中國的城市化發(fā)展到現(xiàn)在，似乎到了一個(gè)轉(zhuǎn)折和思考的時(shí)刻：過去的賣地模式逐漸收斂，增量市場逐漸趨冷。
下一步機(jī)會(huì)在哪里，很多人都有自己的答案，但也各自存在不確定性。
其中，城市更新，或者說對城市存量的改造，是一個(gè)大的機(jī)會(huì)，大概應(yīng)該能得到很多人的認(rèn)同——增量做不動(dòng)了，就向存量下手。
這篇科普小文章，將簡要介紹未來城市更新項(xiàng)目越來越豐富的類型，幫助梳理思路，發(fā)現(xiàn)新的機(jī)遇。
1 按產(chǎn)權(quán)主體分類
更新項(xiàng)目將涉及眾多的利益相關(guān)者（stakeholder），其中最直接的是對更新項(xiàng)目的原城市空間具有直接使用權(quán)和所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)人。
更新地區(qū)在更新前的產(chǎn)權(quán)主體狀態(tài)，可以分為單一產(chǎn)權(quán)主體、復(fù)數(shù)產(chǎn)權(quán)主體和連片產(chǎn)權(quán)主體三種基本類型。
產(chǎn)權(quán)主體分類示意圖，資料來源：自繪
(1)單一產(chǎn)權(quán)主體
一戶農(nóng)民改造他宅基地上的房產(chǎn)，一個(gè)商業(yè)企業(yè)改造其擁有完整使用權(quán)的總部大樓，一家工廠企業(yè)改造其擁有完整使用權(quán)的工業(yè)用地上的廠房，規(guī)模差別巨大，卻可以說都是單一產(chǎn)權(quán)主體。其共同點(diǎn)是，省卻了產(chǎn)權(quán)主體間溝通協(xié)調(diào)的過程，單一產(chǎn)權(quán)主體可以直接主導(dǎo)更新項(xiàng)目。
(2)復(fù)數(shù)產(chǎn)權(quán)主體
可開發(fā)的單一地塊上具有多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，又分為聚合與共有兩種狀態(tài)。
聚合狀態(tài)是指，在一整個(gè)地塊中，大量的產(chǎn)權(quán)主體各自獨(dú)立擁有小片的土地。例如，舊村改造項(xiàng)目中通常每戶村民擁有自身的宅基地，連片起來共同構(gòu)成一個(gè)整體地塊。
共有狀態(tài)是指，大量的產(chǎn)權(quán)主體以類似股份制的方式共同擁有一整片地塊。例如舊住區(qū)改造項(xiàng)目中往往每個(gè)業(yè)主擁有建筑物與土地的區(qū)分所有權(quán)——共有著建筑物的公共部分和建筑物對應(yīng)的土地。
復(fù)數(shù)產(chǎn)權(quán)主體地塊的特性是需要整體進(jìn)行開發(fā)才具有可行性，而且眾多的復(fù)數(shù)產(chǎn)權(quán)主體間往往是一種平等的關(guān)系。項(xiàng)目開發(fā)需要在復(fù)數(shù)產(chǎn)權(quán)主體間達(dá)成一致，否則項(xiàng)目有很大可能失敗。要達(dá)成此目的，通常需要代表大會(huì)、全體業(yè)主協(xié)議等意見集中機(jī)制。相比之下，村集體集中意見就比舊住宅區(qū)居民集中要容易得多。
(3)連片產(chǎn)權(quán)主體
在較大規(guī)模的連片更新項(xiàng)目中，一個(gè)更新地區(qū)由多個(gè)更新地塊構(gòu)成，成為了上述三種類型的進(jìn)一步復(fù)合。連片更新項(xiàng)目要想成功，單一地塊內(nèi)部的協(xié)調(diào)要通過，多個(gè)地塊之間的指標(biāo)、功能分配協(xié)調(diào)也要通過，因此項(xiàng)目推進(jìn)的難度大大高于前面的幾種項(xiàng)目。
2 按規(guī)模分類
規(guī)模屬性是更新項(xiàng)目非常顯著的屬性：從小規(guī)模的單一建筑，到中等規(guī)模的一般地塊，再到大規(guī)模的連片項(xiàng)目。各種規(guī)模雖然同屬于更新，但是相互間差異很大。
(1)小規(guī)模
