近期讀到劉文靜博士的文章《城管執(zhí)法的持久困境》（２月７日《檢察日報》），頗有感慨。劉博士認為：現行制度所提供的手段（“相對集中行政處罰權”），不僅不能支持城管去實現使命，反而使它成為“眾矢之的”，“城管執(zhí)法與市民之間的對抗，是這一制度自身所無法克服的先天性疾病”。那么，劉博士所認為的“持久困境”與實踐中客觀現狀是否一致呢？筆者曾經一度就職于城管執(zhí)法部門，參與了本市相對集中行政處罰權制度的試點工作，對城管綜合行政執(zhí)法面臨的困難和問題做過一些相應的思考。因此，也想就當前城管執(zhí)法的困境談一點自己的看法。
城市管理綜合執(zhí)法是我國在城市管理領域對執(zhí)法形式進行的一種新的嘗試。盡管目前全國各地城管執(zhí)法部門依據國家《行政處罰法》及有關法律法規(guī)，在體制、機制、設置等方面進行了諸多有益的試點和嘗試，也取得了一些明顯的效果，但是還沒有從根本上擺脫管理危機和信任危機：一方面，城市管理綜合行政執(zhí)法工作難于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，新的矛盾和問題又不斷涌現；另一方面，城管執(zhí)法隊伍的辛勤勞動不被廣大市民群眾認可，出現了各地只要進行政府行風和效能評議，城管執(zhí)法部門的排名就會靠后的尷尬局面，形象差、威信低的現象仍較為突出。尤其是隨著近年來城市化進程的加快和城市規(guī)模的擴大，城市管理面臨的新情況、新矛盾和新問題日益復雜，城管執(zhí)法的困境也逐步突現。主要表現在以下幾個方面：
第一，法律困境。按照國務院國發(fā)〔２００２〕１７號文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權主要涉及４個部門（系統(tǒng)）：建設行政主管部門（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權；工商行政管理部門對無照商販的行政處罰權；環(huán)境保護行政主管部門對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權。共涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，其中，既有全國人大及其常委會通過的法律，國務院制定的行政法規(guī)及國務院部委制定的規(guī)章，也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件。在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方人大、政府、部門的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來難度。如大型戶外廣告的認定就沒有一個統(tǒng)一標準，對未經批準占道廣告的處罰，按市容環(huán)境管理方面的法規(guī)與城市道路管理方面法規(guī)罰幅就不一致。《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無所適從。
第二，人員困境。城市規(guī)模有大小，層級有區(qū)別，區(qū)域有差異，經濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經濟發(fā)展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區(qū)總人口的萬分之十五確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，等等。而城市管理執(zhí)法人員的編制，則是參照建設部關于市容監(jiān)察人員定員數的比例確定的，多以城市人口的萬分之二至萬分之三為基準，這顯然難以滿足城市管理工作的需要。此外，在人員保障方面還有一個問題亟待引起注意，就是人員性質問題，國務院有關文件規(guī)定，集中行使行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員必須是公務員，但在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業(yè)混編、混崗，這既影響了執(zhí)法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難題。
第三，經費困境。由于城管行政執(zhí)法明確規(guī)定實行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財政全額撥付，但由于經濟發(fā)展水平的差異及領導重視程度的差別，一些地方城管行政執(zhí)法的經費往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執(zhí)法部門為了生存，為了維持正常運作，不惜以費代罰、創(chuàng)收補費、罰沒提成等“亂收費、亂罰款”來彌補經費缺口，既影響了城管隊伍的形象，拉大了城管執(zhí)法隊伍與群眾的距離，使日常執(zhí)法難以得到群眾的支持，更嚴重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當前城管執(zhí)法隊伍在一些群眾中認同度較低的一個重要原因也在于此。
第四，人身保障問題。城管執(zhí)法的場合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉軌時期，這類執(zhí)法的難度可想而知。執(zhí)法中碰到“要錢沒有，要命有一條”的情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴，違法違章現象大量存在，管理與被管理者經常達到你不給我設攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。因此，加強城管執(zhí)法人員的人身保障已是一項亟待解決的突出問題。
第五，環(huán)境困境。這里說的環(huán)境，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執(zhí)法是一個敏感的話題，新舊體制轉軌期間引發(fā)的社會矛盾最容易體現在城管執(zhí)法的過程中。市容環(huán)境差，批評城管執(zhí)法不到位，而一旦加強了管理，導致矛盾沖突，又責怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數幾位已是不易。同時在不斷發(fā)生的暴力抗法中也可窺見城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面既有執(zhí)法隊伍自身建設、隊伍素質上原因，也有整個社會大環(huán)境的影響。城管執(zhí)法特定的管理對象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。
第六，執(zhí)法理念困境。構建社會主義和諧社會已成為今后中國政治生活中最重要的主題，就城管執(zhí)法方面而言，當前不和諧的因素主要表現為執(zhí)法人員行為粗暴、態(tài)度蠻橫、形象欠佳；執(zhí)法方式簡單、缺少人文關懷；執(zhí)法程序、適用法律隨意性大；濫用職權或行政不作為等等。究其原因，主要是執(zhí)法人員自身擺位不正，執(zhí)法理念出現偏差，執(zhí)法部門或執(zhí)法人員首先把自己定位在管理者的位置，自覺不自覺的將行政相對人作為了對立面，致使執(zhí)法工作容易誘發(fā)矛盾甚至是沖突。因此，只有下大力氣解決執(zhí)法理念的偏差問題，才能有效解決當前城管執(zhí)法面臨的尷尬局面。
第七，層級管理困境。綜觀全國開展相對集中行政處罰權的地方，在層級設置上不外乎兩種模式，即一級執(zhí)法和二級執(zhí)法。一級執(zhí)法就是市建立局，區(qū)建立分局，人、財、物由市里統(tǒng)一掌控、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調度，分局不具有獨立執(zhí)法主體資格；二級執(zhí)法即市建立局，區(qū)也建立局，人、財、物由市、區(qū)分別管理。兩種運作機制利弊各顯。層級管理涉及到如何從組織上來保障高效的行動體系、指揮體系、運作體系，因此，如何根據本地區(qū)的實際情況，確定行之有效的層級管理模式，是個大問題。
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