作者：
姚心偉
北京市君致律師事務所
01
國有企業(yè)混合所有制改革的背景和意義
國企混改是國有企業(yè)向混合所有制企業(yè)改進，推動國家經(jīng)濟發(fā)展，激活國有資產(chǎn)存量的一種有效途徑。單一的公有制企業(yè)，企業(yè)間資本流動性較差、資本的利用率較低，國有資本的功能不能充分發(fā)揮。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，使得國有資本和民營資本之間互相進入、相互滲透，可以激發(fā)國有企業(yè)的活力，在提升國有資本運營效率的同時，保證了各類經(jīng)濟主體能公平參與市場競爭、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。
隨著國企混改的全面深入推進，通過混合所有制改革逐步優(yōu)化國民經(jīng)濟整體結(jié)構(gòu)和布局，從而進一步推進混合所有制經(jīng)濟改革與發(fā)展的步伐。針對國企混合改革過程中存在的問題，應及時采取相應的措施，充分運用法律手段給予保障，才能夠促進混改的穩(wěn)步有序進行。
國有企業(yè)混改通常會保留國有資本的控股地位，常見的最低標準是相對控股，即公有制股東持股的比例不低于半數(shù)，其他非公有制經(jīng)濟成分合計不超過公有制股東，以確保國資在企業(yè)管控中擁有決定權(quán)?；旌纤兄聘母锊僮髂Ｊ讲煌?，股權(quán)結(jié)構(gòu)也隨之不同。目前，關(guān)于國企混改的操作模式主要包括以下幾類：
02
國有企業(yè)混合所有制改革存在的法律問題探究
1.立法方面
法治社會一切均應依法行事，縱觀我國現(xiàn)有法律體系，涉及國有企業(yè)混合所有制改革的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國公司法》《國有企業(yè)資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）、《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》（財資〔2016〕4號）、《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革[2016]133號）等。上述法律法規(guī)雖有條款涉及國企混改，但由于國企混改涉及多方的要求、混改模式規(guī)定、監(jiān)管審批、資產(chǎn)交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、員工持股退出等情況存在亂象，上述法律法規(guī)中對混改過程中涉及的問題缺少系統(tǒng)、詳細的規(guī)范，造成進行混改的企業(yè)在部分方案制定上無政策可尋。
2.混改過程中交易行為的法律問題
國有企業(yè)混改過程中不可避免的將產(chǎn)生國有資產(chǎn)交易的經(jīng)濟行為，交易行為的有效性成為了國企混改成功與否的關(guān)鍵。關(guān)于國有資產(chǎn)交易，一直遵守“重視監(jiān)管、謹慎行使，凡交易必須審批”“場內(nèi)交易為原則、場外交易為例外”等原則，以防止國有資產(chǎn)流失。國有企業(yè)無論是縱向的管理體系還是橫向的行業(yè)體系，均存在著多級別監(jiān)管的現(xiàn)象，一項簡單的國有資產(chǎn)交易有可能涉及多個審批部門，只有經(jīng)過各層級股東、監(jiān)管部門的審批才能保證國有資產(chǎn)交易的合法性和有效性。但目前國企混改相關(guān)法規(guī)有待完善，計劃實行混改的企業(yè)無法確定自身的行為是否需要審批或需要哪些監(jiān)管部門審批。作為上級監(jiān)管部門由于無政策法規(guī)可遵循，對于企業(yè)上報的交易行為也無法明確自身的審批權(quán)限，造成了企業(yè)混改的審批行為缺少法律指引的情況，對于整體混改工作的進度帶來不小的影響。
3.員工持股的法律問題
企業(yè)混改最終目的是提升企業(yè)經(jīng)濟效益、實現(xiàn)國有資本保值增值，同時讓企業(yè)員工共享混改利益和成果。因此，企業(yè)混改并不是完成混改后就可以高枕無憂的，混改完成后能否達到預期的改革效果才是應該關(guān)注的重點。一方面，在國企混改方案制定中可能由于缺少專業(yè)指引，從而增加了國有資產(chǎn)流失的風險；另一方面，國有企業(yè)混改完成后民營資本進入，對國企傳統(tǒng)的管理制度、員工關(guān)系帶來一定沖擊，間接影響到原有職工利益。企業(yè)混改完成后，可能存在部分職工因為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展需要而被迫處于待業(yè)狀態(tài)。若企業(yè)并未嚴格按照法律法規(guī)和政策的要求對職工進行妥善安置，制定員工安置方案。若存在損害職工的利益的情況，由此可能會給企業(yè)帶來一定的社會問題以及負面評價，員工安置及員工持股方案的制定也是混改工作中主要的風險點。針對各種員工持股形式存在的問題總結(jié)如下：
4.股東退出機制的法律問題
在企業(yè)混改實踐中，對于中小股東權(quán)益的保護的相關(guān)法律法規(guī)不健全，使得實踐當中對中小股東的法律救濟具有一定的難度，缺乏保護中小股東權(quán)益的法律環(huán)境。目前進行的企業(yè)混改當中，因大股東侵害中小股東合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，嚴重影響到中小投資者參與國企混改的動力。從而對于企業(yè)經(jīng)營效益來看，最終國有資產(chǎn)非但不能實現(xiàn)增值，甚至出現(xiàn)價值下降的情況，這本質(zhì)上是國有資產(chǎn)的一種流失。中小股東與大股東在現(xiàn)實管理上難以實現(xiàn)權(quán)利平等。在進行混改的企業(yè)當中，中小股東權(quán)利地位相對較弱，無法對公司經(jīng)營管理產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，合法權(quán)益的保護得不到保障。盡管《公司法》規(guī)定了在一定條件下股東擁有股份回購請求權(quán)，合理的價格本應是股東收購股權(quán)的根本落腳點，但由于實際操作成本較高，導致部分有異議的中小股東放棄爭議，以低于市場價格轉(zhuǎn)讓股份，其本質(zhì)仍然是由國資大股東和中小股東在公司運營決策等方面不平等地位所決定的。關(guān)于異議股東行使股權(quán)回購請求權(quán)利具體程序步驟，《公司法》沒有明確規(guī)定，缺乏程序保障，增加實踐中保護中小股份的難度。
03
小結(jié)
國有企業(yè)混合所有制改革是我國深化國有企業(yè)改革、完善市場經(jīng)濟的重要實現(xiàn)方式。我們應以此為初衷，依法有序地推進國有企業(yè)混改工作，防范混改中出現(xiàn)的各項法律風險和問題，平衡混改參與各方的利益，以確保國有企業(yè)混合所有制改革能達到保障國有資本保值增值、擴大國有資本功能、激發(fā)企業(yè)活力的初衷。
在幫助企業(yè)制定混改方案時，要注意非國有資本與國有資本享有同股同權(quán)，在國有企業(yè)控制權(quán)分配過程中，實現(xiàn)公平公正。不能單單考慮國有股東的利益，也應考慮中小股東權(quán)益。完善員工管理制度，建立有效的監(jiān)管機制，保證決策效率。避免監(jiān)察機制流于形式。同時嚴格規(guī)范企業(yè)混改過程和行為，確?；旄耐瓿珊笃髽I(yè)和職工的利益得到保障。在方案設計當中讓企業(yè)成為資本與勞動者共同利益體，只有企業(yè)和員工存在共同的利益方向，才能夠激發(fā)員工的工作積極性，為企業(yè)創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益。此外，還應當嚴格根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律制度，從而有效保障員工的持股資格條件，并且有效避免員工的持股資格條件高于外部相關(guān)投資者的持股條件，盡可能地杜絕影響股權(quán)公平性的情況。
