進(jìn)入2011年，中國(guó)從1978年開始的經(jīng)濟(jì)改革和高速發(fā)展就將進(jìn)入第33個(gè)年頭。在過去32年間，我國(guó)城市化率從17%上升到47%以上，提高了30個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口從1977年的不足1.7億人增長(zhǎng)到2010年的接近6.4億人（估計(jì)），增加了4.7億人。如果按全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率推算，其中至多7000萬人是原有城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的結(jié)果，其余4億人都是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口。這應(yīng)該說是人類歷史上最宏大的城市化過程。
 　　這4億人中，進(jìn)城打工的原農(nóng)村勞動(dòng)者加上一部分隨遷家屬，估計(jì)不少于2億人，此外還包括隨城市區(qū)域擴(kuò)大和屬地關(guān)系變化（縣改市、區(qū)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)變成的城鎮(zhèn)人口，以及歷年通過上大學(xué)、軍人退伍轉(zhuǎn)業(yè)等途徑在城市落戶的人口。
 　　在目前不完全統(tǒng)計(jì)的3.1億城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，進(jìn)城的原農(nóng)村勞動(dòng)者至少占一半。他們支撐了中國(guó)這三十多年來工業(yè)化和城市化的加速，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)。
 　　人口和勞動(dòng)力的大規(guī)模城市化，緩解了農(nóng)村人口過剩、土地短缺的矛盾，提高了轉(zhuǎn)移人口的收入水平，提升了資源配置效率，成為過去20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)最主要支柱。城市化未來還將繼續(xù)作為增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，帶動(dòng)中國(guó)邁向現(xiàn)代社會(huì)。未來三十年，如果城市化率能再提高30個(gè)百分點(diǎn)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來的巨大城鄉(xiāng)差距就將基本消除，收入差距將顯著縮小，中國(guó)將可能步入高收入國(guó)家行列。
 
 　　但是迄今為止的城市化過程只能說是個(gè)半截子進(jìn)程。即便是進(jìn)城多年的打工者和第二代轉(zhuǎn)移人口，至今頭上還頂著一個(gè)“農(nóng)民工”的帽子。他們絕大部分都沒有得到城市戶籍，大部分沒有享受到城市居民的社會(huì)保障和公共福利。面對(duì)城市的高物價(jià)、不穩(wěn)定的工作和缺乏公共福利，他們多數(shù)人不得不選擇把父母子女留在農(nóng)村，自己則在城市的工作地點(diǎn)和農(nóng)村的家之間往返奔波，因此成了不折不扣的流動(dòng)人口。
 　　2009年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)分別覆蓋了1.77億和1.64億職工，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別為1.27億和1.49億人；與3.11億城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)相比，覆蓋率分別為57%、53%、41%和48%，平均不到一半。這說明大部分“農(nóng)民工”都還沒有被城鎮(zhèn)社保體系覆蓋。部分納入保障者，保障標(biāo)準(zhǔn)也低于老城市居民。
 　　也由于沒有戶籍，他們享受不到城鎮(zhèn)保障性住房，大部分只能住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，租住農(nóng)民的住房，或者住工棚、地下室。他們中很多人的孩子仍然不能像原有城市居民的孩子一樣在城市免費(fèi)讀書。面對(duì)天價(jià)的醫(yī)藥費(fèi)，他們只能自己掏腰包看病，或者只好有病不看。
 　　社會(huì)保障和公共服務(wù)的不均等分配，甚至是逆向再分配，擴(kuò)大了收入差距，也造成了這種半截城市化的局面。這帶來了一系列不利后果：
 　　第一，新老城市居民被人為分成了兩部分，“新”城市居民不能與“老”城市居民享受同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，不具有同等權(quán)利。這加劇了社會(huì)沖突和不和諧。
 　　第二，大量家庭割裂為城鄉(xiāng)兩半，不僅給這些勞動(dòng)者本人和親屬帶來很多不便，也使許多滯留農(nóng)村的孩子享受不到完整的家庭溫暖，導(dǎo)致大量教育、心理和社會(huì)問題。未來這一大批缺失家庭關(guān)愛的孩子長(zhǎng)大后，還可能出現(xiàn)新的社會(huì)問題。
 　　第三，由于許多轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者的家庭成員被迫留在農(nóng)村，延緩了人口轉(zhuǎn)移的速度，阻礙了城市化發(fā)展，也壓縮了居民消費(fèi)空間，是導(dǎo)致內(nèi)需不足的一個(gè)原因。
 　　第四，由于這些不完整轉(zhuǎn)移的家庭無法放棄土地，導(dǎo)致了土地拋荒和低效率利用，阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。
 　　當(dāng)今世界，不同的歐洲國(guó)家尚且能夠組織成一個(gè)歐洲大家庭，難道讓這些城鄉(xiāng)割裂的家庭再團(tuán)聚就那么難嗎？消除公民之間權(quán)利不平等現(xiàn)象就那么難嗎？21世紀(jì)了，這種落后的制度安排該改一改了。
 