小規(guī)模的更新項(xiàng)目，通常用地規(guī)模在10000平方米以下，通常僅為單一建筑或若干小建筑組成，如南京百貨大樓改造、上海田子坊等地區(qū)單棟舊建筑的改造、單凍舊城住宅改造、幼兒園等公共設(shè)施更新等。
(2)中等規(guī)模
中等規(guī)模的更新項(xiàng)目，通常用地規(guī)模在幾到幾十公頃，即一到數(shù)個(gè)控規(guī)所劃定的新增地塊規(guī)模。這也是實(shí)踐中常見的情形，是深圳更新單元的主流規(guī)模。
(3)大規(guī)模
大規(guī)模的更新項(xiàng)目，用地規(guī)模在一平方公里以上。通常為政府主導(dǎo)的連片城市更新項(xiàng)目：舊工業(yè)區(qū)改造、重要地段連片改造等，例如北京首鋼地區(qū)，上海世博會(huì)連片改造等。
3 按原用地功能分類
按原用地功能對更新項(xiàng)目進(jìn)行分類，可以說是最容易想到也最直觀的分類方式。最廣為所知的分類方式是國土部文中提出的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”這“三舊”：
(1)舊廠房
主要指城區(qū)以外的舊廠房以及嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌的臨時(shí)建筑，包括過于陳舊的、建筑質(zhì)量過差的、與規(guī)劃不符的、占用生態(tài)用地的、淘汰和禁止產(chǎn)業(yè)的、產(chǎn)出過低的、排放和能耗水平未達(dá)標(biāo)的各類廠房。
(2)舊城鎮(zhèn)
主要指城區(qū)以內(nèi)（國有土地上）的陳舊、低效利用的用地，包括已停產(chǎn)的舊廠房、倉庫；建筑過于簡陋的棚戶區(qū)、危舊住房；物業(yè)價(jià)值低于土地價(jià)值的舊商鋪等。
(3)舊村莊
主要指城市區(qū)范圍內(nèi)的不符合標(biāo)準(zhǔn)的城中村，判定方式包括實(shí)際功能已轉(zhuǎn)變、建筑質(zhì)量差、生活標(biāo)準(zhǔn)低、不適宜居住等。
“三舊”的分類是在國土尺度上進(jìn)行的，有利于分類提出有針對性的用地政策，并且有助于把握典型更新項(xiàng)目地區(qū)的特性。但是，現(xiàn)實(shí)中的城市更新的項(xiàng)目往往是包括了各種用地功能的“大雜燴”——多種用地功能不同程度的混雜在一起，更新地區(qū)靈活調(diào)整的范圍和大小迥異的規(guī)模更增加了按照用地功能進(jìn)行分類的難度。
4 按主導(dǎo)者分類
更新項(xiàng)目通常有政府、市場主體、產(chǎn)權(quán)主體等多個(gè)參與方，因此，按照主導(dǎo)者分類是非常常見的城市更新分類和分析維度。
按主導(dǎo)者分類，主要有政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)三個(gè)大類：
(1)政府主導(dǎo)
當(dāng)前的政府主導(dǎo)項(xiàng)目主要用于公益性質(zhì)的改造以及具有特殊意圖的連片地區(qū)等。隨著中國城市發(fā)展，政府在城市更新中的主導(dǎo)職責(zé)是逐步收縮的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府主導(dǎo)了財(cái)政撥款、組織實(shí)施、動(dòng)遷、建設(shè)、協(xié)調(diào)和仲裁等更新項(xiàng)目的各個(gè)階段和各個(gè)方面。市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府內(nèi)逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等經(jīng)濟(jì)部門承擔(dān)委托動(dòng)遷和工程等工作。
(2)市場主導(dǎo)
