正確處理政府和社會的關系，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，是我國全面深化改革的重要任務。圍繞社會組織承接政府購買的體制機制設計及運作問題，本課題組于2015年6月1日至4日，對廣州市“家庭綜合服務中心”建設與運營狀況進行了調研，與廣東省社會工作委員會、民政廳、財政廳、發(fā)展改革委等部門展開座談，對廣州市登峰街家庭綜合服務中心、東山街家庭綜合服務中心、北京街鹽運西社區(qū)、沙園街廣重社區(qū)等典型機構和社區(qū)進行實地調查，與區(qū)街政府相關官員、社會組織負責人、專業(yè)社會工作者、居民代表等深入交流。現(xiàn)將此次調研發(fā)現(xiàn)與建議報告如下：
一、廣州市“家庭綜合服務中心”建設背景與制度設計
根據(jù)中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳2011年9月印發(fā)的《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》（下文簡稱《實施辦法》），家庭綜合服務中心是指在街道設置的一個服務平臺，通過政府購買社會服務的方式，由民辦社會工作服務機構（下文簡稱民辦社工機構）承接運營，根據(jù)區(qū)域實際服務需求，以家庭、青少年、長者等重點群體的服務為核心，面向全體社區(qū)居民提供專業(yè)、綜合、優(yōu)質的社會服務。
（一）“家庭綜合服務中心”建設背景
隨著經濟社會高速轉型與發(fā)展，城市基層居民社會服務需求不斷上升。廣州作為人口大量集聚的特大城市，這方面表現(xiàn)十分突出。首先，人口老齡化加劇、家庭結構變化造成城市老年人的生活照料、康復保健、精神慰藉和社會支持等問題日益突出。廣州自1992年就進入老齡化社會。截至2014年底，廣州市60周歲以上老年人達140.65萬人，占戶籍人口的16.75%，其中80周歲以上老年人22.65萬人，占老年人口的16.11%，失能、半失能老人相應增多
[1]。
其次，快速的社會變遷帶來一系列的社會適應問題，如貧困家庭扶助、失獨家庭扶助、“代溝”協(xié)調、青少年網(wǎng)癮戒治，以及精神病人、艾滋病機會性感染者、吸毒人員等特殊人群的社會回歸等。例如，截至2013年末，廣州戶籍失獨人員有2299人，其中60周歲及以上的失獨老人1369人
[2]。至2014年底，廣州登記在冊的重性精神病患者達4.9萬人，到2015年5月增至5.5萬人
[3]。
再次，人口流動性顯著增強，亟需加強對大量外來人口的服務管理。截至2013年末，廣州市外來流動人口總數(shù)約為837萬人，超過了戶籍人口數(shù)量
[4]。同時，廣州是一個國際化大都市，目前居住著11.8萬外國人，其中亞洲人口5.7萬人、歐洲人口2.2萬人、非洲人口1.6萬人
[5]。對外來人口的服務管理水平直接關系外來人口的社會融合，關系廣州的和諧穩(wěn)定。
然而，與居民社會服務需求不斷上升形成矛盾的是，城市基層社會服務水平明顯落后，傳統(tǒng)的政府直接生產公共服務的模式日益暴露出不足，遠不能為居民提供專業(yè)化、多元化、精細化的社會服務。現(xiàn)代公共服務理論和實踐證明，政府向社會組織購買服務是解決這一問題的有效途徑。廣州市選擇的正是這樣一條改革道路，即在街道層面建立“家庭綜合服務中心”，通過政府向社會組織購買社會服務來創(chuàng)新公共服務供給。
（二）“家庭綜合服務中心”制度設計