 　　近年來，各級(jí)政府已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到上述問題的危害。但解決這個(gè)問題需要大幅度增加政府的社保和公共服務(wù)投入，似乎要大大增加公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口特別集中的大城市，這一矛盾尤其突出。囿于這些擔(dān)心，相關(guān)改革進(jìn)展緩慢。今年以來，有關(guān)政府文件表示了“把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)”、“放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件”的政策取向，這也反映了在尋找城市化難點(diǎn)突破口的同時(shí)，對(duì)于增加大城市財(cái)政負(fù)擔(dān)的擔(dān)心。
 　　小城市和小城鎮(zhèn)在城市化過程中扮演重要角色，其作用不能忽視。而且由于它們的公共服務(wù)和社會(huì)保障水平較低，首先解決中小城市和小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移人口戶籍問題，可能難度低一些，所需增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)輕一些。不過，問題還有另一面。
 　　首先是小城市和小城鎮(zhèn)自身的城市聚集效應(yīng)不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)的吸引力弱，就業(yè)機(jī)會(huì)有限，它們只能在與大中型城市結(jié)合的城市群結(jié)構(gòu)中才能獲得較好的發(fā)展空間。這些都決定了小城市和小城鎮(zhèn)能夠吸納的轉(zhuǎn)移人口是相對(duì)有限的。即使采取傾斜政策將轉(zhuǎn)移人口向小城市和小城鎮(zhèn)吸引，也無法解決全局問題。這一政策不能解決更多轉(zhuǎn)移到大城市的流動(dòng)人口的社會(huì)保障和公共服務(wù)問題。
 　　其次，小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會(huì)保障水平較低，放寬落戶條件需要額外增加的財(cái)政支出少一些，但它們的企業(yè)盈利水平和財(cái)政實(shí)力也都較低，財(cái)政承受能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于大中型城市。
 　　其三，較早的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益達(dá)到城市GDP的17%—19%，而10萬人以下的小城市和小城鎮(zhèn)未能發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。這些小城市和小城鎮(zhèn)除了規(guī)模經(jīng)濟(jì)性差，而且人均占地面積是大城市的幾倍。如果采取傾斜政策過多發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，將降低生產(chǎn)要素配置效率，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，劣化發(fā)展質(zhì)量。
 　　因此，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶問題，雖然中小城市和小城鎮(zhèn)可以先行一步，但不能指望通過“重點(diǎn)發(fā)展”中小城市和小城鎮(zhèn)來根本解決問題。從全局看，城市化發(fā)展只能是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。今年10月份，中央關(guān)于制定十二五規(guī)劃的建議重新肯定了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針，是一個(gè)積極的信號(hào)。在各類城市中，人口超過100萬的大城市和一些具有較大規(guī)模的城市群將由于其更高的效率而自然成為城市化發(fā)展的主力。而在這些大城市中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的落戶問題，仍然是一個(gè)繞不開的主要矛盾。只是對(duì)北京、上海這類超大城市，有必要實(shí)行更嚴(yán)格的落戶條件。
 
 　　面對(duì)上述挑戰(zhàn)，有些地方政府已經(jīng)主動(dòng)邁出一步，對(duì)解決進(jìn)城務(wù)工勞動(dòng)者的城鎮(zhèn)戶籍和相應(yīng)的社會(huì)保障、公共服務(wù)問題進(jìn)行了大膽改革。這些探索非常有意義。所尋找到的解決辦法以及在落實(shí)過程中遇到的各種新問題，必將為全國(guó)解決此類問題提供可貴的經(jīng)驗(yàn)。這些問題或遲或早，總要在全國(guó)范圍解決的。
 　　目前一個(gè)普遍性的問題，是擴(kuò)大社保覆蓋面和公共服務(wù)均等化的資金來源問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)政府收入占國(guó)民收入的比重已經(jīng)不低，而要擴(kuò)大社保和公共服務(wù)覆蓋范圍，必然要增加政府收入，加重企業(yè)和居民稅負(fù)，因此對(duì)此持懷疑或否定態(tài)度。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為我國(guó)政府收入占國(guó)民收入或GDP的比重不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，而且和一些發(fā)展中國(guó)家相比也還較低，因此還可以進(jìn)一步擴(kuò)大政府收入比重，以落實(shí)擴(kuò)大公共服務(wù)的財(cái)源。
 　　要全面評(píng)價(jià)這兩種觀點(diǎn)，需要對(duì)我國(guó)和各國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑及其內(nèi)涵進(jìn)行詳細(xì)梳理，這不是本文的目的。不過這兩種觀點(diǎn)，有一個(gè)隱含的共同點(diǎn)，即都把原有的政府支出結(jié)構(gòu)視為剛性，不能改變。這種看法大有商榷的必要。
 　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著不同是用于社會(huì)保障、公共服務(wù)和轉(zhuǎn)移支付的部分顯著偏低，而用于政府自身行政支出和消費(fèi)以及用于投資的部分明顯偏高。盡管從2007年起不再公布財(cái)政支出中的行政管理費(fèi)數(shù)據(jù)，但此前數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的行政管理費(fèi)支出占GDP的比重自上世紀(jì)90年代中期以來一直呈膨脹趨勢(shì)。一些研究說明，如果加上未包括在常規(guī)財(cái)政預(yù)算的支出部分，政府的自身消費(fèi)是一個(gè)驚人的數(shù)字。
 　　在政府主導(dǎo)的投資中，除了用于基礎(chǔ)設(shè)施等方面的必要投資外，也可以看到有大量資金耗費(fèi)在“形象工程”、“政績(jī)工程”和政府設(shè)施上。在許多地方政府的投資沖動(dòng)背后，還往往有錢權(quán)交易的利益動(dòng)機(jī)。
 　　因此，要解決半截城市化問題，未必需要進(jìn)一步擴(kuò)大政府收支比重，關(guān)鍵在于改革財(cái)稅體制，轉(zhuǎn)變政府職能，限制自我服務(wù)，擴(kuò)大公共服務(wù)。在即將來臨的2011年，希望能夠看到這方面的改革邁出切切實(shí)實(shí)的一步。