國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所課題組
內(nèi)容提要：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)研究》是落實(shí)十八大精神的專(zhuān)題研究。本報(bào)告以2020年建成更加成熟、更加定型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為總目標(biāo)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革的重大缺失部位和影響全局的關(guān)鍵問(wèn)題，提出了下一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革在總體層面的設(shè)計(jì)思路。認(rèn)為今后八年深化經(jīng)濟(jì)體制改革，應(yīng)從改革政府與市場(chǎng)關(guān)系、加快城鎮(zhèn)化與市民化、促進(jìn)社會(huì)公平、提升可持續(xù)發(fā)展能力四條路徑線展開(kāi)，對(duì)每條路徑線涉及的重要改革進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提出了具體的改革思路。本報(bào)告分五次摘要刊發(fā)，每次摘要內(nèi)容均可相對(duì)獨(dú)立成篇。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)的基本思路，以2020年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更加成熟、更加定型為目標(biāo)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革的重大缺失部位和影響全局的關(guān)鍵問(wèn)題，提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革在總體層面的設(shè)計(jì)思路。設(shè)計(jì)思路主要把握總體層面的問(wèn)題，緊緊圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和破除轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的體制障礙統(tǒng)一設(shè)計(jì)改革，以統(tǒng)領(lǐng)各層次和領(lǐng)域的改革。
一、現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制重大不完善部位和關(guān)鍵問(wèn)題
我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革仍處于促進(jìn)體制轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)過(guò)程中。當(dāng)前，體制中各種矛盾交織，需要高度重視改革在總體層面的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。抓住影響全局的重大缺失部位改革，整體推進(jìn)全局層面改革。
1．構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織功能不完整。政府和市場(chǎng)關(guān)系不順，是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革要解決的核心問(wèn)題。就政府和市場(chǎng)關(guān)系所涉及的組織形態(tài)看，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織三大組織形態(tài)。一個(gè)有效率、有活力、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，是要在市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成政府調(diào)節(jié)監(jiān)管、企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)組織自協(xié)調(diào)治理的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前，在組織體系的格局中，政府職能依然錯(cuò)位，對(duì)市場(chǎng)微觀干預(yù)過(guò)多，監(jiān)管和服務(wù)職能不到位；企業(yè)改革仍未完成，不同類(lèi)型企業(yè)在權(quán)利義務(wù)、公平競(jìng)爭(zhēng)、平等使用要素等方面的機(jī)制很不健全；社會(huì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的作用明顯偏弱和缺位，政府職能難以有效轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織功能缺陷，是我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系不順的根源。改革政府與市場(chǎng)關(guān)系，要在三類(lèi)組織的結(jié)構(gòu)功能關(guān)系上著力。
2．市場(chǎng)體系構(gòu)成不完善。就市場(chǎng)構(gòu)成看，我國(guó)市場(chǎng)體系中商品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)三者發(fā)展不均衡，關(guān)系不順，市場(chǎng)機(jī)制尚未能有效發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。商品市場(chǎng)就其市場(chǎng)功能已經(jīng)比較健全；土地、勞動(dòng)力、資本、管理、技術(shù)等生產(chǎn)要素功能不健全，使用不平等，市場(chǎng)化程度較低；貨幣市場(chǎng)不完善，利率、匯率市場(chǎng)化尚未實(shí)現(xiàn)。我國(guó)市場(chǎng)體系中要素市場(chǎng)的滯后改革，是導(dǎo)致資源配置失衡、市場(chǎng)主體還不能實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)原因，是基礎(chǔ)性的體制瓶頸之一。