根據(jù)《實施辦法》，家庭綜合服務中心采取“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的方式為社區(qū)居民提供社會服務，承接運營的民辦社工機構“綜合運用社會工作專業(yè)知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯治、關系調適等社會服務工作”。
在基本目標和要求方面：全市每個街道至少建成1個家庭綜合服務中心。承接機構原則上每10萬元購買服務經費配備一名工作人員，工作人員總數(shù)的2/3以上為社會服務領域相關專業(yè)人員、1/2以上為社會工作專業(yè)人員。將承接家庭綜合服務中心的服務項目納入政府采購管理范疇，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式，確定承接運營的機構。
在政府購買服務的操作規(guī)范方面：①合約簽訂。由區(qū)（縣級市）民政局、所在街道和中標機構三方簽訂合約，區(qū)（縣級市）民政局為合約實施的監(jiān)督方，街道辦事處為政府購買社會服務的購買方，中標的民辦社工機構為服務提供方。②合約周期。合約以三年為一個周期，周期內一年一簽，每年均進行末期評估，末期評估合格后續(xù)簽，不合格的不予續(xù)簽。③資金撥付。政府購買服務資金在合約簽訂生效之日起15個工作日內撥付55%；年度中期評估結束后15個工作日內撥付40%；年度末期評估合格后撥付5%。④運營。家庭綜合服務中心日常開展的服務面向轄內全體居民；以無償為主、低償為輔；開展低償服務的，確保無償服務質量不受影響；所得收益全部用于拓展和加強家庭綜合服務，不得用于分紅。
在財政保障方面：將政府購買社會服務資金納入常態(tài)化財政預算，由市、區(qū)（縣級市）財政按比例共同分擔。市財政按每個家庭綜合服務中心每年200萬元項目購買經費預留市的分擔比例預算。
（三）“家庭綜合服務中心”發(fā)展現(xiàn)狀
廣州市2008年開始試點探索政府購買社會工作服務，并將購買服務經費納入市、區(qū)兩級財政預算，2010年開展街道家庭綜合服務中心試點建設，至2012年實現(xiàn)街道全覆蓋。目前，全市共有172個家庭綜合服務中心（其中街鎮(zhèn)156個、社區(qū)16個），服務內容涵蓋家庭服務、長者服務、青少年服務、殘障康復、社區(qū)矯正等多個領域。市、區(qū)財政每年投入約3.3億元，六年來累計投入超過11億元；培育了一批社會工作服務機構，全市現(xiàn)有民辦社工機構267家，2014年為市民提供各類服務近170萬人次。實踐表明，廣州的“家庭綜合服務中心”在深入服務居民需求、提升居民幸福感、促進政府職能轉變、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。
二、“家庭綜合服務中心”運行實踐——以登峰街家綜
[6]為例
課題組對登峰街家綜（即廣州市登峰街家庭綜合服務中心，下同）進行了較為深入的調研，下面將以該中心為案例，展現(xiàn)和分析家庭綜合服務中心的運行實踐。 登峰街道為廣州市越秀區(qū)所轄，登峰街家綜于2012年3月正式成立，由廣州市開心社會工作發(fā)展中心承接運營。
（一）登峰街家綜承接機構的基本情況
2011年廣州市委、市政府提出“確保2012年上半年每個街道至少建成1個家庭綜合服務中心”，給民辦社工機構在當?shù)匕l(fā)展提供了難得的機遇，許多民辦社工機構正是在這一時期注冊成立的，其中包括廣州市開心社會工作發(fā)展中心（以下簡稱“開心社工中心”）。該機構2012年初經廣州市民政局批準注冊，屬于民辦非企業(yè)單位，主要依托廣州大學社會工作專業(yè)力量。其首任理事長、現(xiàn)任理事長和副理事長均為廣州大學相關專業(yè)資深教師。機構設有理事會、總干事、財務部、行政部、宣傳部、研究拓展部等部門，并建立起相應的管理制度及財務制度。現(xiàn)有總干事2名，專業(yè)督導6名；員工40名，其中社會工作專業(yè)畢業(yè)或具有社工證的27名。
