上海曾經30個區(qū)縣調整至16個:區(qū)劃調整主要依據三大原則
專訪當代上海研究所所長胡訓珉：區(qū)劃調整主要依據三大原則，未來可能有兩大思路
靜安閘北即將“撤二建一”的消息，讓上海行政區(qū)劃調整再度進入人們的視線。上海曾經的30個區(qū)是如何變成現在的模樣？行政區(qū)劃調整為何總體走向大區(qū)劃？上海的行政區(qū)劃調整到底憑何進行？
“城市化過程要考慮單位土地的產出率，不能攤大餅式發(fā)展?！碑敶虾Ｑ芯克L胡訓珉教授指出，行政區(qū)劃的調整主要依據三大原則：歷史沿革的延續(xù)性、經濟資源整合的需求性和下屬行政區(qū)劃的相對平衡性?！凹纫欣诠芾?，也要有利于競爭?！眳^(qū)域合并的效果通常非立竿見影地顯現，但影響深遠，因此在籌劃行政區(qū)劃合并時尤其需要經過長期、充分的論證。
進入資源整合新階段
通過行政區(qū)劃調整整合市內各種資源，為經濟結構的進一步調整作鋪墊。這一階段，到目前也沒有完成，并將長期持續(xù)下去
1949年5月，上海解放。解放初期，一些行政區(qū)雖有細節(jié)方面的改動，但在隨后的幾年內，30個區(qū)的總數并沒有變化。大規(guī)模的撤并是在第一屆全國人大會議召開后，上海市人民政府著手大刀闊斧地調整轄內的行政區(qū)劃分：1956年2月，老閘、嵩山、常熟、靜安、北站、北四川路等6區(qū)撤銷并入相鄰區(qū)域，撤銷高橋、楊涇、楊思區(qū)設立東郊區(qū)，撤銷吳淞、江灣、大場區(qū)設立北郊區(qū)，撤銷真如、新涇、龍華區(qū)設立西郊區(qū)；6月，撤銷水上區(qū)。至此，上海所轄行政區(qū)一下子被縮減到18個。1958年，按照“農業(yè)保中心”的方針原屬江蘇省的嘉定、寶山、青浦、奉賢等10個縣劃歸上海市，上海面積驟然增大到6300多平方公里，為原先的十倍左右。
1960年，撤銷蓬萊、邑廟兩區(qū)，以原蓬萊區(qū)全境和部分邑廟區(qū)設立南市區(qū)，邑廟區(qū)其余部分劃歸黃浦、盧灣兩區(qū)。撤銷江寧、新成兩區(qū)，以原江寧區(qū)全境和新成部分地區(qū)設立靜安區(qū)；新城區(qū)其余地區(qū)并入黃浦區(qū)。撤銷提籃橋區(qū)，并入虹口區(qū)；撤銷榆林區(qū)，并入楊浦區(qū)。當年又新設了閔行區(qū)、吳淞區(qū)。至此，上海市有黃浦、南市、靜安、盧灣、徐匯、長寧、普陀、閘北、虹口、楊浦、閔行、吳淞等12區(qū)和浦東、松江等11個縣，各區(qū)名稱與當代已經十分接近。
此后30年內，行政區(qū)劃仍在不斷調整。浦東縣、閔行區(qū)、吳淞區(qū)都曾一度撤銷，其中吳淞區(qū)和閔行區(qū)在上世紀80年代初又重新設立。吳淞區(qū)又于1988年撤銷，于寶山縣一起合并為如今的寶山區(qū)。此后，1992年，原上?？h與閔行區(qū)合并建立新的閔行區(qū)。1993年，曾經被拆給黃浦、南市、楊浦3區(qū)和川沙縣的浦東地區(qū)重新設立“浦東新區(qū)”。
胡訓珉表示，當代行政區(qū)的再次大范圍調整是在浦東開發(fā)開放后。1992年至2000年的主題是城市化，上海周邊郊縣大規(guī)模撤縣建區(qū)?？h以農業(yè)為主，行政級別低；而建區(qū)后則以工商業(yè)為主，行政級別高，對促進發(fā)展大有裨益。新世紀以來，上海則進入了資源整合的新階段，通過行政區(qū)劃調整整合市內各種資源，為經濟結構的進一步調整作鋪墊。這一階段，到目前也沒有完成，并將長期持續(xù)下去。
能否前進看管理水平
合并之后能否實現區(qū)域互補、共同發(fā)展的具體效果還要看進一步的后續(xù)規(guī)劃和開發(fā)
進入21世紀后，上海此前已完成了2000年南市區(qū)并入黃浦區(qū)、2009年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)、2011年盧灣區(qū)并入黃浦區(qū)三次行政區(qū)域調整。胡訓珉表示，上海土地資源有限，寸土寸金，因此如何通過規(guī)劃整合資源需要好好動腦筋，上海的行政區(qū)劃的每一次調整都需要經過充分論證，從長遠考慮，縱觀歷史的經驗教訓，缺乏科學決策會付出很大的代價。
新中國成立以來，上海的行政區(qū)劃調整主要以精簡合并為主，單個行政區(qū)面積過小，行政壁壘成為很多資源優(yōu)化配置的阻礙。大區(qū)劃的方向，有利于合并地區(qū)實現強強聯(lián)手，特色互補。胡訓珉提到，在上海各行政區(qū)的建設中，長期以來存在著一對矛盾，就是區(qū)域經濟既不能搞單一化，否則將在綜合競爭力上落了下風，很容易陷入發(fā)展瓶頸；但同時，區(qū)域經濟又不能完全同一化，需要特色化。雖然行政區(qū)合并短期內可能拉動落后地區(qū)房地產等行業(yè)，但從長期來看，還是要形成自己的特色和強項。
