近幾年，中國鐵路建設(shè)突飛猛進(jìn)，無論是路網(wǎng)還是里程，都取得了突破性進(jìn)展。
但鐵路系統(tǒng)一直被稱為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后堡壘”。在電信、石油、電力等行業(yè)實(shí)行業(yè)務(wù)分離、區(qū)域分割等大刀闊斧的改革之時(shí)，鐵路系統(tǒng)也曾開始籌劃以網(wǎng)運(yùn)分離為其基本思路的改革方案。
然而，隨著2003年鐵路“跨越式發(fā)展”的提出，改革堙沒在高鐵建設(shè)的狂潮之中，至今只有嘗試，而甚少進(jìn)展。
著名鐵路問題專家，北京交通大學(xué)教授榮朝和對目前鐵路建設(shè)大干快上，單兵突進(jìn)的戰(zhàn)略表示了擔(dān)憂，“鐵路債務(wù)形勢已非常嚴(yán)峻，目前通過建設(shè)資金與運(yùn)營資金打通使用在一定程度上掩蓋的現(xiàn)金流困境，很快就會(huì)暴露出來。”
鐵路發(fā)展，何去何從，鐵路體制改革，是否需要重新啟動(dòng)，值得深思。
高速度不能解決所有問題
不能相信高鐵可以包打天下。
《21世紀(jì)》：如何看待中國鐵路近年來突飛猛進(jìn)的建設(shè)局面？
榮朝和：我國鐵路這幾年的建設(shè)速度確實(shí)驚人地加快了，也有人認(rèn)為鐵路在這次金融危機(jī)中擔(dān)當(dāng)起了“保增長”的主要責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)的鐵路建設(shè)領(lǐng)域，也看到許多讓人十分擔(dān)憂的事情。當(dāng)前鐵路建設(shè)中存在著忽視對既有線功能的合理定位并充分發(fā)揮其功能。有必要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并盡可能避免西方國家當(dāng)年建設(shè)很多鐵路后又大量廢棄的錯(cuò)誤。
鐵路對中國這樣幅員廣大的國家是非常重要的，中國鐵路建設(shè)多年欠賬，有必要加快建設(shè)。但鐵路早已不再是一個(gè)高盈利的行業(yè)，而是一個(gè)面臨著激烈競爭且資金鏈相當(dāng)脆弱的公共服務(wù)部門，因此是一個(gè)特別“經(jīng)不起折騰”的行業(yè)。
《21世紀(jì)》：對目前大量高速鐵路的建設(shè)有何評論？
榮朝和：中國人口多、國土大，建設(shè)一定數(shù)量的高速鐵路是有必要的。但讓高速鐵路全面開花，甚至要“條條新線三百五”（即時(shí)速350公里及以上）就有問題了。正在大規(guī)模建設(shè)的各類客運(yùn)專線，包括高速鐵路和城際鐵路，更準(zhǔn)確說都是客運(yùn)動(dòng)車組的專用鐵路，貨運(yùn)列車和普通旅客列車都不能上線運(yùn)行，專用意味著排他，而在鐵路運(yùn)營中過分排他就是自動(dòng)放棄極端重要的線路運(yùn)輸密度經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，成本代價(jià)會(huì)很高。
一條復(fù)線高鐵的運(yùn)輸密度能力至少在每年上億人∕公里以上，折合日均旅客運(yùn)量約為30萬人次。鐵路的巨額投資也需要足夠多的實(shí)際運(yùn)量去攤薄成本，因此運(yùn)輸密度對于任何鐵路的效率以至生存都是決定性因素。有估計(jì)目前的高鐵造價(jià)和運(yùn)營成本在現(xiàn)有票價(jià)水平上需要5000萬人次的年運(yùn)量，即日均15萬人次才能真正打平。在沒有足夠運(yùn)量的情況下其他列車又都不能上線，運(yùn)輸能力肯定要大量閑置。因此，充分的技術(shù)兼容與合理的客貨混運(yùn)以及不同類別列車混跑，應(yīng)該是各類鐵路在規(guī)劃設(shè)計(jì)與運(yùn)營中不可隨意放棄的原則，而時(shí)速250公里左右的普通鐵路實(shí)際上可以滿足大多數(shù)客貨運(yùn)輸需要。