2012年初，在廣州市“家庭綜合服務中心”政府購買服務首次公開招投標過程中，開心社工中心成功中標并承接登峰街家綜的運營
[7]，每年運營經費200萬元，三年累計600萬元。至2015年初首個三年合約期滿后，開心社工中心連續(xù)中標第二個三年合約，運營至今。
開心社工中心是一家典型的高校背景的社會工作服務機構。據(jù)廣東省社會工作委員會統(tǒng)計，目前在廣州86家承接政府購買服務的社會工作機構中，具有高校背景的占22%，即由高校社會工作專業(yè)教師發(fā)起成立，并從所教的畢業(yè)生中招聘和培養(yǎng)骨干社會工作者。其原因在于目前廣州社會工作人才短缺，現(xiàn)有人才主要集中在高校。
（二）登峰街家綜服務內容與開展
1．服務項目設置
對于各街道家庭綜合服務中心而言，“有效回應服務對象的需要”不僅是服務項目設置的根本要求，而且是質量評估時被考察的最重要指標。
登峰街道為越秀區(qū)所轄18個街道之一，總面積4.98平方公里，下轄12個社區(qū)居委會；人口十分密集，目前常住人口10萬人左右，流動人口約4萬人，另有外國人1.5萬人左右。根據(jù)廣州市委、市政府的統(tǒng)一部署，2012年3月20日，“登峰街家庭綜合服務中心”正式掛牌。開心社工中心作為承接運營機構，根據(jù)“3+X”的服務內容要求（即家庭、青少年、長者三項服務為統(tǒng)一設置，在此之外，承接機構根據(jù)各街道的實際需求，再設置一些特色服務內容），結合對登峰街居民需求的深入調研，建立起以家庭服務、青少年服務、長者服務、外國人服務、義工服務等五項服務為主的服務體系。
2012年初，開心社工中心負責人發(fā)揮自己身為高校社會工作專業(yè)教師的優(yōu)勢，帶領40多位大學生，對登峰街道的部分區(qū)域進行了“洗樓”式調研，逐戶上門調查了解居民需求、診斷社區(qū)問題，做競標方案書，為成功中標和此后的服務開展打下堅實基礎。而且，在每年的服務運營中，入戶調查、了解需求都是不可缺失的基礎環(huán)節(jié)。
外國人服務項目特別能體現(xiàn)登峰街家綜在服務設置上的針對性。登峰街道轄區(qū)內居住著來自80多個國家的1.5萬名外國人，以非洲籍為主，他們在廣州經商、工作、就學或者無正當職業(yè)，大部分都沒有納入公安機關的登記管理范圍。外國人在廣州面臨語言、租房、簽證、醫(yī)療、教育、文化適應、社會支持等一系列問題，還給當?shù)厣鐣伟埠椭刃驇硪欢ㄌ魬?zhàn)。這對完善對外國人的服務管理提出了迫切要求。而登峰街家綜的外國人服務項目正好回應了這一需求。
2．服務開展及效果
在公共服務生產中，社會組織生產相對于政府直接生產的優(yōu)勢不僅在于競爭性招標機制帶來的成本降低，而且在于能為居民提供更為專業(yè)化、多元化、精細化的公共服務。
依托登峰街家綜，開心社工中心的社會工作者運用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等社會工作的專業(yè)方法，有針對性地為登峰街道的長者、青少年、兒童、婦女、殘疾人、外國人等不同對象，提供各種形式的社會服務，以此化解社區(qū)問題、促進社區(qū)發(fā)展。以2012至2013年度為例，登峰街家綜共完成入戶探訪及電話探訪3034戶；接受個案82個，服務380次；完成專業(yè)小組49個，興趣小組84個，共服務5210人次；開展社區(qū)活動27次，服務757人次；發(fā)展義工450人，開展義工培訓41次。
