招標(biāo)工程量清單與施工圖不同，該如何處理的問題，民建領(lǐng)域的從業(yè)者（包括企業(yè)、監(jiān)管部門、律師）會覺得不值得拿來再討論，法律法規(guī)已有明文規(guī)定，相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)也有強(qiáng)條：住建部《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）第3.1.1條，“使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計(jì)價(jià)”第4.1.2條 '招標(biāo)工程量清單必須作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)“；第9.4.2條“實(shí)際施工設(shè)計(jì)圖紙（含設(shè)計(jì)變更）與招標(biāo)工程量清單任一項(xiàng)目的特征描述不符且該變化引起該項(xiàng)目的工程造價(jià)增減變化的，應(yīng)按照實(shí)際施工的項(xiàng)目特征重新確定相應(yīng)工程量清單項(xiàng)目的綜合單價(jià)，計(jì)算調(diào)整的合同價(jià)款”。 這已經(jīng)直接回答了如何處理“招標(biāo)工程量清單與施工圖不同的問題”： 1）、只要是使用國有資金的建設(shè)項(xiàng)目，分包合同必須采用工程量清單計(jì)價(jià)，2）、實(shí)際施工圖紙與工程量清單不符的，應(yīng)重新計(jì)算綜合單價(jià)、調(diào)整合同價(jià)款。根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》配套的條文說明，住建部之所以在國標(biāo)里這么規(guī)定是基于它認(rèn)為：1）、發(fā)包人在招標(biāo)階段給出的資料已達(dá)到可施工的深度；2）、招標(biāo)之后出現(xiàn)工程量清單條目及數(shù)量變化，只能是因?yàn)榈叵虑闆r、發(fā)包人過失等與承包人無關(guān)的原因。
對于住房建設(shè)或者說整個民建系統(tǒng)而言，《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》的規(guī)定符合立法精神：由最能了解事情本質(zhì)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
法律的本意自來都重在建立維護(hù)公平的市場秩序！
然而，如果在工業(yè)項(xiàng)目尤其是大型工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，照搬住建部的以上款規(guī)定，就會給正常的市場秩序帶成混亂因素，與公平精神背道而馳。下文將對此做必要的解釋。
大型工業(yè)項(xiàng)目的總包招標(biāo)，往往會選在可研之后、初步設(shè)計(jì)之前。因?yàn)閷ν顿Y人而言，這個階段讓投標(biāo)人提供各自的設(shè)計(jì)方案（不同的設(shè)計(jì)方案對應(yīng)的是不同的項(xiàng)目投資情況、投資回報(bào)情況或者說是對投資全壽命周期的考量情況）以及基于自身設(shè)計(jì)方案的總承包報(bào)價(jià)，不僅有利于投資人選項(xiàng)目全壽命周期最優(yōu)的設(shè)計(jì)方案，也有利于投資人選出綜合實(shí)力最佳的總承包商。
