分稅制改革以來(lái)，一個(gè)突出問(wèn)題是基層財(cái)政困難。實(shí)際上，我國(guó)綜合國(guó)力保持明顯上升勢(shì)頭，財(cái)政收入占GDP比例不斷上升，地方收入也在持續(xù)增加。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，1994—2000年間，地方收入增幅達(dá)89%。但是在此過(guò)程中，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移的現(xiàn)象。因?yàn)槭 ⑹惺堑胤剿膫€(gè)層級(jí)的高端，有上收財(cái)權(quán)的空間，特別是當(dāng)時(shí)普遍推行市管縣體制，市里認(rèn)為應(yīng)該集中財(cái)力辦大事。2000年以后，全國(guó)333個(gè)地市級(jí)行政區(qū)域中，有280個(gè)以上以地市合并、撤地設(shè)市的名義進(jìn)行市管縣。
與此同時(shí)，事權(quán)重心卻越壓越低。1994年改革時(shí)沒(méi)有說(shuō)清楚的事權(quán)，都以一票否決的方式迫使基層承擔(dān)各種責(zé)任，比如社會(huì)治安、公共事業(yè)發(fā)展、“普九”等，很多時(shí)候上級(jí)明確要求下級(jí)“必須達(dá)標(biāo)”，出了問(wèn)題政績(jī)免談。財(cái)力不夠怎么辦？地方不得不東挪西借，甚至借高利貸。最近幾年，通過(guò)搞“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”調(diào)動(dòng)地方積極性，同時(shí)也由于綜合國(guó)力繼續(xù)上升，轉(zhuǎn)移支付力度提高。2002年以后，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅共享，中央新增收入統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)作對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等等，這方面的矛盾已經(jīng)有所緩解，但未根本解決。
另外，這幾年在資源制約條件下，不動(dòng)產(chǎn)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響越來(lái)越大，與此有關(guān)的對(duì)“土地財(cái)政”的指責(zé)之聲不絕于耳，很多討論往往歸咎于財(cái)政分稅制，甚至抨擊財(cái)政體制，認(rèn)為是由于分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政收入不足，使得地方政府把更多興奮點(diǎn)放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地批租收入等短期行為上。
這些體制方面的不順，有多方面原因。其中一個(gè)重要的原因和基本事實(shí)是，中國(guó)地方稅體系至今沒(méi)有成型，省以下遲遲沒(méi)有形成真正的分稅制。比如，江蘇、浙江、福建明確說(shuō)省以下不搞分稅制，而是分成制；其他地方雖然承認(rèn)是分稅制，但實(shí)際上也是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分成制，很難明晰稅收歸屬。省以下四級(jí)怎么切分“蛋糕”，現(xiàn)在處于極不規(guī)范的紊亂狀態(tài)，地方各行其是，各地都有自己的方案，而且都沒(méi)有穩(wěn)定性。
財(cái)稅制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，今后，關(guān)鍵在于處理好漸進(jìn)性改革與配套改革的關(guān)系。我們不能指望改革一步到位，而應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到財(cái)稅機(jī)制配套改革要和其他方面的相關(guān)體制、要素的配套改革一起推進(jìn)，僅就某一個(gè)稅種、某一個(gè)層級(jí)的改革是不行的。（作者：賈康 單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）
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