在長者服務方面，登峰街家綜通過入戶探訪、心理疏導、義診篩查、醫(yī)療講座、歌舞鍛煉、節(jié)日問候、老人歡樂節(jié)等服務活動，活躍長者社區(qū)支持，強化重點長者（如獨居老人、失能半失能老人、高齡老人等）的社區(qū)化養(yǎng)老支持。
在青少年服務方面，登峰街家綜圍繞青少年社區(qū)教育、社區(qū)參與和低齡青少年社區(qū)照顧等主題，開展了青少年興趣小組、環(huán)保宣傳、公益參與、禁煙活動、人際交往、心理健康、體育活動、駐校社工等多種多樣的服務活動。
在家庭服務方面，登峰街家綜的服務活動包括親子活動、幼兒技能發(fā)展、女性增能、反家暴、殘疾人扶助、興趣小組、關愛特殊家庭（低保戶、單親家庭等）、社區(qū)公益參與等，促進普通家庭成長，構建特殊家庭支持網(wǎng)絡。
在外國人服務方面，2013至2014年度，登峰街家綜為724位外國人提供了服務，累計為外國人提供服務3757次
[8]。服務內容包括教授外國人中文、引導外國人認識和熟悉廣州、中國簽證相關法律宣傳與咨詢、協(xié)助安置和租房、小孩上學資源鏈接、疾病預防宣傳與義診、組織文體活動、促進外國人社區(qū)參與等，很好地發(fā)揮了促進外國人融入當?shù)厣鐣淖饔谩?013年，登峰街家綜的外國人服務被評為“廣東省優(yōu)秀專業(yè)社會工作服務項目”。
在義工服務方面，登峰街家綜發(fā)展和培訓義工，組織義工活動（如法律咨詢與援助、健康宣傳與義診、環(huán)?；顒印⒕蠢匣顒拥龋?，調動和整合了社區(qū)資源，有效促進了社區(qū)發(fā)展。
從登峰街家綜的服務活動可以看出，社會組織在基層社會服務領域具有很強的服務靈活性、需求貼近性，能很好地調動多元社會主體，整合各種社會資源，激發(fā)社會參與、志愿互助的活力，從而有效滿足居民需求，增強社會融合，改善基層社會治理。而且，政府與社會組織的合作關系不僅體現(xiàn)在“政府購買、社會組織承接”這種合約關系上，在基層社會服務的實際開展中，兩者也密切保持著相互支持、相互參與、相互促進的合作關系。
（三）民政部門對登峰街家綜的評估和監(jiān)督
根據(jù)《實施辦法》及廣州市民政局相關文件，家庭綜合服務中心的評估和日常監(jiān)督由市民政局統(tǒng)籌指導，區(qū)（縣級市）民政局和街道積極配合。評估每年進行兩次，即中期和末期評估。同時，對家庭綜合服務中心實行日常服務的隨機抽查機制，每個家庭綜合服務中心在三年服務周期內必須抽查一次。中期評估或隨機抽查不合格的，限期整改；末期評估不合格的，不予續(xù)簽下年合約。
登峰街家綜的案例可以展現(xiàn)家庭綜合服務中心評估的基本流程和方法。以2012至2013年度為例，受越秀區(qū)民政局的委托，第三方專業(yè)機構—廣州市社會工作協(xié)會對登峰街家綜進行了末期評估。①在評估方式上，采取評委集中實地評估的方式；②在評估標準上，分為八大指標即運營建設與管理、服務對象權利保障、協(xié)調溝通機制、人力資源配置、財務管理、各領域服務開展、服務對象滿意度和中心知曉度，每項指標細化為相應的次級指標及具體標準；③在具體方法上，包括聽取介紹、實地觀察、查閱資料、面談、問卷調查等方法。
