商品房出售給業(yè)主后，是否能說明人防工程的建設(shè)成本已攤銷到業(yè)主購房成本中，即業(yè)主是否實際上轉(zhuǎn)化為人防工程的投資人？第二，國家通過立法方式及優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設(shè)人防工程，而這些優(yōu)惠是否能實質(zhì)上視作國家對開發(fā)商建設(shè)人防車位支付的對價，即國家對人防車位的投資？

①投資人是否為國家

如上文所述，司法裁判中根據(jù)《人民防空法》鼓勵社會資本積極建設(shè)人防工程，且結(jié)合地方具體優(yōu)惠政策，認(rèn)定這些優(yōu)惠政策和鼓勵措施，是國家對開發(fā)商前期建設(shè)地下人防車位支付的對價，視為國家對地下人防車位的投資，從而認(rèn)定投資主體為國家。

筆者不認(rèn)同投資人為國家的觀點，理由如下。

第一，從定義上講，投資與優(yōu)惠是完全不同的兩個概念，優(yōu)惠是特定主體為實現(xiàn)自己的某種目的而做出的讓步，或者對某主體的一種經(jīng)濟上的支持，投資是通過前期的投入以獲取后期收益的行為。而開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)人防工程，雖然是根據(jù)法律強制性規(guī)定，但根據(jù)法律規(guī)定及地方政策，通常享有租金收益權(quán)，即開發(fā)商在投資建設(shè)時可預(yù)見到一定的經(jīng)濟回報。

第二，人防工程兼具社會效益與經(jīng)濟效益，“戰(zhàn)時”具備人防的功能，在“平時”主要發(fā)揮物權(quán)上的使用、收益、處分等權(quán)能，通過停放車輛實現(xiàn)經(jīng)濟效益。且由于住宅小區(qū)地下人防工程需要具備戰(zhàn)時防空的效能，其在具體規(guī)劃設(shè)計、建筑材料等方面的標(biāo)準(zhǔn)要高于普通地下室修建的標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)商需要投入更多的資金成本進(jìn)行建設(shè)，國家給予一定的優(yōu)惠政策也是必要且合理的。

第三，國家給予的優(yōu)惠政策并不能簡單認(rèn)定為國家投資的目的，而是以優(yōu)惠政策和使用收益權(quán)作為一種優(yōu)惠條件，鼓勵開發(fā)商履行修建人防工程的法定義務(wù)，積極對人防工程進(jìn)行投資建設(shè)，從而借助社會各界的力量促進(jìn)國家人防事業(yè)的發(fā)展，故，不能因此認(rèn)定國家是地下人防車位的投資主體。

綜上，筆者認(rèn)為人防工程既有為保障“戰(zhàn)時”而單獨、專門建筑的工程，也有“戰(zhàn)時”可用、“平時”民用的建筑工程，而住宅小區(qū)的人防工程典型的屬于后者。不同類型人防工程的建筑主體不同，其權(quán)屬也當(dāng)然不同，但均應(yīng)遵守《人民防空法》規(guī)定的相關(guān)行政管理，而管理主體與權(quán)屬主體并不等同。根據(jù)《人民防空法》第五條規(guī)定：“國家對人民防空設(shè)施建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”從文義解釋的角度，筆者認(rèn)為該條款是對人防工程“平時”與“戰(zhàn)時”的使用問題所作的規(guī)定，不是對權(quán)屬問題的專門界定，相反，該條規(guī)定恰恰也說明民用建筑的人防工程應(yīng)為“投資者”所有。

②投資人是開發(fā)商還是業(yè)主

關(guān)于人防車位的投資者是開發(fā)商還是業(yè)主，不能簡單進(jìn)行判定，房地產(chǎn)的投資、建設(shè)、銷售等過程較為繁雜，且人防工程同時具備人民防空的社會功能與經(jīng)濟效益雙重屬性。從司法審判來看，法院認(rèn)定開發(fā)商為人防車位投資者的關(guān)鍵在于，人防車位面積是否納入了建筑公攤面積，人防車位的建設(shè)成本是否由業(yè)主分?jǐn)偂?/p>