現(xiàn)階段體制中的一些突出矛盾，包括城鎮(zhèn)化、市民化滯后；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡；分配結(jié)構(gòu)失衡；資源環(huán)境不可持續(xù)；自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)；政府職能錯(cuò)位等問(wèn)題，均與市場(chǎng)體系構(gòu)成不完善，主要是要素市場(chǎng)體系不健全有直接因果關(guān)系。深化經(jīng)濟(jì)體制改革，要在全局推進(jìn)生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革，重點(diǎn)推進(jìn)阻礙城鎮(zhèn)化與市民化的二元要素結(jié)構(gòu)改革，推進(jìn)影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的要素市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)功能的完善。
3．權(quán)利和責(zé)任體系缺失。權(quán)利和義務(wù)完整，權(quán)責(zé)對(duì)等，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走向完善的基礎(chǔ)性要求。當(dāng)前問(wèn)題主要體現(xiàn)在，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必然要求的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等建設(shè)滯后；分配差距過(guò)大，保障體系不完善；公共服務(wù)的權(quán)責(zé)體系不清晰。進(jìn)一步深化改革，要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的權(quán)利和責(zé)任體系，調(diào)節(jié)好效率與公平相互促進(jìn)的關(guān)系，深化分配、社保、公共服務(wù)、市場(chǎng)公益等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性改革。
二、新階段推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的原則方法
1．更加重視改革的系統(tǒng)性和整體性。統(tǒng)籌促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城市改革與農(nóng)村改革、經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制、民生與分配體制改革。以全局層面的經(jīng)濟(jì)體制改革牽導(dǎo)各層面、各領(lǐng)域的改革統(tǒng)籌推進(jìn)。
2．改革需要戰(zhàn)略重點(diǎn)來(lái)牽導(dǎo)。全局改革在戰(zhàn)略重點(diǎn)上應(yīng)當(dāng)突出核心部位，疏通瓶頸部位。主要是圍繞改革政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快行政體制、國(guó)資管理體制改革，啟動(dòng)社會(huì)自律協(xié)調(diào)機(jī)制改革；圍繞加快城鎮(zhèn)化、市民化，深化要素市場(chǎng)改革，加快形成完善市場(chǎng)機(jī)制對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)性作用；圍繞公平與效率均衡的權(quán)利義務(wù)體系建設(shè)，加快分配制度、公共服務(wù)、社會(huì)保障體系建設(shè)。圍繞提升可持續(xù)發(fā)展能力，在自主創(chuàng)新、生態(tài)文明和文化軟實(shí)力建設(shè)等方面深化改革。
3．增強(qiáng)改革的協(xié)同性。要繼續(xù)推進(jìn)增量帶動(dòng)的改革，也必須對(duì)聯(lián)動(dòng)的存量進(jìn)行改革，打破固有利益格局；堅(jiān)持循序漸進(jìn)改革，也要重視按照改革事項(xiàng)的邏輯規(guī)律有序推進(jìn)改革；統(tǒng)籌改革事項(xiàng)間的相互聯(lián)系，在全局上加強(qiáng)改革時(shí)空序列的考慮。
三、經(jīng)濟(jì)體制改革總體構(gòu)成路徑的分析
按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求，今后八年深化經(jīng)濟(jì)體制改革，從四條路徑線展開(kāi)。
路徑線一：圍繞改革政府與市場(chǎng)關(guān)系推進(jìn)全面改革。這是改革的核心問(wèn)題和首要問(wèn)題。要以建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的有序互動(dòng)機(jī)制為統(tǒng)籌，深化行政體制改革，完善公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)制度，啟動(dòng)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織自協(xié)調(diào)制度改革。其中，特別要重視缺失和薄弱的社會(huì)組織改革。
行政體制改革：由轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式三個(gè)部分構(gòu)成。轉(zhuǎn)變職能，即針對(duì)許可、強(qiáng)制、充當(dāng)市場(chǎng)主體三類(lèi)型，進(jìn)一步減少市場(chǎng)干預(yù)，加強(qiáng)公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管。優(yōu)化結(jié)構(gòu)，即橫向在大部門(mén)制基礎(chǔ)上優(yōu)化權(quán)責(zé)體系，實(shí)行權(quán)責(zé)一致；縱向調(diào)整中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)，明確分級(jí)管理。創(chuàng)新方式，即減少行政手段，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)、法律手段，與社會(huì)組織自協(xié)調(diào)改革同步進(jìn)行。