市場主導(dǎo)的更新項(xiàng)目并不是先天就存在，而是政府逐步將主導(dǎo)的各個(gè)環(huán)節(jié)交給市場而出現(xiàn)。最適宜和最先由政府轉(zhuǎn)移到市場的是資金與二級開發(fā)環(huán)節(jié)，市場主體對于資金配置有更加豐富的手段和經(jīng)驗(yàn)，對于空間產(chǎn)品適應(yīng)房地產(chǎn)市場也有更靈敏的觸覺和更直接的經(jīng)驗(yàn)，能提供高質(zhì)量開發(fā)和整體設(shè)計(jì)，有效的減輕了政府的負(fù)擔(dān)，并促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是規(guī)劃權(quán)力交給開發(fā)商存在隱患，土地一級開發(fā)，特別是其中的動(dòng)遷環(huán)節(jié)交給開發(fā)商則引起了較大的爭議，從各級政府對于“毛地出讓”的不同態(tài)度和反復(fù)修改的政策可見一斑，例如北京、廣州市政府曾一度禁止開發(fā)商介入舊城改造。
(3)產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)
產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)，例如原村集體、原企業(yè)主導(dǎo)等，優(yōu)勢在于易于消弭社會(huì)沖突，改造中來自原產(chǎn)權(quán)主體的阻力較小，惠及參與者，容積率低于由市場主導(dǎo)的改造所需容積率。其缺陷在于，主導(dǎo)者的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)不充分、專業(yè)力量不強(qiáng)，在開發(fā)過程中融資困難、操作過程風(fēng)險(xiǎn)大、設(shè)計(jì)和建設(shè)的空間成果質(zhì)量不高等。
必須指出的是，更新項(xiàng)目主導(dǎo)者的主導(dǎo)權(quán)并不是絕對的，主導(dǎo)者具體是誰可能越來越難以一目了然，多個(gè)主體間的合作、復(fù)合主體的復(fù)合特性都可能導(dǎo)致主導(dǎo)權(quán)的復(fù)雜化。另外，更新項(xiàng)目的實(shí)施有許多環(huán)節(jié)，在每個(gè)環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)權(quán)力都可以進(jìn)一步討論。
多方參與的更新項(xiàng)目各環(huán)節(jié)主導(dǎo)權(quán)示意 資料來源：筆者自繪
政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)三大類僅是大致的分類，代表的是更新項(xiàng)目涉及的公共利益、經(jīng)濟(jì)利益、產(chǎn)權(quán)利益，也對應(yīng)著背后的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)方面。
“城市更新中誰是主導(dǎo)者，誰是支持者，取決于項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治三個(gè)維度內(nèi)涵的價(jià)值導(dǎo)向……不同類型項(xiàng)目中更新主體的參與動(dòng)因，確定了改造過程中的角色關(guān)系分配，并繼而決定重建后的最終利益分配” （劉昕，2011）。某方主導(dǎo)可能意味著該方面的成本較低，但必須面對其他方面的成本。
5 按改造功能分類
(1)功能不變
功能不變類項(xiàng)目，即更新后延續(xù)原有功能，或者在原功能基礎(chǔ)上改造提升的項(xiàng)目。例如，主要適用于工礦倉儲(chǔ)用地的“工業(yè)提升改造項(xiàng)目”以及商業(yè)服務(wù)業(yè)用地的“商服提升改造項(xiàng)目”。該類更新項(xiàng)目可以成為產(chǎn)業(yè)升級的抓手，在土地與城市規(guī)劃方面的阻力也較小，因而較受到政府的鼓勵(lì)。
(2)功能變更
功能變更類項(xiàng)目，即在更新中改變了部分或者全部的用地功能的項(xiàng)目。事實(shí)上大多數(shù)更新項(xiàng)目都進(jìn)行了功能變更。從大類來看，包括工業(yè)改為居住、工業(yè)改為商業(yè)、舊村莊改為工業(yè)、舊村莊改為商業(yè)等等；如果從更嚴(yán)格的分類來看，從工業(yè)廠房轉(zhuǎn)為總部辦公，宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷≌瑯訉儆诠δ茏兏?/p>