目前不少原來沒有鐵路的地方正在“一次到位”地建設(shè)過于專用的高鐵，還有不少通道內(nèi)竟然大量修建平行且功能相近的多條高鐵線路，把有限的需求分散，這會(huì)使每一條線路都難以為繼。除了少數(shù)人口密集且經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目，絕大多數(shù)高鐵線路開通以后將在長時(shí)期內(nèi)難以達(dá)到保本所需要的運(yùn)量水平，因此高鐵在總體上長期大幅度虧損恐怕是不可避免的。
《21世紀(jì)》：如何看待高鐵的適用性？是不是高鐵只適合于日本、德國、法國等疆域較小的國家？
榮朝和：倒也不完全是。高鐵有自己的經(jīng)濟(jì)適用范圍，其他運(yùn)輸方式也各有自己的經(jīng)濟(jì)適用范圍。目前各國已有高鐵的優(yōu)勢大都體現(xiàn)在約500公里的范圍以內(nèi)，考慮到我國的實(shí)際地域情況，也許這一范圍可擴(kuò)展到800公里甚至更多一些，但絕不能相信高鐵可以包打天下。民航最近進(jìn)行的研究表明，500公里以內(nèi)高鐵對民航的沖擊達(dá)到50%以上，500至800公里沖擊為30%以上，1000公里時(shí)大約是20%，而1500公里只有10%，1500公里以上則沒有影響。
特別是鐵路從本質(zhì)上說應(yīng)該是大眾交通工具，只盯住與航空競爭的高端市場，忽視普通民眾出行的需要，甚至由于高鐵開通而減少或停開普通列車。從這個(gè)角度看，高鐵的建設(shè)規(guī)模從原來規(guī)劃的幾千公里擴(kuò)大到一萬多甚至兩萬多公里，似乎就超過國家和社會(huì)可以承受的能力了。
防止“適度超前”變成“過度超前”
以少量政府資金撬動(dòng)大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式不可持續(xù)。
榮朝和：我們需要反思一段時(shí)期以來逐步形成的以少量政府資金撬動(dòng)大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式，警惕并有效防范其所帶來的負(fù)面效果，切實(shí)促進(jìn)運(yùn)輸業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。這個(gè)問題其他運(yùn)輸方式也存在，但鐵路更為嚴(yán)重。
目前鐵路每年因建設(shè)投資新增債務(wù)數(shù)千億元，而隨著一批客運(yùn)專線的建成開通，鐵路運(yùn)營也已經(jīng)進(jìn)入虧損幅度越來越大且短期難以扭轉(zhuǎn)的嚴(yán)重局面。于是只能采取借新還舊的辦法，結(jié)果必然是債務(wù)急劇攀升。
鐵路債務(wù)形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，目前通過建設(shè)資金與運(yùn)營資金打通使用在一定程度上掩蓋的現(xiàn)金流困境，很快就會(huì)暴露出來。鐵道部巨額債務(wù)至今并未被列入清理整頓地方政府融資平臺的范圍，因此相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)至今仍具有很大的隱蔽性，諸多放貸銀行仍然將其作為有中央政府信用作保證的優(yōu)質(zhì)貸款。相比于地方政府的其他交通債務(wù)，鐵道部債務(wù)的規(guī)模大、數(shù)量集中、“防火”鏈條短，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦演變成危機(jī)，將迅速傳導(dǎo)到中央財(cái)政，形成巨大沖擊。
《21世紀(jì)》：那么我國鐵路的發(fā)展戰(zhàn)略是否需要進(jìn)行調(diào)整？