[9] 例如，在各領域服務開展情況方面，各街道家庭綜合服務中心要接受嚴格、細致的量化評估。登峰街家綜2012至2013年度協(xié)議接受青少年個案30個，實際接案27個，完成率為90.0%；協(xié)議完成青少年專業(yè)小組21個，實際完成17個，完成率81.0%；協(xié)議完成青少年興趣小組21個，實際完成25個，屬于超額完成，完成率119.0%。
同時也有定性的評估。在青少年服務方面，登峰街家綜被評價為，“值得肯定的地方”包括“工作人員積極努力，…工作認真負責”、“資料整齊、詳實，個案記錄有對話記錄”等；“需要關注的地方”包括“希望能提高小組工作記錄的專業(yè)性”、“希望能提升督導意見的執(zhí)行情況”等。
[10] 可以看出，政府對家庭綜合服務中心評估和監(jiān)督具有以下特點：一是委托第三方專業(yè)機構進行獨立評估；二是定期評估與隨時抽查相結合；三是建立系統(tǒng)化、指標化、精細化的評估標準體系；四是定量評估與定性評估相結合；五是特別注重服務對象的評價及滿意度。
三、“家庭綜合服務中心”制度與運行存在的問題
2010年以來，廣州市在“家庭綜合服務中心”建設方面經過了試點、全面鋪開和逐步完善的過程，對政府向社會組織購買社會服務進行了積極探索、積累了寶貴經驗，促進了一批民辦社工機構的發(fā)育成長，在滿足居民社會服務需求方面取得顯著成效。但實踐表明，“家庭綜合服務中心”作為一種公共服務供給模式創(chuàng)新，目前其制度與運行還存在一些有待完善之處。
（一）政府對家庭綜合服務中心建設的統(tǒng)籌規(guī)劃需加強
首先，廣州的家庭綜合服務中心是以街道為基本單位，政府采取“一刀切”的方式，每個街道建立1個家庭綜合服務中心、每個中心每年200萬元政府購買經費，未考慮到不同街道在人口規(guī)模、服務對象分布（如困難人群、問題人群比重）和空間特征（如地理位置、面積范圍）方面的差異性，布局和資源配置不夠合理，影響服務效率的提升。
其次，家庭綜合服務中心與其他的政府購買社會服務項目缺乏統(tǒng)籌安排。家庭綜合服務中心建設主要由民政部門負責，同時目前廣州的工青婦殘、人社、人口計生、司法等部門都有政府購買社會服務項目，不同部門的購買項目之間存在資源重復投入、內容相互交叉的問題，影響政府購買效率的提高。
（二）家庭綜合服務中心招投標機制不完善
雖然目前廣州的家庭綜合服務中心都以公開招投標的方式選定承接機構，還建立了專門的政府購買社會服務評標專家?guī)?，但由于沒有獨立和成熟的社會服務招投標平臺，只能借助工程和商品的平臺和方法進行招標，招標代理公司的專業(yè)性不足，對政府購買社會服務項目的標書設計、商務評分、技術評分等標準及環(huán)節(jié)不熟悉，各項標準缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。
另外，招標工作存在一些評標專家“既當裁判又是選手”的問題。由于目前廣州社會工作專業(yè)人才數(shù)量有限，一些專家既是民辦社工機構的開辦者，又是專家?guī)斓膶＜摇１M管在投標中嚴格執(zhí)行回避制度，但由于邀請異地專家評標的成本較高、異地專家不了解當?shù)厍闆r等原因，家庭綜合服務中心項目的評標工作主要由本地專家負責，導致出現(xiàn)“熟人”評標和“人情分”現(xiàn)象。
（三）家庭綜合服務中心提供社會服務的深度和效度不夠
調研發(fā)現(xiàn)，目前廣州的家庭綜合服務中心開展的活動多為康娛性質、培訓性質、托管性質等，服務范圍窄、對象覆蓋率低、服務質量不高，在回應居民需求的深度和效度上還有較大上升空間。原因首先在于承接機構的專業(yè)水準不夠高。大量的民辦社工機構成立的時間都很短，在社會工作專業(yè)人才、社會服務開展經驗、機構運營經驗等方面都缺乏積累，現(xiàn)有的社會工作者整體上年齡結構輕、從業(yè)時間短、專業(yè)素養(yǎng)不高、實務能力不強，都制約了這些機構在承接運營家庭綜合服務中心后的服務水準。