業(yè)主會與中標(biāo)人在合同談判階段，對項(xiàng)目技術(shù)方案（如主機(jī)選型、主要設(shè)備規(guī)格、整體性能指標(biāo)等）進(jìn)行確認(rèn)，雙方會基于確認(rèn)的技術(shù)方案，最終確定承包價(jià)格及工期、簽署總承包合同。盡管總承包合同已經(jīng)簽署，但總包商在完成初步設(shè)計(jì)后，需要經(jīng)過業(yè)主的最終審核才算初步設(shè)計(jì)方案最終確定。工業(yè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)審核，業(yè)主大都會組織行業(yè)內(nèi)的各路專家來進(jìn)行，專家提的各種意見建議，設(shè)計(jì)方須一一給予收口。初步設(shè)計(jì)方案對項(xiàng)目投資影響太過重大了。對項(xiàng)目投資而言，項(xiàng)目投資總體情況在初步設(shè)計(jì)方案確定之后（80%）基本就已經(jīng)確定了。施工圖設(shè)計(jì)階段即便再進(jìn)行控制，只要不顛覆初步設(shè)計(jì)確定的方案，對整體投資的影響也就是10%左右，至于項(xiàng)目進(jìn)入施工階段之后，再如何努力，對項(xiàng)目整體的投資而言，也不會超過10%。
一旦初步設(shè)計(jì)完成，項(xiàng)目主設(shè)備就應(yīng)該盡快被安排進(jìn)入制造期，這意味著總包商的采購行為需要全面開展。與此對應(yīng)，業(yè)主的資金就要開始到位并逐步投入。
在業(yè)主貸款資金已經(jīng)啟動的情況下，資金成本因素自然是需要考量的。如果按照民用建筑的思路，等到能拿出項(xiàng)目特征描述至可施工深度的清單條目并計(jì)算、核對工程量無誤之后再進(jìn)行施工招標(biāo)，就太不合時宜、太不知所謂了：1、工業(yè)項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)需要的時間較長。不妨引用《電力工程專業(yè)設(shè)計(jì)定額》的數(shù)據(jù)來說明，按此工日定額，完成2臺600MW發(fā)電機(jī)組的施工圖設(shè)計(jì)，定額總工日是4.6萬工日。 在充分競爭的市場環(huán)境下，根據(jù)過去近10年的實(shí)際數(shù)據(jù)，一個經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)豐富的企業(yè)，在全力投入的情況下，完成2臺600MW發(fā)電機(jī)組的施工圖設(shè)計(jì)大致需要10到12個月時間。
2、工業(yè)項(xiàng)目的“一次性”、“復(fù)雜性”特性非常突出，每個項(xiàng)目都需要重新進(jìn)行完整的設(shè)計(jì)。這個項(xiàng)目可以直接使用上一個項(xiàng)目施工圖的情況，不可能存在。
3、對于投資人而言，在初步設(shè)計(jì)完成后，現(xiàn)場盡早開工才符合其利益。正常情況下，工業(yè)項(xiàng)目在確定項(xiàng)目整體工期時，都是按照初步設(shè)計(jì)完成后，立即開展招施工標(biāo)來測算的。
當(dāng)然，工業(yè)項(xiàng)目也有是在初步設(shè)計(jì)方案確定之后進(jìn)行EPC招標(biāo)的。初步設(shè)計(jì)方案確定后搞的這種EPC總承包，含金量并不高。E自然就僅是施工圖設(shè)計(jì)；因?yàn)轫?xiàng)目主設(shè)備已事實(shí)被選定，P部分由總包商實(shí)際負(fù)責(zé)采購的大體也就是一些輔助設(shè)備了。初步設(shè)計(jì)方案確定后搞的這種EPC總承包，業(yè)主大都看重的是現(xiàn)場管理能力，很多時候，它會引導(dǎo)由設(shè)計(jì)企業(yè)與施工企業(yè)搭建聯(lián)合體來投標(biāo)，或者干脆就更明確傾向于讓施工企業(yè)來做這個總承包商。即便是這種初步設(shè)計(jì)方案確定后的EPC總承包，業(yè)主在確定項(xiàng)目建設(shè)工期時，也不會說等施工圖設(shè)計(jì)完成再開始計(jì)算施工工期，都是邊設(shè)計(jì)、邊施工（所謂“快速推進(jìn)”）的格局。簡單描述的順序應(yīng)該是：施工力量進(jìn)場準(zhǔn)備期間，基礎(chǔ)開挖圖設(shè)計(jì); 施工力量就位完畢，基礎(chǔ)開挖圖提供到位、現(xiàn)場開挖；現(xiàn)場開挖期間，基礎(chǔ)圖設(shè)計(jì).....至于“如工程量清單條目描述的項(xiàng)目特征與實(shí)際施工不符，承包商無法報(bào)價(jià)的問題”，事實(shí)證明，在工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)幾十年里是不存在的。