(3)公益類項(xiàng)目
公益性質(zhì)的項(xiàng)目，包括公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建與重建項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的類型非常多：集貿(mào)市場、濱河公園、停車場、醫(yī)院、康樂中心、中小學(xué)、居委會(huì)、舊公有物業(yè)地塊、港口、道路……雖然從該類項(xiàng)目當(dāng)屬于更新項(xiàng)目，但是與其他經(jīng)營性的、涉及市場的項(xiàng)目比起來，在項(xiàng)目推進(jìn)上并沒有太多的爭議，特別當(dāng)主導(dǎo)單位為政府或國有單位時(shí)，在規(guī)劃管理中都會(huì)予以最大的便利。
6 按改造程度分類
按改造程度分類，而其實(shí)質(zhì)是按照土地利用強(qiáng)度的變更程度分類。
(1)保留建筑
第一種情形是對現(xiàn)狀的維護(hù)，例如老小區(qū)修繕，歷史片區(qū)的市政設(shè)施修繕等。
第二種情形是在保留現(xiàn)有建筑物的基礎(chǔ)上賦予其新的用途，例如在既有廠區(qū)注入藝術(shù)設(shè)計(jì)、電商產(chǎn)業(yè)等。
(2)局部改建
局部改建類項(xiàng)目是更新后對原有建筑進(jìn)行了部分（而非全部）的拆除，并進(jìn)行了一定程度的改建、加建。對局部改建的認(rèn)定容易產(chǎn)生分歧。對一棟數(shù)千平方米的樓房進(jìn)行“局部改建”，與對一片數(shù)十公頃的地塊進(jìn)行“局部改建”完全不同。假如同是改造三分之一，對于后者可能已經(jīng)發(fā)生了大面積的新增建筑物建設(shè)。
(3)拆除重建
拆除重建類項(xiàng)目主要指進(jìn)行了完全的物質(zhì)形態(tài)改變的項(xiàng)目，至少發(fā)生了整棟建筑的拆除，其開發(fā)強(qiáng)度和功能也隨之發(fā)生變化。二戰(zhàn)后在國際建筑師協(xié)會(huì)倡導(dǎo)的物質(zhì)規(guī)劃理論下所進(jìn)行的大規(guī)模的拆除重建運(yùn)動(dòng)就是這種模式的典型（張燕妮, 魏毓?jié)崳?006）。但是在珠三角進(jìn)行的拆除重建項(xiàng)目，通常改造后并非大面積的單一功能區(qū)，而是形成商業(yè)、辦公、居住、公共服務(wù)等多功能混合的功能區(qū)，賦予新的城市功能和形象。
7 按土地變動(dòng)方式分類
按土地變動(dòng)方式來研判更新項(xiàng)目，可以依據(jù)是否將土地交給政府分成兩個(gè)大類，而政府獲取土地具體又有征地、租地，原產(chǎn)權(quán)主體自行或轉(zhuǎn)讓具體又有協(xié)議出讓、存量補(bǔ)地價(jià)等多種途徑，并且以此為基礎(chǔ)，還有聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等越來越豐富的方式。除此以外，也有不發(fā)生任何土地變動(dòng)的項(xiàng)目，例如保留建筑的綜合整治項(xiàng)目。
(1)征收-出讓
政府將更新項(xiàng)目涉及的土地征收，納入土地儲(chǔ)備，并重新公開招拍掛出讓，這是最為傳統(tǒng)和符合現(xiàn)行法規(guī)體系的做法。征地主要適用于政府主導(dǎo)的更新項(xiàng)目。政府根據(jù)城市規(guī)劃的功能布局，統(tǒng)征統(tǒng)購被納入城市建成區(qū)的農(nóng)村用地；對不適應(yīng)城市發(fā)展要求的舊城或失去功能的廠房用地進(jìn)行改造，投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，滿足地區(qū)設(shè)施承載力的需要，并為受改造影響的居民提供保障。這種形式法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)和阻力最小，但是在實(shí)踐中，政府需要承擔(dān)土地清理和原居民安置的高昂成本。
