在后疫情時期如何推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，帶動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，發(fā)掘經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)的增長潛力等方面，文件釋放出重要的政策信號。期待這一小步，引領(lǐng)未來土地管理制度改革的一大步。
文|中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 李鐵
編輯|朱弢
國務(wù)院新近頒發(fā)文件，授權(quán)和委托用地審批權(quán)從自然資源部下放到省一級政府，體現(xiàn)出建設(shè)用地管理權(quán)限的下放已邁出了重要一步。
也就是說，過去對建設(shè)用地實(shí)行了二十多年的國家計劃管理，現(xiàn)在可以通過試點(diǎn)，從剛性審批制度改為相對柔性的指導(dǎo)性管理制度。
這一變化的意義在于，省一級政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)整年度用地供應(yīng)計劃上有了更大的自主權(quán)，為地方通過建設(shè)用地資源的再配置，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供了重要的發(fā)展動力。
文件釋放出什么信號？
關(guān)于文件的內(nèi)容，我個人理解有以下幾個方面的重點(diǎn)。
一是國家用地規(guī)劃總的指導(dǎo)方針并沒有發(fā)生變化。例如，基本農(nóng)田不能動，這是剛性約束。即使動用基本農(nóng)田，也還要實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，占多少補(bǔ)多少，但是限制占用規(guī)模相應(yīng)的審批權(quán)，從國務(wù)院有關(guān)部門下放到部分省一級進(jìn)行試點(diǎn)，而不是全部省一級政府。
二是國家下達(dá)的一定時間內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)劃也沒有變。也就是說，雖然審批權(quán)限下放給省一級政府，但是用地數(shù)量不能突破國家制定的用地規(guī)劃總目標(biāo)，只是每年具體用地的審批，不用再到有關(guān)部門履行審批相關(guān)程序，而是省級地方政府可以自行決定。這是針對所有省一級人民政府的。
三是所選試點(diǎn)都是近些年經(jīng)濟(jì)增長速度較快的地方，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有活力的省。由于對地方政府的試點(diǎn)還是需要強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)督，防止試點(diǎn)省市濫占土地，試點(diǎn)期限僅為一年，并根據(jù)一年的試點(diǎn)效果來決定未來的試點(diǎn)期限和范圍是否要擴(kuò)大。
下放審批權(quán)限是改革過去計劃經(jīng)濟(jì)管理體制的大趨勢，所以自然資源部推進(jìn)的這項(xiàng)改革，也符合國家在未來土地管理制度上要相應(yīng)深化的改革內(nèi)容之一。
雖然這次改革看起來步伐沒有那么大，只是從審批權(quán)限方面有所突破，但這也說明穩(wěn)步推進(jìn)改革對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。特別是在地方政府對用地需求有急劇擴(kuò)張的強(qiáng)烈動機(jī)的情況下，如何推進(jìn)這項(xiàng)改革，從審批環(huán)節(jié)和試點(diǎn)兩個方面推進(jìn)，還是有著充分的審慎態(tài)度。
首先選擇從審批環(huán)節(jié)上突破，就是將已經(jīng)明確的用地規(guī)劃范圍之內(nèi)的事情，下放到省一級政府，應(yīng)該沒有太大的影響。但是在基本農(nóng)田和耕地調(diào)整規(guī)模這兩個方面，只是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)，則說明要采取因地制宜、分類指導(dǎo)的策略，鼓勵優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展，釋放發(fā)展?jié)摿?，同時提供約束條件，先試點(diǎn)一年。
而對于試圖利用增加建設(shè)用地繼續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)的一些省份和地區(qū)，可能還是要嚴(yán)格控制用地規(guī)模和強(qiáng)化管理程序，防止推動新一輪的房地產(chǎn)熱。
穩(wěn)步推進(jìn)用地審批制度改革，需要進(jìn)一步提高認(rèn)識的是，國家對基本農(nóng)田保護(hù)和嚴(yán)格控制耕地占用的基本方針不變；從粗放型城市化發(fā)展模式向集約型模式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)不變；積極利用存量建設(shè)用地資源，更加有效利用土地資源帶動經(jīng)濟(jì)增長的要求不變；注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，防止過度依賴房地產(chǎn)發(fā)展的政策導(dǎo)向不變。
這些政策信號在文件里以不同的表達(dá)方式明確提出，說明總體上政策方針的基本思路是顯而易見的。
此時發(fā)布這個文件說明這項(xiàng)政策的出臺已經(jīng)醞釀一段時間了，而不是即興之作。同時也對后疫情時期如何推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，帶動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，迅速恢復(fù)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)的增長潛力等方面，釋放出重要的政策信號，中央有決心通過各項(xiàng)政策的實(shí)施，特別是對中國特色用地制度的政策變化，打出有效的組合拳。