對長期處于本行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的施工企業(yè)而言，對初步設(shè)計(jì)方案已確定的項(xiàng)目，不僅可以很篤定自身的成本所在，而且連老競爭對手習(xí)慣報(bào)價(jià)也會推測的七七八八，有些更牛的企業(yè)，甚至可以根據(jù)總包商的個性，大致判斷出其完成施工圖設(shè)計(jì)后（與初步設(shè)計(jì)階段的工程成本比）工程成本的降低幅度。
當(dāng)然，總包商也了解這些長期在本行業(yè)從事施工業(yè)務(wù)的企業(yè)狀態(tài)，相應(yīng)也會根據(jù)自己對項(xiàng)目的期望來選擇相應(yīng)的施工分包模式：固定總價(jià)式還是施工圖預(yù)算下浮。
1、因?yàn)楣I(yè)項(xiàng)目在施工招標(biāo)階段，不可能有施工圖，而且工業(yè)項(xiàng)目的“一次性”、“復(fù)雜性”特性非常突出，所以大型工業(yè)項(xiàng)目極少選擇（以施工圖深度為顆粒度的）工程量清單計(jì)價(jià)模式簽署施工分包合同。2、在工業(yè)項(xiàng)目中，無論具體選擇了哪種合同模式，都不可能以招標(biāo)工程量清單為基準(zhǔn)來衡量現(xiàn)場工作是否屬于變更。 （如果用施工圖與招標(biāo)工程量條目比，相當(dāng)于用初步設(shè)計(jì)階段的顆粒度與施工圖階段的顆粒度比，把初設(shè)階段沒描述（也沒法描述的）都整成變更，其實(shí)就是把正常的設(shè)計(jì)逐級深化全部理解成設(shè)計(jì)變更的節(jié)奏）工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，在經(jīng)過公開的招投標(biāo)流程之后，
1、無論項(xiàng)目選擇的是固定總價(jià)模式還是施工圖預(yù)算下浮模式，施工承包商在簽署合同時，交易雙方已達(dá)成合意，施工承包商實(shí)際已做出承諾：以合同約定的價(jià)格水平、工期、質(zhì)量，按施工圖完成自身承包范圍內(nèi)的工作。
2、無論合同是固定總價(jià)模式還是施工圖預(yù)算下浮模式，在簽署合同前，施工承包商都已完全了解并接受：總包商招標(biāo)階段給出的工程量僅供其報(bào)價(jià)參考。
實(shí)際上，工業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)書工程量的作用是：讓總包商對不同投標(biāo)人之間的報(bào)價(jià)水平可以更準(zhǔn)確地去評估。
承攬工業(yè)項(xiàng)目總承包業(yè)務(wù)的企業(yè)，在進(jìn)行施工分包時，遇到首次進(jìn)入（或從未參與過）工業(yè)項(xiàng)目的施工企業(yè)，尤其是長期從事民用建設(shè)施工的企業(yè)，一定要理解：
1、民建領(lǐng)域的施工企業(yè)習(xí)慣了由發(fā)包人對工程量準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)的規(guī)則，并已在這規(guī)則下發(fā)展出很多獲取合同之外增量費(fèi)用的工作方法、工作習(xí)慣。2、對長期在民建領(lǐng)域搏殺的施工企業(yè)而言，與招標(biāo)工程量清單（合同工程量清單）對比有偏差的，就是變更。這概念已深入企業(yè)的骨髓，毫不懷疑也絕不懷疑。