(2)租地
由政府租用各村集體的土地（例如40年的土地租期），再通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式將租用的土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)租給開發(fā)商或者為項(xiàng)目組建的開發(fā)公司。同樣是政府主導(dǎo)，這種形式提供給了原產(chǎn)權(quán)主體較為豐富的選擇。
(3)協(xié)議出讓
在廣東省的“三舊”改造中，協(xié)議出讓作為一種對現(xiàn)行土地管理方式的突破和創(chuàng)新被重新提出。實(shí)質(zhì)上是允許了產(chǎn)權(quán)主體自行開發(fā)，以及定向轉(zhuǎn)讓給其他市場主體，并衍生出其他各種市場主體間的合作形式。這一規(guī)定簡化了供地方式，大大調(diào)動(dòng)了使用者的積極性（劉云剛 等，2011）。但相應(yīng)也存在過于依賴原產(chǎn)權(quán)主體、過于鞏固土地既得利益的倫理爭議。
(4)存量補(bǔ)地價(jià)
“存量補(bǔ)地價(jià)”出讓是上海城市更新在土地出讓方面的主要?jiǎng)?chuàng)新。它是指某一現(xiàn)狀用地因建筑指標(biāo)增加、用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變等導(dǎo)致土地價(jià)值發(fā)生變化，經(jīng)估價(jià)后，由受讓人或物業(yè)持有人補(bǔ)繳土地差價(jià)以獲得土地使用權(quán)的方式。
七維坐標(biāo)分類法小結(jié)
采用本研究提出的這種“七維坐標(biāo)”分類方式研判更新項(xiàng)目可能有助于認(rèn)知項(xiàng)目特性。如果上述所有分類維度相互獨(dú)立，那么理論上將可以把更新項(xiàng)目分成：
2916種
如此，可以給出各種更新項(xiàng)目在上面七個(gè)分類維度中的坐標(biāo)，形成類似于（A1，B2，C2，D2，E3，F(xiàn)1，G1）的多維坐標(biāo)式表達(dá)。例如：
深圳蔡屋圍項(xiàng)目是“大規(guī)模的、政府主導(dǎo)的、聚合產(chǎn)權(quán)主體、舊村莊、功能變更、拆除重建、征地項(xiàng)目”
上海新天地是“大規(guī)模的、市場主導(dǎo)的、連片產(chǎn)權(quán)主體、舊城鎮(zhèn)、功能變更、局部改建、征地項(xiàng)目”
佛山美的東區(qū)是“中等規(guī)模的、自行改造的、單一產(chǎn)權(quán)主體、舊工業(yè)區(qū)、功能變更、拆除重建、協(xié)議出讓項(xiàng)目”
上述七個(gè)分類維度具有一定的解釋力，例如受不少規(guī)劃學(xué)者推崇的“有機(jī)更新”，就可以不同程度地拆解為規(guī)模維度的“小規(guī)?！?，主導(dǎo)者維度的“產(chǎn)權(quán)主體主導(dǎo)”，改造程度維度的“保留建筑”、“局部改建”等類型所對應(yīng)的性質(zhì)。
但是，這一分類方式用于管理實(shí)踐的可行性依然有限。2916種分類當(dāng)然僅僅是理論上的，理論意義多于實(shí)際意義。各分類維度從實(shí)際項(xiàng)目來看具有不同程度的相關(guān)性，過多的分類也并不利于管理。因此，各地區(qū)在實(shí)際管理中，更多的還是依據(jù)實(shí)際需要確定分類方式。
關(guān)于實(shí)際管理應(yīng)用的討論
分類管理是各地區(qū)對更新項(xiàng)目的常見管理方式，先提出分類方式，再針對不同的類型提出不同的管理措施。在各地出臺(tái)的政策中，一般結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際管理需要來設(shè)定分類方式，也可以視為對“七維坐標(biāo)”不同程度的取舍。
各地采用的城市更新管理分類方式 資料來源：自繪
