集聚與平衡是不矛盾的
至今中國在區(qū)域間平衡發(fā)展的思路上仍然存在一些認識上的誤區(qū)，人們總認為，用建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域間平衡分配，再加上戶籍制度限制住勞動力的轉(zhuǎn)移就可以促進平衡發(fā)展了。是的，這樣，從經(jīng)濟總量的平衡來說，的確“看上去很美”，但是，把中國不同地區(qū)和不同城市的經(jīng)濟規(guī)模做得一般大，其實只是犧牲了增長換來了平衡。如果有一條道路，可以“在集聚中走向平衡”，為什么不呢？關(guān)鍵的問題在于，只有“人均”意義上的GDP、收入和生活質(zhì)量上的平衡才是真正有意義的平衡。大量的實證研究都發(fā)現(xiàn)，中國的地區(qū)間經(jīng)濟集聚程度和城市間的“規(guī)模”差距不是太大了，而是遠遠落后于發(fā)達國家。中國內(nèi)陸城市建成區(qū)面積擴張的速度遠遠超過非農(nóng)業(yè)人口的增長速度，這對于土地的集約利用也非常不利。如果中國的經(jīng)濟政策追求“規(guī)模”意義上的平衡，那么，其代價就是中國經(jīng)濟未來將失去經(jīng)濟增長的規(guī)模經(jīng)濟。
我在給來自政府的學(xué)員講課時經(jīng)常用一個非常簡單的例子，來闡述經(jīng)濟集聚為什么反而有利于區(qū)域間平衡?，F(xiàn)在像上海這樣的東部大城市，城市的常住人口遠遠超過戶籍人口，中間的差距是將近600萬人。而在內(nèi)陸，常住人口和戶籍人口的關(guān)系正好倒過來，在安徽，戶籍人口超過常住人口600萬，而在重慶，這個數(shù)據(jù)是400萬左右。讀者不妨想一下，這個表征了地區(qū)間人口流動的數(shù)據(jù)是怎樣的構(gòu)成？在現(xiàn)有的戶籍制度之下，高教育和高收入的人群受到戶籍制度的限制并不大，所以，構(gòu)成常住人口和戶籍人口之間差別的主體是相對低技能和低收入的勞動力，主要就是農(nóng)村進城務(wù)工人員。我問我的學(xué)員們，如果中國要追求地區(qū)間的平衡發(fā)展，是應(yīng)該讓那些沒有在東部獲得戶籍的外來務(wù)工人員在東部繼續(xù)生活和工作下去，還是讓他們再回到內(nèi)陸的農(nóng)村？顯然是前者。所以，從追求平衡發(fā)展的角度來說，中國應(yīng)該在土地和戶籍制度的改革過程中，促進內(nèi)陸農(nóng)村勞動力向東部城市和工業(yè)的進一步轉(zhuǎn)移，并且逐步地讓他們在他們工作的地方落戶！
那么，內(nèi)陸怎么發(fā)展？
人們?nèi)菀仔纬傻挠忠粋€認識上的誤區(qū)是，經(jīng)濟集聚意味著內(nèi)陸的發(fā)展機會就沒有了，這不對。
首先，恰恰是在經(jīng)濟集聚的過程中，內(nèi)陸的勞動力能夠更多地轉(zhuǎn)移到東部，使得內(nèi)陸的人均資源（包括土地和自然資源）擁有量上升，從長期來看，這是成為地區(qū)間發(fā)展差距和生活質(zhì)量差距縮小的必要條件。我在安徽安慶調(diào)研時，當(dāng)?shù)氐拇甯刹扛嬖V我，以前，村里土地很多拋荒，耕種的土地通常一年只種一季，畝產(chǎn)在600-700斤稻谷。現(xiàn)在，由于大量流出的勞動力將他們的土地進行了流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包土地的種糧大戶在實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營后，畝產(chǎn)可以提高到1100斤以上，并且一年可以種兩季。其實，土地只是一種具有典型性的資源，在人口流動的過程中，內(nèi)陸其他很多資源都可以在人均擁有量上獲得提高。
第二，讓我們來說說產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。從經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來說，當(dāng)一個地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟集聚時，同時會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是規(guī)模效應(yīng)，體現(xiàn)為經(jīng)濟集聚帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動生產(chǎn)率提高；二是擁擠效應(yīng)，主要的問題還不是交通和環(huán)境問題，這些都可以通過發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理來緩解，更為重要的結(jié)果其實是房價（地價）和勞動力價格的上漲，于是，當(dāng)經(jīng)濟集聚到一定程度后，自然會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而給內(nèi)陸帶來發(fā)展機遇。特別那些位于交通樞紐和長江黃金水道沿線（岸）的地區(qū)，比如安徽的沿江都市帶，甚至可以實現(xiàn)江海聯(lián)運，未來將面臨非常好的發(fā)展機遇。