3、對長期在工業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域的從業(yè)者而言，無論是業(yè)主、監(jiān)理單位，還是總包商，大都按工業(yè)項(xiàng)目自身的工作思路及方式開展各自工作。當(dāng)這些新進(jìn)入行業(yè)的施工企業(yè)以施工圖與招標(biāo)工程量清單內(nèi)容不符而提交變更申請時，業(yè)主、監(jiān)理、總包商現(xiàn)場負(fù)責(zé)簽證變更的人員順手簽個”情況屬實(shí)“幾乎難以避免，于是，這些得到各方簽字的變更單就成了承包商要求增補(bǔ)費(fèi)用的依據(jù)。于是，施工圖里的內(nèi)容成了需要補(bǔ)給施工承包商的新增費(fèi)用！其實(shí)，即便在民建領(lǐng)域，正常的施工圖內(nèi)容會成為新增費(fèi)用做變更處理嗎？民建項(xiàng)目招標(biāo)用的工程量清單實(shí)際是根據(jù)施工圖（同類\同批\同圖）計(jì)算來的，所謂與招標(biāo)工程量清單有差異，實(shí)際是現(xiàn)場情況與招標(biāo)時（或參考用）的施工圖有差異，需要施工圖做出變更以適應(yīng)現(xiàn)場的特殊情況。仔細(xì)看住建部隨同《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》一起發(fā)布的條文說明，我這種說法是得到印證的。其實(shí)從立法本意同樣可以理解，如果住建部的規(guī)定引發(fā)正常的施工圖設(shè)計(jì)都需要進(jìn)行工程變更才能讓項(xiàng)目得以按圖施工，那這樣的規(guī)定就成了給建筑市場添亂的源頭，不符合立法本意。
不妨再看《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）的規(guī)定，第9.4.1條 “
施工企業(yè)能按照只有初步設(shè)計(jì)深度的項(xiàng)目特征描述進(jìn)行施工嗎？工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行施工招標(biāo)時，不可能有施工圖，工業(yè)項(xiàng)目有可能讓施工承包商按只有初步設(shè)計(jì)深度的工程量清單內(nèi)的項(xiàng)目特征描述進(jìn)行施工嗎？再瘋狂的人也不會放棄施工企業(yè)必須按照項(xiàng)目施工圖進(jìn)行施工的要求！難免還會有人認(rèn)為把施工圖內(nèi)工作處理成變更費(fèi)用的做法是合理的：施工圖與招標(biāo)工作量有差異是事實(shí)，施工企業(yè)是根據(jù)招標(biāo)工程量報(bào)的價(jià)，施工合同里體現(xiàn)合同價(jià)格構(gòu)成的工程量清單與施工圖也不一致，自然應(yīng)該做變更處理啊！
為啥說企業(yè)發(fā)展太快？
對商事活動而言，合理與否以及是否應(yīng)得到法律保護(hù)，當(dāng)事人交易時的本意及達(dá)成交易時的合意是最重要的判斷基準(zhǔn)。
如何看本意及合意？
先看合同約定！
如果合同約定不明的，根據(jù)所在行業(yè)的規(guī)則；如果行業(yè)規(guī)則也不明的，根據(jù)受法律維護(hù)的市場公平精神。
工業(yè)項(xiàng)目中，總包企業(yè)與施工企業(yè)之間，最常見的幾種施工合同模式大體是：1）固定總價(jià)合同模式；2）、施工圖預(yù)算下浮確定最終合同價(jià)格的模式；3）、采用工程量清單模式(綜合單價(jià))模式。如果明白按圖施工是最基本準(zhǔn)則的話，就可以明白施工承包商投標(biāo)即代表做出了將遵守（按圖施工）這最起碼準(zhǔn)則的承諾；自然也會理解，如果雙方簽署的是固定總價(jià)合同，意味著承包商承諾將以固定的價(jià)格，按施工圖完成承包范圍內(nèi)的工作；如果雙方簽署的是施工圖預(yù)算下浮確定最終價(jià)格的合同，意味著承包商與總包商達(dá)成的是按施工圖施工并按施工圖結(jié)算的規(guī)則；如果雙方簽署的工程量清單合同，承包商在投標(biāo)時已經(jīng)知道自己據(jù)以投標(biāo)的資料只是初步設(shè)計(jì)階段的資料，工程量清單相關(guān)子目的項(xiàng)目特征描述是基于初步設(shè)計(jì)階段深度的描述，當(dāng)承包商簽署合同時，代表雙方達(dá)成的合意是承包商按施工圖施工，并以合同工程量清單（初步設(shè)計(jì)深度）子目所描述的項(xiàng)目特征進(jìn)行結(jié)算。
