美國公共預(yù)算學家科伊指出，公共預(yù)算的核心命題是：如何決定給A而不是B項目X美元？在這短短的一個句子中，至少蘊含了兩層意思，一是公共資金到底給A還是B？這是從政治層面看預(yù)算；二是給多少？這是從技術(shù)層面看預(yù)算。在我看來，這是迄今為止對于預(yù)算最精辟的概括。所有時代和所有形式的預(yù)算，無不在回答這個問題。
從理論以及發(fā)達國家公共預(yù)算的實踐上講，預(yù)算主要有三大功能，一是控制，即通過控制資金的使用方向保證公共資金不被浪費，這是公共預(yù)算最基本、也是最重要的功能；二是管理，即通過改善資金使用方式，提高政府運行的整體績效；三是計劃，即公共資金的使用必須服務(wù)于中長期政策目標的實現(xiàn)，當然同時政策目標也不可脫離預(yù)算資源的現(xiàn)實約束。對于任何一個時期、任何一個國家而言，預(yù)算這三大功能都是同時存在的，但在不同國家、不同時期，這三大功能是各有所側(cè)重的。簡言之，預(yù)算越初級，其功能越傾向于控制一端，預(yù)算越發(fā)達，其功能越傾向于計劃一端。
以此比對我國預(yù)算的實際情況，可以清楚地看出，當前我國預(yù)算仍然主要是以控制為主要導向的，即使近年來績效預(yù)算有所起步，跨年度預(yù)算提上議事日程，也不能改變這一控制導向。之所以如此，主要還是基于我國預(yù)算管理的現(xiàn)實情況。
國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確指出，當前我國的預(yù)算工作中主要存在以下問題：一是管理和控制方式不夠科學，跨年度預(yù)算平衡機制尚未建立；二是預(yù)算體系不夠完善，地方政府債務(wù)未納入預(yù)算管理；三是預(yù)算約束力不夠，財政收支結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化；四是財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績效不高；五是預(yù)算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強；六是財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。可以看出，以上六條中的四條，都是“劍”指預(yù)算管理中“控制”不到位的問題。
這種情況的發(fā)生有多種原因。第一，我國預(yù)算的歷史還不長，即使追溯到“預(yù)算”這個詞第一次進入中國之時，也不過是上個世紀初期；如果僅從建國以來的情況看，我國直到1995年才有了第一部《預(yù)算法》，至今不過二十年。第二，長期以來，我國預(yù)算管理的重點主要集中在如何為國家建設(shè)籌集足夠的財政收入上面，對支出方面的管理則相對較弱，直到1998年以后才有所改觀。第三，也是更重要的，我國對于預(yù)算資金如何使用的公共決策機制還很不健全，如何分配資金、如何使用資金、資金使用效果如何，在很大程度上是一個政府內(nèi)部管理的問題，而遠不是一個公共話題。正是因為如此，才給一些部門、一些官員隨意使用財政資金的提供了空間，以至引發(fā)社會公眾的強烈不滿；同時也使得預(yù)算制度自身的變革缺乏足夠的外界壓力，現(xiàn)行預(yù)算制度跟不上形勢發(fā)展的需要。
黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將財政提高到“國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”的高度，這是明察古今中外歷史興替、政權(quán)更迭的高屋建瓴之舉。實踐層面上，新一屆黨中央、國務(wù)院就任以來一直勁吹反腐風暴、高舉“八條”，誓言要營造“不敢、不能、不想”的從政氛圍。在這種情況下，完善以控制為主要導向的預(yù)算制度，正在成為所有使用公共資金的部門、人員“不能”的行為守則。
我認為，作為“花錢守則”的預(yù)算制度，要真正控制住一些部門、一些人員在公共資金的花費上的貪腐和浪費，預(yù)算管理制度自身應(yīng)當做到以下十二個字：
全面。即不留死角，將政府的所有收入和支出都納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算。
標準。這里有兩層意思，一是這財政部門在分配資金時，應(yīng)當按標準進行，盡量將預(yù)算資金分配中的隨意性、自由裁量權(quán)降到最低；二是各個部門在申請、使用預(yù)算資金時，都應(yīng)當依據(jù)事先制訂的標準執(zhí)行。