其次，現(xiàn)行的評估機制導致家庭綜合服務重數(shù)量不重質量。每個街道家庭綜合服務中心都面臨一整套精細化的服務數(shù)量評估指標，而服務質量則較難明確衡量，這導致各個中心普遍為了完成數(shù)量指標而開展服務。調研還發(fā)現(xiàn)，評估強調所有的服務工作都留下“文字痕跡”，使得社會工作者的大量時間和精力被消耗在整理文字記錄上，不能更好地集中精力于服務活動本身。
第三，社會工作服務的配套制度設置不健全。在發(fā)達國家和地區(qū)，社會工作者作為一項專門的職業(yè)，其工作開展有相應的制度和法律保障。如在我國香港地區(qū)，社會工作者在診斷服務對象面臨的具體問題后，有權限幫助服務對象申請政府福利資源，或撬動社會性資助。社會工作者的人身安全也有專門的法律保護。而目前大陸地區(qū)在這方面的制度和法律設置差距較大。
（四）民辦社工機構缺乏社會工作專業(yè)人才和領導管理人才
調研了解到，目前廣州社會工作專業(yè)人才短缺、高素質人才緊缺、人才流動性大是制約社會工作服務機構承接運營能力和水平的重要因素。原因主要在于我國專業(yè)社會工作發(fā)展歷程較短、社會認知度低，社會工作者的培養(yǎng)使用、待遇保障、職業(yè)資格評定、晉升流動、繼續(xù)教育等機制不健全。廣東省屬于我國專業(yè)社會工作發(fā)展、人才培育領先的地區(qū)之一，但2012年廣州全面推開家庭綜合服務中心建設時，社會工作專業(yè)人才短缺的問題同樣突出，各個民辦社工機構爭搶人才、相互挖人的現(xiàn)象較為普遍。廣州目前社會工作者的平均人力成本是5000元/月/人，除去繳納“五險一金”，人均實際到手工資3000多元，初入職的助理社會工作師工資更低，資深社會工作者的薪酬提升空間也不大，社會工作領域很難留住人才、培養(yǎng)高素質人才。
另一個問題是社會工作服務機構領導管理人才缺乏。社會組織領導者和管理者的素質直接影響到組織的運營能力。優(yōu)秀的社會組織領導者和管理者必須具備奉獻公益的精神、資源募集能力、服務項目設計和組織能力等。由于我國社會建設、社會發(fā)展總體上滯后于經濟建設、經濟發(fā)展，社會領域的人才培養(yǎng)和積累欠賬也較大。
（五）民辦社工機構內部治理結構不健全
規(guī)范、成熟的社會組織應具備較為完善的內部治理結構，包括會員大會、理事會、監(jiān)事會，及選舉、議事、財務、法定代表人離任審計、負責人管理和責任追究等制度。目前廣州的民辦社工機構絕大部分處于起步成長期，普遍存在內部管理制度不健全、運作不規(guī)范的問題，從而影響到其承接運營家庭綜合服務中心的績效。
以財務管理為例，越秀區(qū)各街道家庭綜合服務中心大多存在不了解民辦非企業(yè)會計制度，未嚴格執(zhí)行財務管理制度（如會計和出納未及時對賬、未設固定資產科目核算），財務手續(xù)不健全（如《費用報銷單》審批手續(xù)不全、明細不夠詳細），財務資料前后不相符等問題
[11]。
（六）對家庭綜合服務中心的評估和監(jiān)督機制不完善
根據(jù)制度設計，廣州對家庭綜合服務中心實行獨立第方三評估，并將評估權下放到區(qū)民政局，每年組織中期、末期2次評估。目前的問題在于：首先，評估標準不統(tǒng)一。全市共有8家評估機構中標，不同的評估機構在評估方式、評估標準設置上不統(tǒng)一，寬嚴有差別，沒有一個客觀的標準。