在訴訟當(dāng)中，關(guān)于人防車位是否納入公攤面積，從《商品房買賣合同》的公附面積附件中便可以明確商品房公攤面積是否包含人防車位的面積。但對于建設(shè)成本是否已攤銷到業(yè)主購房款中，對此問題不同的法官有不同的理解與認(rèn)識，并在綜合案件證據(jù)的情況下綜合認(rèn)定。若開發(fā)商未能舉證證明將建造人防工程的成本核算在住宅開發(fā)成本之內(nèi)，則可能承擔(dān)不利后果。因此，在司法審判中，對人防車位的投資人是開發(fā)商還是業(yè)主，根據(jù)雙方證據(jù)提供情況，法官對人防工程成本攤銷問題的認(rèn)識和理解，認(rèn)定情況不一致。

從司法裁判觀點看，將國家認(rèn)定為投資人，前文已闡述此觀點主要將優(yōu)惠政策等同于投資行為，有失偏頗之處，不再贅述。而裁判觀點中，將開發(fā)商或業(yè)主認(rèn)定為人防車位的投資人，均能找到相應(yīng)法律依據(jù)，也能通過大小前提進(jìn)行法律證成，從表征上看似乎邏輯上亦能自洽。司法裁判中認(rèn)定業(yè)主或開發(fā)商屬于投資人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要在于將成本分?jǐn)偱c投資者身份直接掛鉤。但是，司法實踐中將成本分?jǐn)偱c投資者身份直接掛鉤的審判標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)？舉證證明人防工程的建設(shè)成本攤銷給業(yè)主一方，是否具有可行性？訴訟當(dāng)事人在客觀上是否具備舉證能力？

①成本分?jǐn)偱c投資者的身份認(rèn)定無關(guān)

以成本最終分?jǐn)偟臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定實際投資人，實際上是將購買房屋的價款直接等同于投資資金，忽略了判斷投資行為的主觀性要求。針對成本分?jǐn)偤屯顿Y者認(rèn)定的問題，北京市第一中院在“華清嘉園人防工程所有權(quán)案”中做出了詳細(xì)的回應(yīng)，法院在判決中指出：“投資作為法律用語有其特殊含義，其強調(diào)出資者是為了達(dá)到一定目的而投入資金，其對投資行為應(yīng)具有主觀能動性, 即在實施投資的具體出資行為時，已對投資的內(nèi)容有相應(yīng)的認(rèn)知、對收益有相應(yīng)的預(yù)期、對風(fēng)險有相應(yīng)的預(yù)見?！倍鴺I(yè)主在購買商品房時，其購房款僅僅是為對應(yīng)的商品房支付的對價。

實踐中，一般情況下，《商品房買賣合同》關(guān)于人防工程并未進(jìn)行約定，業(yè)主在簽訂購房合同時應(yīng)當(dāng)知道其所購買的面積不包括小區(qū)的人防工程，且當(dāng)時也未對該問題提出任何異議。因此，業(yè)主出資購買房屋時不具備投資人防工程的主觀能動性，不屬于法律意義上的投資行為。

在市場經(jīng)濟條件下，人防車位的建設(shè)成本與業(yè)主購房款和開發(fā)商因該項目產(chǎn)生的收益，沒有絕對的正比關(guān)系，主要受商品價值與供求關(guān)系的影響。例如上文提到的最近成都市金牛區(qū)某小區(qū)因人防車位所有權(quán)發(fā)生的糾紛，小區(qū)的業(yè)委會舉證開發(fā)商因該項目的收益回報率為300%，以說明開發(fā)商建設(shè)成本通過商品房銷售已進(jìn)行攤銷，一審法院也在綜合其他證據(jù)情況下，認(rèn)定業(yè)主享有人防車位的所有權(quán)。

結(jié)合其他類似案件的裁判觀點，筆者認(rèn)為以開發(fā)商的投資收益率、業(yè)主購房款等來判定人防工程的建設(shè)成本是否分?jǐn)偛缓侠?，該等因素受房地產(chǎn)市場行情、所處位置、周邊配套設(shè)施、交通等影響，且成本計算是會計學(xué)中的概念，主要是開發(fā)商計算收益的指標(biāo)。