但是，我必須強調(diào)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該是在市場機制的作用下發(fā)生的。最近一段時間，舉國上下都在講產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，我們必須區(qū)分一下，我們在講什么樣的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。是符合經(jīng)濟規(guī)律的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還是人為推進的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移？由于中國現(xiàn)有的制度是用計劃的手段在配置土地，實際上東部地區(qū)的土地供給受到了更大的制約，同時，中國的戶籍制度限制了勞動力的進一步轉(zhuǎn)移，這樣一來，看上去好像產(chǎn)業(yè)是在土地和勞動力價格上升的情況下發(fā)生了轉(zhuǎn)移，但是，我們應(yīng)該進一步去問一下，沿海地區(qū)土地和勞動力價格上升是不是有政策的作用在內(nèi)？如果未來管制政策發(fā)生變化呢？要知道，全世界沒有其他國家在通過土地和戶籍的制度限制區(qū)域間的要素流動??！而且，最危險的政策恰恰就是限制要素流動和扭曲要素價格，這本應(yīng)該是共識??！
第三，未來中國經(jīng)濟發(fā)展中內(nèi)需也將越來越重要，無論是在制造業(yè)還是在服務(wù)業(yè)上，內(nèi)陸都要形成一些具有服務(wù)于區(qū)域性市場的經(jīng)濟中心。在制造業(yè)上，要建成若干區(qū)域性的“消費品生產(chǎn)中心”，生產(chǎn)那些主要在區(qū)域內(nèi)銷售的消費品。在服務(wù)業(yè)上，要建成若干區(qū)域性的“服務(wù)業(yè)中心”，又由于生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要是服務(wù)于制造業(yè)的，消費型服務(wù)業(yè)的發(fā)展是以制造業(yè)的勞動生產(chǎn)率提高為基礎(chǔ)的，因此，區(qū)域性的“消費品生產(chǎn)中心”和“服務(wù)業(yè)中心”在空間上也一定是接近的，其實就是在一些像成都、重慶、武漢、西安這樣一些大城市及其周圍的中小城市組成的都市圈，事實上，這些城市現(xiàn)在就已經(jīng)在制造業(yè)、教育等行業(yè)上具有了區(qū)域性經(jīng)濟中心的地位，未來的問題是怎樣進一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，服務(wù)于內(nèi)需的問題。
所以，在城市發(fā)展的思維上，一定要為區(qū)域性大都市的未來規(guī)模做好充分的準(zhǔn)備。中國的華中、西南、西北的經(jīng)濟規(guī)模都不可小視，區(qū)域性大都市的規(guī)模也應(yīng)該比照一個中等經(jīng)濟規(guī)模國家的首都來規(guī)劃。我注意到，南京已經(jīng)將遠景的人口規(guī)模規(guī)劃為1200萬，相當(dāng)于首爾和東京都的規(guī)模，我看，這完全是符合實際的。中國內(nèi)陸大都市發(fā)展的規(guī)模如何規(guī)劃，也應(yīng)解放思想。我在面對安徽的地方官員和學(xué)者時就說，未來安徽的發(fā)展路徑就應(yīng)該是做大合肥都市圈和皖江經(jīng)濟帶，省內(nèi)的農(nóng)民除了向沿海轉(zhuǎn)移外，再向省內(nèi)的兩大都市圈（帶）集聚，這樣，農(nóng)村的人口大大減少，就可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，讓剩下的農(nóng)民變成農(nóng)場主。同時，那些風(fēng)光旖旎的地方，不要搞小而散的工業(yè)，而應(yīng)該保護環(huán)境、發(fā)展旅游。
第四，在全球化進程中，中國經(jīng)濟向沿海地區(qū)集聚的一個很大原因是國際制造業(yè)分工體系的重新布局，沿海地區(qū)接近港口，從而國際貿(mào)易的運輸成本較小。但是，并不是所有的產(chǎn)品都是需要借助于海運的。一方面，有一些產(chǎn)品，單位運輸成本較低、附加值較高，比如電腦芯片，用飛機運輸比用輪船更為經(jīng)濟，這樣的產(chǎn)業(yè)就宜于在內(nèi)陸發(fā)展。最近，英特爾將其生產(chǎn)基地從上海搬遷到成都，就是這樣的原因，一點都不奇怪。和電腦芯片相似的就是軟件，點點鼠標(biāo)，產(chǎn)品就“運”走了，這就是為什么在上海有很多軟件公司，只是在上海留個窗口接單子，而其生產(chǎn)基地卻布局在其他城市的原因。
另外，還有一些生產(chǎn)要素在自然屬性上就難以移動的產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)就地發(fā)展。比如資源型的產(chǎn)業(yè)，基本上是就地發(fā)展的，對于這種行業(yè)，通過部分勞動力的遷出，來提高當(dāng)?shù)厝说娜司Y源擁有量就更為重要。另一個重要的產(chǎn)業(yè)就是旅游，與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的自然風(fēng)光和文化資源都是不能移動的，——能移動的都是假的，——而中國內(nèi)陸也同時是旅游資源豐富的地區(qū)。
“動錢”還是“動人”？
