穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，不是“一步不進(jìn)”，而是積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)、成熟先行。大部門(mén)制改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，既要審時(shí)度勢(shì)，又要把握時(shí)機(jī)
文/宋世明
2008年3月，第一輪大部門(mén)制改革在萬(wàn)眾矚目中高調(diào)啟程。此后的5年間，中央和地方政府機(jī)構(gòu)的相關(guān)改革持續(xù)推進(jìn)。時(shí)至今日，探索建立大部門(mén)制依然是一盤(pán)沒(méi)有下完的棋，改革的下一步將落子何處，是觀察中國(guó)行政體制改革整體走向的一扇窗口。
頂層設(shè)計(jì)，是改革者主動(dòng)地對(duì)改革進(jìn)行規(guī)劃的行為，也是事關(guān)大部門(mén)制改革成敗的主觀條件。然而大部門(mén)制改革的成敗，不僅取決于主觀條件，也取決于客觀條件。大部門(mén)制的建立與運(yùn)行，亦需主客觀兩方面的支撐條件。
突破口在哪里
十八屆二中全會(huì)再一次提出,“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革?！蹦敲矗乱徊教剿鹘⒋蟛块T(mén)制的突破口在哪里？這要充分考察大部門(mén)制所依托的客觀條件。
首先是經(jīng)濟(jì)條件。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為大部門(mén)制提供物質(zhì)基礎(chǔ)，大部門(mén)制為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供組織支撐。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，現(xiàn)代意義的大部門(mén)制不可能建立起來(lái)。部門(mén)分行業(yè)、按產(chǎn)品的種類設(shè)置，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本依據(jù)與基本規(guī)律。如1981年蘇聯(lián)設(shè)置的64個(gè)部委中56個(gè)是經(jīng)濟(jì)部門(mén)；1981年中國(guó)國(guó)務(wù)院100個(gè)部門(mén)中52個(gè)是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。
然而，是否有了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就一定有大部門(mén)制？也不一定。資源配置方式對(duì)政府組織架構(gòu)及其部門(mén)設(shè)置具有決定作用，而基于我國(guó)現(xiàn)階段特有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，市場(chǎng)在資源配置中還沒(méi)有完全發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這就是為什么探索建立大部門(mén)制力度比較大、運(yùn)行比較順利、效果比較明顯的地區(qū)，多數(shù)出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的東部沿海。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，中國(guó)將會(huì)日趨具備實(shí)行大部門(mén)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
事實(shí)證明，政府越是超越于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，越是專注于履行公共管理職能，較少的政府組成部門(mén)就越容易覆蓋政府基本職能。這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較高的國(guó)家普遍采用大部門(mén)制的經(jīng)濟(jì)根源。當(dāng)前，政府職能的轉(zhuǎn)變程度，成為了探索大部門(mén)制的重要制約因素。因此，就要貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模钊胪七M(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)；深化行政審批制度改革，減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)、減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，改革工商登記制度，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
其次是社會(huì)條件。大部門(mén)制是政府職能的載體，而政府職能歸根結(jié)底由社會(huì)需求決定。因此，社會(huì)需求強(qiáng)度決定大部門(mén)制改革優(yōu)先選擇的領(lǐng)域。比如，為什么美國(guó)在1967年有機(jī)整合了8個(gè)部門(mén)的職能建立了運(yùn)輸部？原因在于，當(dāng)時(shí)美國(guó)部門(mén)割據(jù)的交通管理體制使得交通事故居高不下，在強(qiáng)大的社會(huì)壓力下，為了提高交通安全的程度，美國(guó)被迫建立了大交通體制。
推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)是探索建立大部門(mén)體制的根本目的所在。建立大部門(mén)制，是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基本前提，亦是優(yōu)化公共服務(wù)的必要條件。大部門(mén)制的最終成功依靠人民群眾的支持，最終依靠社會(huì)力量的協(xié)助；否則，“孤掌難鳴”，行而不遠(yuǎn)。2009年9月16日，順德撤銷了原有的41個(gè)黨政部門(mén)，黨政機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置為16個(gè)，建立了目前“最大膽的”大部門(mén)制。實(shí)踐運(yùn)行表明，僅有大部門(mén)制，群眾還是不買賬。大部門(mén)制必須讓人民群眾獲得實(shí)惠，必須充分發(fā)揮社會(huì)組織在公共管理中的作用。因此，順德又通過(guò)深化行政審批制度改革，讓人民群眾更便利地獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)；又深化社會(huì)管理體制綜合改革，改革社會(huì)組織管理制度，更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，讓社會(huì)組織獲得更多的與政府協(xié)同共治的空間。從這個(gè)角度看，應(yīng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，根據(jù)社會(huì)需求強(qiáng)度優(yōu)先在社會(huì)管理與公共服務(wù)領(lǐng)域建立大部門(mén)制。