綜上，在混同購買行為與投資行為的概念基礎(chǔ)上，從成本分?jǐn)偨嵌葋砼卸ㄈ朔儡囄坏耐顿Y者，將業(yè)主的購房款強行與投資行為掛鉤，訴訟中若開發(fā)商未能舉證證明建設(shè)成本沒有分?jǐn)偟椒课蒌N售中，則認(rèn)定開發(fā)商不享有人防工程的所有權(quán)，不具有合理性。

因此，筆者認(rèn)為司法裁判中，隨著小區(qū)業(yè)主購房行為的完成，人防工程的建設(shè)成本已經(jīng)隨著購房款被業(yè)主分?jǐn)偅捅砻鳂I(yè)主實際已轉(zhuǎn)化為人防工程的投資者的觀點，缺乏合理性，證據(jù)的證明力上缺乏充分性。

③認(rèn)定開發(fā)商所有，符合《物權(quán)法》規(guī)定

一些裁判觀點認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十六條規(guī)定，開發(fā)商在房屋出售給業(yè)主后，人防車位作為附屬設(shè)施其權(quán)屬也隨之轉(zhuǎn)移。筆者不認(rèn)同此觀點，理由如下。

第一，人防車位的性質(zhì)不同于住宅小區(qū)附屬設(shè)施的特征。商品房配套修建的設(shè)施，修建的目的是為了方便居民生活、改善居民生活質(zhì)量，提高商品房小區(qū)的價值，其類型涵蓋科教文衛(wèi)等多方面。而修建人防工程的主要目的是實現(xiàn)“戰(zhàn)時”的人防功能，在“平時”通過合法的行政審批手段，用于車輛停放。

第二，附屬設(shè)施主要表現(xiàn)為不可分割性和從屬性，但人防車位具有構(gòu)造上的獨立性，使用上的獨立性，根據(jù)《建筑物區(qū)分所有權(quán)若干解釋》第二條規(guī)定，人防車位具備能夠登記成為特定業(yè)主所有權(quán)客體的條件，只是現(xiàn)行法律對人防車位所有權(quán)立法存在缺漏，致使目前人防車位所有權(quán)的登記存在障礙。

因此，人防車位兼具人防功能與經(jīng)濟功能，且具有構(gòu)造和使用上的獨立性，不屬于商品房的附屬設(shè)施，故，人防車位不適用《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十六條規(guī)定。

筆者認(rèn)為，開發(fā)商在依法繳納土地出讓金后，獲得建設(shè)用地使用權(quán)，人防工程合法審批建造，人防車位作為一項不動產(chǎn)，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十二條的規(guī)定，開發(fā)商原始取得該所有權(quán)，只是由于法律對人防車位所有權(quán)歸屬存在法律空白，致使開發(fā)商對人防車位的產(chǎn)權(quán)登記辦理目前存在障礙。實踐中如廣州市，開發(fā)商已經(jīng)能夠辦理人防車位的不動產(chǎn)權(quán)登記，但與普通車位登記存在區(qū)別的是，人防車位的產(chǎn)權(quán)證書中會注明該車位為人防車位。

在法律規(guī)定不明確，人防車位所有權(quán)爭議又大量涌入法院的情況下，明晰人防車位的所有權(quán)是亟待解決的問題。人防車位兼具公私物品的雙重屬性，立法關(guān)于人防車位的所有權(quán)問題存在缺漏，且尚無法辦理所有權(quán)的登記，司法觀點不統(tǒng)一，同案不同判的現(xiàn)象目前仍無法改變。因此，需要對住宅小區(qū)人防車位所有權(quán)歸屬及內(nèi)容問題進(jìn)行深入的理論研究，為立法奠定理論基礎(chǔ)，提供可行的立法方案，在實務(wù)中也有利于統(tǒng)一司法裁判的標(biāo)準(zhǔn)。

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