榮朝和：非常必要。從企業(yè)行業(yè)財(cái)務(wù)、金融及財(cái)政可持續(xù)的角度看，“十二五”應(yīng)該成為鐵路建設(shè)一個(gè)重要的調(diào)整時(shí)期，即通過必要的建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與制度的調(diào)整，緩解并部分化解目前已經(jīng)累積且相當(dāng)嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范并避免債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，以便為長期的可持續(xù)良性發(fā)展打好基礎(chǔ)。任何進(jìn)一步加劇交通債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致運(yùn)輸業(yè)失去財(cái)務(wù)自生能力的做法，都是非常不可取的。
在鐵路建設(shè)已取得巨大成效、風(fēng)險(xiǎn)迅速累計(jì)的情況下，有必要從政策、規(guī)劃和投融資體制層面上，有意識地使發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏逐步恢復(fù)到有序的常規(guī)狀態(tài)，決不能讓以少量政府資金撬動(dòng)大量債務(wù)性融資甚至全部靠借貸的建設(shè)模式無限制地蔓延下去。近來為治理通貨膨脹，國家的貨幣政策已從“寬松”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”。鐵路的發(fā)展也需要進(jìn)行調(diào)整，避免鐵路建設(shè)從合理的“適度超前”演變成“過度超前”甚至“極度超前”。
改革應(yīng)始于政企分開
應(yīng)將鐵路的行政管理職能盡快并入交通運(yùn)輸部。
《21世紀(jì)》：中國鐵路改革一直寄托了人們的很多期待，但鐵路系統(tǒng)目前依然是鐵板一塊，您如何看待這一局面？
榮朝和：鐵路一定要改革。當(dāng)然，不是為改革而改革，而是因?yàn)楝F(xiàn)有政企合一的體制弊端太多。僅以鐵路的發(fā)展建設(shè)為例，產(chǎn)生目前很多問題的主要原因是鐵道部政企不分，并由此導(dǎo)致的決策主體錯(cuò)位并缺少制約。
我們看到的是主管機(jī)構(gòu)既在很大程度上無視市場機(jī)制的基本作用，偏離大眾化這一鐵路發(fā)展戰(zhàn)略所必須遵循的方向，又在運(yùn)營服務(wù)上包辦企業(yè)決策，甚至在民眾出行中代替消費(fèi)者決策。鐵道部確實(shí)通過與各省市簽署“部省協(xié)議”高度調(diào)動(dòng)了地方政府建設(shè)鐵路的積極性，也給鐵路帶來了一個(gè)發(fā)展的“黃金機(jī)遇期”，但系統(tǒng)錯(cuò)誤結(jié)果卻可能形成一個(gè)代價(jià)過大、效率很低的鐵路體系。我國交通建設(shè)包括鐵路建設(shè)已經(jīng)超出只要往里面投資、只需追求簡單增加線路里程的那個(gè)階段，需要更高水平的交通政策與管理能力。
《21世紀(jì)》：鐵路政企分開與運(yùn)輸業(yè)的大部制是什么關(guān)系？
榮朝和：綜合化大部制是運(yùn)輸業(yè)行政管理改革的必然趨勢和方向。當(dāng)然，不能說部門合并后就能自動(dòng)解決一切問題，很多麻煩顯然不會(huì)自己消失，但沒有大部制更不可能有進(jìn)步。原來各運(yùn)輸方式都是部門分設(shè)，所有的政策和規(guī)劃都分別制定，弊端很多?，F(xiàn)在的交通運(yùn)輸部到目前為止在綜合規(guī)劃方面進(jìn)展不大，也正說明問題根深蒂固，需要進(jìn)一步努力以真正切實(shí)解決問題。
其實(shí)，鐵道部仍舊分立應(yīng)該是綜合交通規(guī)劃體制至今難以確立的主要障礙。想一想，這么重要的骨干行業(yè)和這么大量的交通資源不在里面，怎么可能有真正的綜合交通規(guī)劃？綜合交通體系又怎么能盡快建立起來？結(jié)果是資源配置嚴(yán)重扭曲，甚至某種程度上背離了社會(huì)需求的方向，綜合交通體系的效率當(dāng)然也難以保障。不認(rèn)真解決這一問題，全社會(huì)為此所付出的代價(jià)還會(huì)更大。因此我認(rèn)為，綜合交通的大部制還必須堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)，而當(dāng)務(wù)之急是實(shí)行鐵路的政企分開，并將鐵路的行政管理職能盡快并入交通運(yùn)輸部。