其次，評估頻繁，分散服務機構的精力。各區(qū)在規(guī)定的每年2次評估的基礎上，又增加了2到4次不等的過程評估（如越秀區(qū)每年評估4次），消耗了服務機構的時間和精力，加大了其工作量和經費成本，影響到正常的服務工作。
第三，監(jiān)督評估的內容體系需優(yōu)化。廣州市民政局對每個街道每年200萬購買服務經費的支出構成作了具體規(guī)定：總經費的60%用于人員開支，10%用于專業(yè)支持，10%用于開展專業(yè)服務和活動費用，10%用于日常辦公費用，10%用于其他雜費（包括中標費用、評估費、相關稅費等）。廣州有社會組織代表認為，這體現(xiàn)了政府的計劃經濟管理思維，對社會組織內部運營管得過于具體，制約了社會組織的自主性和創(chuàng)新活力。另外，當前評估更側重家庭綜合服務中心的服務數(shù)量而非質量，如何對服務質量、效果進行有效評估，需要在評估方法、技術上進一步完善和創(chuàng)新。
（七）民辦社工機構的稅收負擔較重
目前我國已初步建立起社會組織稅收優(yōu)惠政策體系，在現(xiàn)實操作中，社會組織能否真正享受稅收優(yōu)惠關鍵在于免稅資格的認定與執(zhí)行。而且，我國稅收政策由中央統(tǒng)一制定，地方無權自主制定社會組織稅收優(yōu)惠政策。目前由于免稅條件要求高、相關政策落實不到位等原因，獲得免稅資格的社會組織以公益性社會團體和基金會為主，民辦非企業(yè)單位很難獲得這一資格。
在廣州的政府購買街道家庭綜合服務項目中，承接運營的民辦社工機構平均承擔約6%左右的稅費，而且跨年度的人員工資和服務經費被確認為機構盈利，還須繳納25%的營業(yè)稅，導致承接機構稅費負擔較重，削弱其開展服務的能力。一些民辦社工機構因為無法為企業(yè)提供免稅發(fā)票，失去了很多獲得捐贈及與企業(yè)合作的機會。
四、啟示與建議
（一）促進社會組織成長壯大是政府與社會組織良性合作的基礎
我國推進社會組織承接政府購買面臨的不僅是程序設計問題，還包括發(fā)展觀念問題、基礎社會環(huán)境問題、配套制度建設問題。推進社會組織承接政府購買需要有一大批發(fā)展成熟的社會組織，一大批富有公益精神、掌握專業(yè)技能的社會組織人才，需要有整個社會對社會組織及從業(yè)者的認知和認可，需要有社會組織依法建立和開展活動的制度空間，需要有政府的規(guī)劃、統(tǒng)籌和相應的資金投入等。而目前這些基礎條件在我國的欠缺都較大。
為此，黨和政府對社會組織發(fā)展的重視程度應上升到新的高度。首先應從法律上給社會組織松綁。在完善依法監(jiān)管體系的前提下，切實降低社會組織登記成立的門檻，給予社會組織參與國家治理、釋放正能量的充分空間。其次應加強對社會組織發(fā)展的財政、稅收、人才培養(yǎng)、孵化等方面支持，推進向社會組織的政府職能轉移，加強對社會組織的社會宣傳，促進社會組織繁榮發(fā)展。
（二）推進社會組織承接政府購買公共服務應堅持“干中學”
推進社會組織承接政府購買公共服務沒有現(xiàn)成的模式可以照搬，應堅持“干中學”（Learning By Doing)的原則，大膽探索和試驗，在實踐中摸索、總結、糾錯和優(yōu)化，逐步發(fā)展出一套行之有效的制度和機制。在社會組織承接政府購買公共服務的程序方面，如招投標機制的完善、評估方法和指標體系的改進、績效管理水平的提升等，都需要在實踐中不斷總結經驗。
從社會組織自身來看，我國社會組織發(fā)展的歷史還較短，大量的社會組織都處于起步成長階段，存在諸多不完善，承接政府購買的能力不強，需要政府、公眾等各方面給予足夠的理解和耐心，讓其在實踐的磨練中逐步成長壯大。