“撤縣建區(qū)是順應城市化的大趨勢，如同順水行舟，但區(qū)劃合并后的建設則如同靜水行船，甚至逆水行舟，考驗的是區(qū)域管理者行政能力水平。”胡訓珉指出，理論上并區(qū)后便于統(tǒng)籌規(guī)劃，但實際上只是為實現資源整合提供了契機和條件，合并之后能否實現區(qū)域互補、共同發(fā)展的具體效果還要看進一步的后續(xù)規(guī)劃和開發(fā)?！按騻€比方來說，行政區(qū)劃的合并就如同為行政部門提供了更大的舞臺和空間，下一步就要看演員如何表演，能否利用好大舞臺、上演精彩節(jié)目，把能量發(fā)揮到舞臺的每個角落，不局限在角落里做文章。這就取決于演員的功力，而非舞臺大小。”
歷史資料記載，上世紀二、三十年代閘北一度十分繁榮，是華界自治區(qū)的典范，但隨后遭日軍大規(guī)模轟炸后，閘北區(qū)自此淪為上海人眼中的“下只角”。在胡訓珉看來，閘北區(qū)還有很大發(fā)展空間，瀕臨蘇州河水運便利，與其擁有原滬寧鐵路交通樞紐的上?；疖囌緝纱髢?yōu)勢。此外，靜安區(qū)以文化產業(yè)見長，兩區(qū)合并后，靜安的文化氛圍能否輻射閘北也將成為新的課題。
未來尚有調整空間
隨著城市化進程的發(fā)展，未來市區(qū)郊區(qū)或進一步融合，甚至可能出現市區(qū)與郊區(qū)的合并
事實上，在這次靜安、閘北“撤二建一”以前，人們關于靜安區(qū)合并的猜測就最多。因為作為上海市區(qū)的重要一帶，靜安區(qū)的面積僅7.62平方公里，是上海最小的區(qū)。當時，人們就對靜安區(qū)的合并方式猜測紛紛，與長寧、徐匯還是閘北，整區(qū)合并還是拆分歸入其他區(qū)？
胡訓珉表示，上海的行政區(qū)劃調整未來可能有兩種思路：其一，就是以現狀為基礎，以后區(qū)劃調整僅微調，可以說目前基本已到位；其二，則是從長遠來看，上海的行政區(qū)劃還有進一步調整的空間。從目前看來，不同區(qū)的經濟面積體量相差還是比較大。區(qū)域落差明顯，不利于行政管理和相互競爭。因此也有從綜合整體考慮進行全盤調整的可能。
過去，上海各區(qū)合并更多的是市區(qū)與市區(qū)合，郊區(qū)與郊區(qū)合。但是隨著城市化進程的發(fā)展，未來市區(qū)與郊區(qū)將進一步的融合，甚至可能出現市區(qū)與郊區(qū)的合并。胡訓珉認為，目前中心城區(qū)如何同周邊原先郊縣的新建區(qū)協(xié)調，仍有很大空間。這其中也蘊含兩種可能。一種是周邊城鎮(zhèn)率先發(fā)展成衛(wèi)星城，衛(wèi)星城與市區(qū)保持距離，彼此組成城市群。另一種則是中心城逐漸擴張，擴張過程中逐漸吸收融合周邊城鎮(zhèn)。
胡訓珉還表示，行政區(qū)劃合并并不是并得越大越好，其中很重要的一條就是過大的區(qū)域面積會降低行政效率。街道和社區(qū)多了，增加了管理難度，但若一切都按照原來進行，則失去了合并的意義。
解放前有30個區(qū)劃分細碎不合理
在許多人的印象中，解放前的上海面積很小。其實上海自元代立縣起，面積就約2000平方公里，但到清代后期，隨著上海開埠，上海開始出現洋人留居地，先以洋涇浜一帶形成英租界，虹口一帶劃為美租界，后上海縣城以北、英租界以南一帶形成法租界。之后，英美租界又合并為上海國際公共租界。此后租界又多次擴大，然而，與之相對應的卻是上海面積的縮小。
1937年11月，上海淪陷，1938年日寇扶植成立的漢奸維新政府重新擴大了上海的版圖，把江蘇省川沙、南匯、奉賢、寶山、嘉定等縣和上?？h浦西地區(qū)劃歸上海，這也是江蘇管轄的浦東、寶山等地首次劃歸上海。1943年汪偽政府還宣布“收回”公共租界和法租界。
抗戰(zhàn)勝利后，國民政府再度接管上海，不承認漢奸政權的行政區(qū)劃，1945年重新恢復了當時華界的17個區(qū)和回收來的原租界“特別區(qū)”。到1948年12月時，上海的行政區(qū)劃竟被劃分為30個之多，包括黃浦、老閘、新成、靜安等20個市區(qū)和新市、吳淞、江灣、大場等10個郊區(qū)。
胡訓珉指出，當時的市區(qū)面積很小，卻擠有20個區(qū)，郊區(qū)則相對寬松，這樣的劃分或許是出于經濟份額的考慮，因為上海中心城區(qū)十分繁華，而郊區(qū)雖然地方大卻為農業(yè)區(qū)。此外還存在著一重可能的因素是，當時國民政府從大后方遷移回來，有安置大量人員的需要。
當時的區(qū)分得有多細？以黃浦區(qū)為例，如今黃浦區(qū)的地界涵蓋了當年的黃浦、老閘、邑廟、蓬萊、嵩山、盧灣和半個常熟區(qū)共6個半區(qū)的面積。
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