完善公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)制度：由深化國(guó)有資本改革、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序三個(gè)構(gòu)成。要突出把國(guó)有資本形態(tài)作為公有制主要實(shí)現(xiàn)形式，弱化“國(guó)有企業(yè)”作為企業(yè)類(lèi)別的劃分，促進(jìn)各類(lèi)企業(yè)資本、管理、勞動(dòng)力、技術(shù)在生產(chǎn)要素功能上的同質(zhì)化，形成平等使用生產(chǎn)要素的格局。
社會(huì)組織自協(xié)調(diào)機(jī)制：再造行業(yè)性協(xié)會(huì)功能，發(fā)展利益群體性社會(huì)組織，規(guī)范商協(xié)會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位與職能。此項(xiàng)改革與行政體制改革互動(dòng)，以符合市場(chǎng)規(guī)律的協(xié)調(diào)機(jī)制代替過(guò)多的行政性管制。
路徑線二：圍繞城鎮(zhèn)化、市民化路徑線推進(jìn)改革。這是以生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革為著力部位的重大改革。城鎮(zhèn)化在未來(lái)八年的著力重點(diǎn)在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，要求破解基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城市內(nèi)部二元?jiǎng)趧?dòng)力結(jié)構(gòu)。以土地制度、戶(hù)籍制度、公共服務(wù)制度改革為基礎(chǔ)，建立市民化的成本分擔(dān)機(jī)制。
戶(hù)籍制度改革：以轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶(hù)為標(biāo)志，明確門(mén)檻和進(jìn)程，實(shí)行人地掛鉤的城市用地政策。劃分存量農(nóng)民工數(shù)和增量農(nóng)民工數(shù)的不同城市化政策，促進(jìn)存量數(shù)量的加快城市化。
農(nóng)村土地制度改革：城市化、市民化涉及的農(nóng)村土地資源與城市化進(jìn)程統(tǒng)籌考慮，作出安排。改革城鄉(xiāng)兩種建設(shè)用地的二元屬性，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃。
市民化成本分擔(dān)機(jī)制：實(shí)行分年負(fù)擔(dān)、逐步推進(jìn)；中央補(bǔ)貼、東西部區(qū)別的政策。
城市公共服務(wù)體系建設(shè)：在教育、住房、社保領(lǐng)域加大投入。
路徑線三：圍繞促進(jìn)社會(huì)公平深化改革。主要是促進(jìn)市場(chǎng)基礎(chǔ)上的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平；調(diào)節(jié)好市場(chǎng)基礎(chǔ)上公平與效率的關(guān)系，在今后八年，重點(diǎn)在更加重視公平。要著力在加強(qiáng)初次分配制度、再分配調(diào)節(jié)、完善社會(huì)保障和公共服務(wù)體系方面深化改革。
路徑線四：圍繞提升可持續(xù)發(fā)展能力深化改革。這條改革路徑線是在上述改革路徑已經(jīng)含有的促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑基礎(chǔ)上的必要延伸。主要包括完善自主創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)活力；加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源節(jié)約利用和環(huán)境保護(hù)；圍繞提升文化軟實(shí)力深化改革，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，健全文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制，完善文化管理體制和創(chuàng)新文化國(guó)際交流模式。
上述四條改革路徑線的分析，包括了圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)深化改革、圍繞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)深化改革這兩大視角所涉及的重大改革。我們經(jīng)研究認(rèn)為，這兩大視角在改革路徑上是統(tǒng)一的邏輯關(guān)聯(lián)的整體，不宜分割來(lái)看。
四、改革的時(shí)空關(guān)系
1．所處改革開(kāi)放的歷史時(shí)空。自1993年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，1993年至2003年，我國(guó)完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步轉(zhuǎn)軌、初步形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。2003年至2013年，圍繞完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，破除轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的體制障礙深化改革，在進(jìn)一步完善體制的過(guò)程中，改革進(jìn)入多種矛盾的交織期。從2013年開(kāi)始，即現(xiàn)階段，改革進(jìn)入以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為特征的攻堅(jiān)時(shí)期，力求到2020年前后，形成更加成熟、更加定型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