不能過度理解
值得注意的是，對于這項(xiàng)政策的變化，不能給予過度理解。
有的文章將文件解讀為有利于未來發(fā)展幾千萬人的大城市，我從這項(xiàng)政策中看不出有任何這種征兆。因?yàn)榻o經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省市的政策措施，不等于一定是促進(jìn)超大城市的發(fā)展，因?yàn)橐恍┲陛犑腥匀幻媾R著如何疏解主城區(qū)城市功能的困擾。
對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的城市群來說，更要注重的是如何實(shí)現(xiàn)不同規(guī)模城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，按照市場化規(guī)律實(shí)現(xiàn)合理分工。對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)中心城市的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，也有示范性意義。
特別要說明的是，按照以往的土地指標(biāo)供給，其實(shí)是最有利于各類中心城市發(fā)展的。因?yàn)閹缀跛惺鞘卸紩ㄟ^自己的行政等級優(yōu)勢來截留用地指標(biāo)擴(kuò)張中心城市規(guī)模。這種行政等級管理體制下的土地計劃指標(biāo)的分配，在一定程度上是反市場運(yùn)行的，實(shí)際上也導(dǎo)致高等級城市和一些號稱達(dá)到一定規(guī)模的省會城市，成為了土地粗放利用和以房地產(chǎn)發(fā)展為導(dǎo)向的典型。
而這次文件選擇的試點(diǎn)省份和城市，其中很大一部分產(chǎn)業(yè)空間并不在中心城市，而是在都市圈周邊的中小城市和特大鎮(zhèn)，無論是珠三角還是長三角，基本都是如此。因此把這次政策變化誤讀為支持所謂中心城市的發(fā)展，其實(shí)是忽視了中國城市發(fā)展在不同地區(qū)的不同模式，也忽視了中國要素集聚過程中的等級化城市管理的體制特點(diǎn)。
期待一小步后的一大步
雖然自然資源部推出了用地審批和管理權(quán)限下放的改革，是土地管理制度改革邁出的一小步，但是在地方發(fā)展實(shí)踐中，可能還是會利用這些權(quán)限下放相應(yīng)進(jìn)行更多的積極探索。
例如，省一級在不突破總體規(guī)劃和用地要求的基礎(chǔ)上，是否推進(jìn)更多的改革？是否允許在集體建設(shè)用地上進(jìn)行更多形式的探索改革？
中國四十年改革歷程中取得的最重要經(jīng)驗(yàn)，不都是上級政府出臺的各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，其實(shí)在改革開放初期，大多成功經(jīng)驗(yàn)來自于地方的各類積極探索，有的探索甚至在最微觀的層面。
所以，中央有關(guān)部門提出的下放審批權(quán)限，是深化改革邁出的一個重要步伐。但是我們?nèi)圆荒芎鲆暼绾谓o與更多的政策空間，即使不是涉及審批和管理權(quán)限的問題，或者是淡化審批和管理權(quán)限的問題，而且也不影響耕地保護(hù)和土地集約利用。各級基層政府在土地利用方面可能還會有更多的探索空間。
從實(shí)踐中可以看到，土地粗放利用最典型的案例肯定不是在最基層政府。反而是基層政府和一些村莊在土地利用上采取了最集約的模式。因?yàn)榧w建設(shè)用地資源是極其有限的，大量集體建設(shè)用地是村民集體所有的，當(dāng)資源有限且土地與自己權(quán)益有直接關(guān)系的時候，才最有可能實(shí)現(xiàn)土地集約利用?？梢钥吹匠鞘懈黝愰_發(fā)區(qū)和新區(qū)，實(shí)施的皆是豪華鋪張的用地模式?？墒俏覀兊街槿呛烷L三角工業(yè)最發(fā)達(dá)、最集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，根本看不到豪華的廣場、寬闊的馬路和極為奢侈的生態(tài)空間。因?yàn)榛鶎拥耐恋厥亲钕∪钡馁Y源，還要貢獻(xiàn)出幾乎所有持續(xù)增長的公共收益，所以他們不可能實(shí)行土地粗放利用的模式。
而只有計劃下達(dá)的土地指標(biāo)可以通過行政手段集中在某一個等級的城市空間內(nèi)時，因?yàn)樯霞壪逻_(dá)的土地指標(biāo)來得太容易時，才有可能被粗放利用，這也是目前中國各類城市用地的一個重要規(guī)律。
中國人口有14億多，未來發(fā)展對建設(shè)用地的需求還在上升。但是建設(shè)用地空間分布卻極不平衡。由于人口激增，城市發(fā)展的用地需求在不斷上升，未來隨著城市化水平的提高，大量農(nóng)村人口還要進(jìn)入城市，城市用地需求增加是一個不得不面對的現(xiàn)實(shí)問題。雖然農(nóng)村常住人口占總?cè)丝诒戎夭坏?0%，但是農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒有減少，而且在城市化水平大幅度提高的同時，農(nóng)村建設(shè)用地占用也在持續(xù)增加，從20年前的17萬平方公里增加到現(xiàn)在的19萬平方公里。兩邊占地現(xiàn)象都十分突出，原因在于我們原有的土地管理模式出現(xiàn)了問題。
在強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)最嚴(yán)厲的時代，卻出現(xiàn)了土地粗放型的發(fā)展模式，也出現(xiàn)了農(nóng)村人口大量流出的同時還在新增大量農(nóng)村建設(shè)用地。不得不思考，土地問題到底出現(xiàn)在哪里，難道我們不需要去面對剛性的土地占用問題？不需要改革現(xiàn)有的土地管理體制問題？等等。
我們寄希望于這次土地審批和管理權(quán)限下放帶來的深化改革的一小步，引領(lǐng)著未來土地管理制度改革的一大步。畢竟疫情過后，需要迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，需要利用城市化優(yōu)勢重新解決增長潛力的問題，而其中土地管理制度改革可釋放的潛力和活力，仍是我們必須要面對的未來。