最后是政治條件。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件相近，為什么有的省份大部門(mén)制探索有聲有色，有的地方卻裹足不前？這要考慮建立大部門(mén)制的政治條件。當(dāng)今世界，凡是實(shí)行大部門(mén)制的國(guó)家，都是執(zhí)政黨的“一把手”親自推動(dòng)，立法機(jī)構(gòu)鼎力支持。在中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情下，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動(dòng)、立法支撐更顯必要。
基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治三個(gè)條件，下一步探索建立大部門(mén)制的突破口，有可能發(fā)生在以下四種情況同時(shí)具備的領(lǐng)域和地區(qū)：一是政府職責(zé)交叉有目共睹；二是職責(zé)交叉帶來(lái)的問(wèn)題已獲共識(shí)；三是所涉及的管理和服務(wù)對(duì)象特別廣泛；四是通過(guò)現(xiàn)行協(xié)調(diào)機(jī)制確實(shí)解決不了既有問(wèn)題。
運(yùn)行機(jī)制如何建設(shè)
從權(quán)力視角觀察，大部門(mén)制是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。但是在實(shí)際操作中，這三權(quán)完全分開(kāi)非常艱難，倒不如找一個(gè)切入點(diǎn)，即將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分開(kāi)，并使決策層監(jiān)督執(zhí)行層。
在中央層面，至少有兩種選擇。一是將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個(gè)部門(mén)。這種決策權(quán)體現(xiàn)為：規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等。決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學(xué)的必要條件，是避免政出多門(mén)的前提條件。
人們通常將精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，理解為把相似或相同的事情（包括執(zhí)行職責(zé)在內(nèi)的所有管理職責(zé)）交給一個(gè)部門(mén)來(lái)管理，但這是不現(xiàn)實(shí)的。只能在戰(zhàn)略決策層次（特別是規(guī)則制定層次）實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
比如在道路交通管理方面，將執(zhí)行層的所有相關(guān)職責(zé)(規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、路政、運(yùn)政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護(hù)等各項(xiàng)管理職責(zé))都交給一個(gè)部門(mén),當(dāng)前在世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠做得到。
唯一可能的是,將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規(guī)則制定權(quán)，交給一個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)。這就是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家參與道路交通管理的部門(mén)雖是多家,卻沒(méi)有出現(xiàn)部門(mén)扯皮的根本原因所在。而如果我國(guó)要探索建立大運(yùn)輸體制，大運(yùn)輸部掌控的首先是運(yùn)輸管理的規(guī)則、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策等抽象行政行為的決策權(quán)，同樣不可能包攬運(yùn)輸管理的所有執(zhí)行權(quán)，如包攬所有的路面執(zhí)法權(quán)。
第二種選擇，是在組成部門(mén)內(nèi)部，重新定位部委與部委管理的國(guó)家局之間的關(guān)系，重新定位部委與所屬行政類事業(yè)單位之間的關(guān)系。即部委擁有決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，國(guó)家局以及改革后的行政類事業(yè)單位履行執(zhí)行權(quán)。
在地方層面，至少有三種方式可供選擇。一是在組成部門(mén)內(nèi)部相互區(qū)分決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如深圳市的交通運(yùn)輸委員會(huì)。
二是行政決策中樞與政府部門(mén)相對(duì)分離。這種選擇需要政治智慧和政治決斷。比如順德的行政決策中樞就是“四位一體”的聯(lián)席會(huì)議，區(qū)委、政府、人大、政協(xié)等共計(jì)23人構(gòu)成了行政決策中樞，16個(gè)大部門(mén)履行執(zhí)行權(quán)。
三是通過(guò)“三集中”的方式科學(xué)配置審批權(quán)，實(shí)行審批與政策制定、監(jiān)督的相對(duì)分離。即將各部門(mén)內(nèi)部許可審批事項(xiàng)向行政審批辦公室集中，許可審批權(quán)力向首席代表相對(duì)集中，行政審批辦公室和首席代表向政務(wù)服務(wù)中心集中。部門(mén)集中精力進(jìn)行調(diào)查研究、政策制定、監(jiān)督監(jiān)查，搞決策；政務(wù)服務(wù)中心專門(mén)負(fù)責(zé)行政審批執(zhí)行。這亦可實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的相對(duì)分離。
當(dāng)然，值得注意的是，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)決策層監(jiān)督執(zhí)行層，難以完全解決對(duì)大部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題。要較為徹底地解決對(duì)大部門(mén)的有效監(jiān)督問(wèn)題，還應(yīng)在加大社會(huì)監(jiān)督的制度建設(shè)上下功夫。
“實(shí)際作為”是成敗關(guān)鍵