2．未來(lái)八年的改革時(shí)空關(guān)系。未來(lái)八年劃分為兩個(gè)階段。第一階段，2013年至2015年“十二五”結(jié)束，要在完成新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革總體設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，啟動(dòng)關(guān)鍵瓶頸部位的改革，深化重點(diǎn)部位的改革。這一階段的重點(diǎn)：第一，政府轉(zhuǎn)變管理方式與啟動(dòng)社會(huì)組織自協(xié)調(diào)機(jī)制的聯(lián)動(dòng)改革。第二，突出生產(chǎn)要素市場(chǎng)改革，啟動(dòng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化涉及的二元要素改革；以平等使用生產(chǎn)要素為目標(biāo)，深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制的改革；促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)過(guò)程中資源、技術(shù)等要素的市場(chǎng)改革。 第三，突出初次分配制度的規(guī)范和改革。第二階段，2016至2020年（前后），進(jìn)一步強(qiáng)化改革的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)性，上述四條改革路徑線中，除城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化涉及的二元結(jié)構(gòu)體制之外，均應(yīng)形成更加成熟、定型、有效的體制。城鎮(zhèn)化、市民化涉及的改革時(shí)間更長(zhǎng)一些，大致需要20年左右的時(shí)間。
五、總體推進(jìn)改革的幾個(gè)重要關(guān)系
加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)同性，要正確處理好以下重要關(guān)系：
1．正確處理好總體改革和部門(mén)、行業(yè)改革的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制的總體改革設(shè)計(jì)，是牽動(dòng)部門(mén)性、行業(yè)性改革的全局，但并不代替部門(mén)性、行業(yè)性改革設(shè)計(jì)和推進(jìn)。部門(mén)性、行業(yè)性改革在必要時(shí)會(huì)上升為全局性改革重點(diǎn)，但是，總體改革不能簡(jiǎn)單化為部門(mén)改革的相加。為此，電力、鐵路、電信、民航、煤炭、煙草、鹽業(yè)等多個(gè)行業(yè)性改革，應(yīng)該在總體改革牽動(dòng)下，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)制定專(zhuān)項(xiàng)改革方案，實(shí)現(xiàn)與總體改革的協(xié)同推進(jìn)。
2．正確處理好總體改革與單項(xiàng)改革的關(guān)系。為加強(qiáng)改革設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性，總體改革路徑線已經(jīng)內(nèi)涵了的重要的單項(xiàng)改革取向，沒(méi)有在總體改革中單列獨(dú)立路徑的改革，這主要是財(cái)稅體制改革，這并不代替在單項(xiàng)改革設(shè)計(jì)時(shí)，以財(cái)稅體制改革視野的安排。還有一些改革事項(xiàng)，在改革的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)上可以相對(duì)獨(dú)立地單項(xiàng)推進(jìn)，也未明確列入系統(tǒng)改革路徑線，這并不妨礙該項(xiàng)改革的繼續(xù)深化。這主要是人民幣國(guó)際化，利率、匯率的市場(chǎng)化等重要單項(xiàng)改革，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)決定。
3．正確處理好總體改革與改革試驗(yàn)、基層創(chuàng)造的關(guān)系。在全國(guó)范圍內(nèi)總體推進(jìn)重要改革，主要是指明改革取向、著力重點(diǎn)和必要的具體措施，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)指導(dǎo)。總體改革的推進(jìn)，在一些重要環(huán)節(jié)，仍要繼續(xù)通過(guò)基層試驗(yàn)、局部試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，并不是取代地方和基層的改革試驗(yàn)。加強(qiáng)改革統(tǒng)一設(shè)計(jì)的同時(shí)，也要給地方和基層的創(chuàng)造留有創(chuàng)新的空間，允許具有不同特色的改革創(chuàng)新。改革試驗(yàn)也必須在總體改革取向的指導(dǎo)下進(jìn)行。并不是所有改革事項(xiàng)都要先行局部試驗(yàn)，已經(jīng)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，看準(zhǔn)的改革，要在全國(guó)統(tǒng)一推行。
4．正確處理加強(qiáng)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各行業(yè)積極改革的關(guān)系。總體改革推進(jìn)需要加強(qiáng)組織機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。總體協(xié)調(diào)要緊緊圍繞總體改革路徑推進(jìn)，防止眉毛胡子一把抓。各部門(mén)、各行業(yè)都要在總體改革層面服從全局統(tǒng)籌，也必須在總體改革牽動(dòng)下積極有效地開(kāi)展部門(mén)行業(yè)性的重要改革。
經(jīng)濟(jì)體制改革總體構(gòu)成路線示意表