舉個通俗的例子，初步設(shè)計(jì)的表述是“穿衣服”，施工圖設(shè)計(jì)時的表述是“穿紅色上衣、藍(lán)色褲子”，按圖施工意味著“穿了紅色上衣、藍(lán)色褲子”，結(jié)算時，不能說”穿衣服“與實(shí)際”穿紅色上衣、藍(lán)色褲子”“不符，而是直接用回“穿衣服“條目進(jìn)行結(jié)算就好，至于穿紅衣服時需要系扣子、穿褲子時需要系皮帶，都已包含在”穿衣服“子目中，不得在以實(shí)際發(fā)生而要求另外的變更費(fèi)用。
也就是說，無論是固定總價(jià)合同模式還是施工圖預(yù)算下浮模式，施工承包商在經(jīng)過招投標(biāo)程序，中標(biāo)并最后簽署合同時，實(shí)際已承諾：以合同約定的價(jià)格水平、工期、質(zhì)量，按施工圖完成自身承包范圍內(nèi)的工作。
退一萬步講，如果當(dāng)事雙方達(dá)成的合意是采用由發(fā)包人對工程量準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)的合同模式。那如果總包商理性的話，施工招標(biāo)工作就應(yīng)該在施工圖完成、施工圖工程量計(jì)算核對完畢之后開展；同時，需要與此應(yīng)相匹配的應(yīng)是：總包商在與業(yè)主確定項(xiàng)目建設(shè)工期時，就應(yīng)該將先完成施工圖、再進(jìn)行施工招標(biāo)的情況考量在內(nèi)。如果施工招標(biāo)時，施工圖尚未完成，EPC合同約定的項(xiàng)目工期也沒有考慮施工圖完成再施工招標(biāo)的因素，但總包企業(yè)直接或間接向施工分別商表達(dá)了工程量準(zhǔn)確性由總包企業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，那么，總包商應(yīng)該將施工圖與招標(biāo)工程量之間的偏差費(fèi)用補(bǔ)償給施工企業(yè)。對于如此奇葩的格局，總包商應(yīng)該徹底反省自身的管理漏洞。按照現(xiàn)行法律，只要施工承包商獲得了變更簽證和現(xiàn)場簽證，則無論原合同如何約定，這些獲得的簽證文件都將被視為當(dāng)事人新的真實(shí)意思表示，法律支持施工承包商據(jù)此提出的費(fèi)用主張。
由于不同行業(yè)之間的巨大差別以及跨行發(fā)展的企業(yè)日益增多，各種”習(xí)以為常“、”理所應(yīng)當(dāng)“都難免受到?jīng)_擊，在基本建設(shè)領(lǐng)域，簽證、變更與各方利益密切相關(guān)，本就應(yīng)該是各方關(guān)注的重點(diǎn)。契約精神的建立，交易本意的厘清，是在市場中建立長期共存、共贏局面的基礎(chǔ)。而任何一個總包企業(yè)，如果出現(xiàn)了可以突破合同約定、突破合同本意、突破工程建設(shè)基本邏輯向分包商或供貨商增補(bǔ)費(fèi)用的情況，都不是好兆頭，值得重視。中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會高級會員、前中國電機(jī)工程學(xué)會電力工程經(jīng)濟(jì)專業(yè)委員會委員、前皇家測量師學(xué)會專業(yè)會員、中資企業(yè)海外法律服務(wù)委員會委員。《電力建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》及配套定額的主要編制人員，《電力工程造價(jià)執(zhí)業(yè)教育叢書》專家組成員。