同時，政府、基層自治組織、公眾、企業(yè)等多元主體也需要時間來認識社會組織這一相對陌生的社會事物，需要時間來學會與社會組織打交道，甚至合作參與公共服務和社會管理活動。
（三）完善相關法律和制度是推進社會組織承接政府購買的關鍵抓手
一是應修訂《政府采購法》，將公共服務納入采購范圍；出臺專門的政府向社會力量購買服務法律法規(guī)，對政府購買服務的主體、內容、程序、資金管理等作出統(tǒng)一的指導性規(guī)定。
二是應健全推進社會組織承接政府購買的財稅政策。將政府向社會組織購買服務資金納入各級財政預算，保證資金投入的穩(wěn)定性和規(guī)范化。落實社會組織稅收優(yōu)惠政策，簡化享受稅收減免的程序，擴大稅收優(yōu)惠的范圍。
三是各地應加強對政府向社會組織購買服務的規(guī)劃，明確相關目標；編制政府向社會組織轉移職能目錄、政府向社會組織購買服務目錄、具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織目錄。
四是應完善社會組織承接政府購買的招投標機制。增強招投標過程的透明性和公開性。搭建規(guī)范的公共服務項目招投標平臺，提升招投標工作的專業(yè)性。對往年服務項目被評估為優(yōu)良的機構可采用邀標或議標等簡化程序開展招投標。
五是應完善社會組織承接政府購買的評估監(jiān)督機制。將獨立的第三方評估確立為一般原則。根據(jù)不同服務項目科學設置評估指標，提升服務對象滿意度的權重。將社會組織服務績效評估的結果與對社會組織的激勵措施緊密結合起來。
（四）城鄉(xiāng)基層社會服務應成為社會組織承接政府購買的重要領域
在經濟社會高速發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)居民社會服務需求不斷上升，并體現(xiàn)出日益多元化、個性化的特征。社會組織生產公共服務具有專業(yè)化、精細化的優(yōu)勢，能很好地切合居民的具體需求。在社會組織承接政府購買方面，城鄉(xiāng)基層社會服務應成為目前加以提升和拓展的重要領域。
在城市基層社會服務方面，應進一步推廣政府向社會組織購買服務的模式，提升社會組織在養(yǎng)老服務、青少年服務、特殊人群服務等方面的專業(yè)性，將進城農民工、特超大城市“蟻族”、在華外國人等群體更好地納入服務范圍。
在農村基層社會服務方面，目前社會組織承接政府購買的工作進展總體滯后于城市。政府應加大購買農村基層社會服務的力度，引導和鼓勵社會組織進入農村開展服務活動，滿足農村留守兒童、老人、婦女和殘疾人、精神病人、吸毒人員等重點人群的服務需求。
（五）加強社會組織人才隊伍建設是促進社會組織發(fā)展的突破口
人是最活躍、最具決定性的生產要素。目前人才短缺是制約社會組織承接政府購買的能力和運營水平的重要瓶頸。為此，應將社會組織人才隊伍建設作為促進社會組織成長壯大的突破口。
一是應完善社會組織從業(yè)人員的待遇保障、職業(yè)資格評定、晉升流動、繼續(xù)教育等機制，吸引社會工作、社會保障、心理學、社會學等相關專業(yè)人才進入社會組織領域就業(yè)，打造一支較為穩(wěn)定的、專業(yè)化的社會組織從業(yè)人員隊伍。
二是應完善社會組織從業(yè)人員的在職培訓體系。突出培訓內容的實踐性，加強對在職人員的專業(yè)技能、項目設計、資源募集等方面培訓，完善培訓認證。
三是應在高校開設社會組織管理專業(yè)，逐步建立起社會組織管理專業(yè)?？啤⒈究?、碩士、博士等不同層次的人才培養(yǎng)體系，為社會組織輸送領導管理人才。（作者系社會調查研究室副主任 副研究員）