選擇好下一步大部門(mén)制改革的突破口，只是第一步，真正關(guān)鍵的工作是在機(jī)構(gòu)整合之后。機(jī)構(gòu)整合后的“實(shí)際作為”決定著大部門(mén)制改革能否最終成功。否則只有物理反應(yīng)，而沒(méi)有化學(xué)反應(yīng)，很難實(shí)現(xiàn)改革目的，甚至還會(huì)出現(xiàn)“后不如前”的尷尬狀況。大部門(mén)制改革，就好像是裝滿子彈的長(zhǎng)槍之扳機(jī)，一旦扣動(dòng)，源于其內(nèi)在改革邏輯的一系列改革舉措就應(yīng)隨之跟進(jìn)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)大部門(mén)體制改革的既定目的。
大部門(mén)制是一種特有的政府架構(gòu)，由三個(gè)要素構(gòu)成：一是行政決策中心核心化，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府戰(zhàn)略決策的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，克服強(qiáng)部門(mén)、弱政府的弊??；二是組成部門(mén)綜合化，相對(duì)較少的政府組成部門(mén)既要覆蓋政府的基本職能，又要把握行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策制定、監(jiān)督檢查職權(quán)，實(shí)現(xiàn)“寬職能、少機(jī)構(gòu)”；三是執(zhí)行機(jī)構(gòu)專門(mén)化，這樣有助于提高行政效能，但其數(shù)量應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)確定。
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行了大部門(mén)制，其行政首腦辦事機(jī)構(gòu)數(shù)目不等，但輔助決策與綜合協(xié)調(diào)的功能卻極為強(qiáng)大。內(nèi)閣部普遍在11～18個(gè)之間，是執(zhí)行法律最大、最重要的行政機(jī)構(gòu)，覆蓋政府基本職能；內(nèi)閣部以外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)目眾多，履行著專門(mén)性行政職能。
比如，現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立12個(gè)總統(tǒng)行政首腦辦事機(jī)構(gòu)，15個(gè)內(nèi)閣部，另設(shè)69個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)與政府公司。日本中央政府2001年1月6日建立大部門(mén)制，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)4個(gè)，內(nèi)閣部12個(gè)，獨(dú)立行政法人98個(gè)。俄羅斯設(shè)立了7個(gè)總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)，20個(gè)內(nèi)閣部，另設(shè)若干獨(dú)立機(jī)構(gòu)。
借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的國(guó)務(wù)院應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)辦事機(jī)構(gòu)的決策輔助與綜合協(xié)調(diào)職能；適度加大國(guó)務(wù)院組成部門(mén)整合力度，強(qiáng)化重大行業(yè)綜合決策職能；簡(jiǎn)化組成部門(mén)以外的機(jī)構(gòu)類型，提高執(zhí)行效能。
無(wú)所不包的大部門(mén)是不堪重負(fù)的大部門(mén)，是疲于奔命的大部門(mén)，是難以承受責(zé)任追究的大部門(mén)，也是人民大眾不滿意的大部門(mén)。因此，部門(mén)整合之后必須繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能。
凡是企業(yè)能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自行調(diào)節(jié)、自律管理的事項(xiàng)，堅(jiān)決取消行政審批，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和主動(dòng)性；凡是社會(huì)組織能夠承擔(dān)的事項(xiàng)，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，充分發(fā)揮其在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用；凡是下級(jí)政府能夠管理的事務(wù)和提供的服務(wù)，堅(jiān)決下放給下級(jí)政府，充分發(fā)揮地方和基層政府在公共事務(wù)管理和服務(wù)中的作用，最大限度地方便企事業(yè)單位、社會(huì)組織和人民群眾。
探索建立大部門(mén)制必然涉及到人，因此改革時(shí)應(yīng)注重人力資源對(duì)大部門(mén)制的涵養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)班子的復(fù)合配置，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)交叉配置，妥善處理利益關(guān)系，這是大部門(mén)整合后職能有機(jī)統(tǒng)一、組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的三大基本條件。在改革決策的時(shí)點(diǎn)上，要讓被改革部門(mén)的公務(wù)員獲得公平感以減少改革阻力；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，大部門(mén)制還須對(duì)人力資源進(jìn)行素質(zhì)更新，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員素質(zhì)能力的轉(zhuǎn)型。
組織行政文化的實(shí)質(zhì)是組織中的人心問(wèn)題，因此改革時(shí)應(yīng)注重行政文化對(duì)大部門(mén)制的深層支撐作用。人心凝聚難于機(jī)構(gòu)合并、職能整合，所以大部門(mén)制改革要采取措施，確保人心凝聚和文化整合。比如統(tǒng)一辦公地點(diǎn)、統(tǒng)一津補(bǔ)貼、統(tǒng)一分管領(lǐng)導(dǎo)等。這些文化象征類的舉措將向世人顯示我們對(duì)已有改革的信心。
大部門(mén)制解決的是系統(tǒng)性問(wèn)題，并非零敲碎打的拼湊組合。它的成功與失敗不僅取決于頂層設(shè)計(jì)這一主觀條件，也取決于客觀條件是否已經(jīng)具備。穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，不是不推進(jìn)大部門(mén)制改革，改革既要審時(shí)度勢(shì)，又要把握時(shí)機(jī)?！?/p>
（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）
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