公開。除非涉及國家機密，所有與公共資金分配、使用的信息原則上都應(yīng)當公開，大到一級政府的綜合財務(wù)報告，中到一個部門的預(yù)決算，小到某一專門經(jīng)費的專門信息，均應(yīng)如此。
績效。預(yù)算資金不僅要使用方向正確，而且應(yīng)當講求效益。
審計。所有預(yù)算資金的使用結(jié)果都應(yīng)當接受審計。
問責。對于審計中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算資金使用的不當行為，要按規(guī)定啟動問責程序。
因此，一個控制導向的預(yù)算制度應(yīng)當涵蓋從預(yù)算資金申請、使用、監(jiān)督、評價、調(diào)整的全過程。以此反觀我國現(xiàn)行預(yù)算制度，可以明顯觀察到的改革方向是既需要完善、強化前端環(huán)節(jié)，也需要盡快創(chuàng)設(shè)后端環(huán)節(jié)。
以“標準”這一預(yù)算管理中的前端環(huán)節(jié)而論。這些年，財政部門修訂、完善、出臺了不少資金分配和使用標準，有些方面進步明顯，如基本支出方面，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的標準早已成為各部門申請預(yù)算的計算依據(jù)；但有的方面就問題多多，比如占各部門大部分支出的項目經(jīng)費，事實上是沒有標準的；中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方面，一般轉(zhuǎn)移支付算是有標準（雖然經(jīng)常變動），但專項轉(zhuǎn)移支付就難說有標準。標準缺乏或標準過時，已經(jīng)成為預(yù)算資金申請、分配中一個矛盾最集中的領(lǐng)域，急需改革。去年財政部發(fā)布了新的《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》，其中在標準方面就多有新意，如將公務(wù)人員出差按職別規(guī)定不了同的住宿標準和交通工具標準，就是比較細致的標準化工作，而且這個標準只規(guī)定到中央一級而不是“一刀切”地適用于普天之下，這就為各省、各地制定適合本地情況的標準留出了空間。這也是標準制訂過程中的一個值得重視的新思路。當然，與這一具體、相對好操作的標準而言，是財政資金分配、使用中廣闊無邊而且極其復雜、艱難的各類項目標準、轉(zhuǎn)移支付標準，還有待投入巨大的精力填補“標準”空白。
再說“績效”這一預(yù)算管理的后端環(huán)節(jié)。近年來，我國財政績效管理方面有所加強，但是與全面、深化、精細的績效管理相比，這方面的空間、差距十分巨大。從很大的程度上講，從合規(guī)性管理到績效管理，相當于是“從走獸到飛禽的變化，非有痛苦的過程而不能得”（黃仁宇語）。因為真正的績效管理，是與管理上的充分授權(quán)、以及與之相適應(yīng)的績效審計、績效問責等機制緊密聯(lián)系在一起的。也就是說，如果要追求真正意義上的績效，就必須賦予有關(guān)部門、有關(guān)人員隨機應(yīng)變、甚至改變原有資金用途的權(quán)力。而這，與我國主要以控制為導向的預(yù)算管理是有內(nèi)在沖突的。當然這只是一個“績效”程度的問題，并不妨礙當前在控制型預(yù)算中同時導入資金績效的追求。
財政審計作為預(yù)算管理的一個環(huán)節(jié)，要真正發(fā)揮作用，有賴于以上各個管理環(huán)節(jié)的相互支持。以合規(guī)性審計為例，實施審計首先要有“規(guī)”才能審，這就是前文所說的“標準”。如果要轉(zhuǎn)向績效審計，更要依靠對于績效的詳細定義。
“預(yù)算是和平時期對于政府的非暴力控制”。要控制住公共資金花費中的種種不當傾向，要切實發(fā)揮財政審計在其中的作用，首先要回到建立健全預(yù)算制度的基本軌道上來。鑒于我國現(xiàn)實的管理基礎(chǔ)，當前預(yù)算改革確是任重道遠，任務(wù)艱難復雜。但無論如何，為政府花錢“立規(guī)矩”、定標準，并同時推進公開、績效、審計、問責等后端環(huán)節(jié)，已成不可阻擋之勢。也唯有如此，財政改革方有望不負“國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱”的重任，真正成為國家治理的重器。