通過土地和戶籍制度的改革，促進內(nèi)陸農(nóng)村勞動力向東部的城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的政策是“動人”的政策，是一條“在集聚中走向平衡”的道路。與此相對應(yīng)，簡單地限制要素的流動，追求“規(guī)模”意義上的平衡，用行政的方式推進產(chǎn)業(yè)和財政轉(zhuǎn)移，是個“動錢”的思路，結(jié)果會怎樣？世界銀行在總結(jié)了世界各國的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗后，得到的基本結(jié)論是：在那些實現(xiàn)了區(qū)域間平衡發(fā)展的國家，勞動力等要素的跨地區(qū)流動都是自由的，沒有一個國家是通過簡單地“動錢”來實現(xiàn)區(qū)域間平衡的。世界銀行的研究還發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟越發(fā)達的國家，經(jīng)濟集聚的程度也越高，而與發(fā)達國家相比，中國的經(jīng)濟集聚程度非常低。人們擔(dān)心經(jīng)濟集聚會導(dǎo)致城鄉(xiāng)和區(qū)域間不平衡，相反，恰恰是經(jīng)濟集聚程度更高的發(fā)達國家擁有更低的城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距。
今天，在中國的發(fā)展過程中，有很多的現(xiàn)實問題都與我們在區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展上的思想不夠解放有關(guān)，與土地和戶籍制度的改革不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的趨勢有關(guān)。今天人們已經(jīng)形成了一個共識，要讓農(nóng)民致富，就讓更多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)進城，但這里，還有一個在哪進城的問題。江蘇北部的一個城市發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾粋€農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€城市居民，平均需要投入15-20萬，包括公共和個人的投入。今后10年需要轉(zhuǎn)移160多萬農(nóng)民進城，這樣算下來需要投入2400億到3200億，這么大的投資規(guī)模，政府財力根本無法支撐。這樣的困惑完全是因為人們將“城市化”狹隘地理解為“就地城市化”，如果農(nóng)民可以異地城市化，并且將他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)帶到建設(shè)用地產(chǎn)值最高的地方去，換取那里的戶籍、社會保障和公共服務(wù)，那個蘇北城市的困惑是不是就迎刃而解了？
有人可能會說，城市的房子那么貴，在城市里的農(nóng)民并不具有在城市長期生活下去的能力，可是，如果他們的宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)成了一種資產(chǎn)，是不是就可以讓他們在城市里擁有基本的住房了？就算這筆錢還不夠，只要有了城市戶籍，他們是不是就可以被城市政府的廉租房制度覆蓋了？這個思想不解放，結(jié)果是什么？如果讀者去看看中西部的農(nóng)村就知道了，大量的農(nóng)村住房已經(jīng)“人去樓空”，而且有些房子還是新蓋的，因為在目前的戶籍制度下，人們?nèi)匀徽J為，他們最后不得不回到農(nóng)村。以后，隨著戶籍和土地制度的變化，現(xiàn)在這些農(nóng)村住房上的投資很多都是浪費。
也有人會問，在今天的農(nóng)村，青壯年都流出了，農(nóng)村只剩下“386199”部隊，也就是說，只剩下婦女、老人和兒童了，農(nóng)村的養(yǎng)老和留守兒童的成長都成了大問題，未來農(nóng)業(yè)怎么辦？可是，這些問題都是因為今天流動到城市的人們不能在城市立足造成的。如果土地和戶籍制度改革到位，今天我們看到的單個遷移或者夫妻遷移就將變成舉家遷移，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營就會提高農(nóng)業(yè)的比較收益，就會有一些青壯年留在農(nóng)村。其實，今天在農(nóng)村的種糧大戶的年收入，就已經(jīng)非常接近在城里打工的收入了。
最后，我要說的是，通過“動人”的方式來推動經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)區(qū)域平衡是長久之道，并不是說“動錢”的事不要做。恰恰相反，在“蛋糕做大”的情況下，中央財政就更有能力來進行區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的財政轉(zhuǎn)移，但未來的財政轉(zhuǎn)移應(yīng)該更多地用于城鄉(xiāng)和區(qū)域間公共服務(wù)的均等化，比如說提高內(nèi)陸中小學(xué)教師和醫(yī)護人員的待遇，相應(yīng)地減少內(nèi)陸和農(nóng)村政府的財政負擔(dān)，以促進區(qū)域和城鄉(xiāng)間在生活質(zhì)量上的平衡，實現(xiàn)“動人”和“動錢”的良性互動。
