文/浙江騰飛金鷹律師事務(wù)所 金鷹
前幾日，看到電視臺(tái)的一檔節(jié)目中就人防地下車庫(kù)的權(quán)益歸屬采訪嘉賓，該嘉賓說(shuō)“人防地下車庫(kù)屬于小區(qū)全體業(yè)主共有”，筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)非常值得商榷，特著此文來(lái)分析一下這個(gè)問題。
筆者認(rèn)為，人防工程的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是屬于國(guó)家，在保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，由建設(shè)單位（投資人）按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)收益”的原則在人防部門核發(fā)的人防工程使用證規(guī)定的時(shí)間和范圍內(nèi)行使權(quán)利。對(duì)于這個(gè)結(jié)論，可以從以下幾點(diǎn)來(lái)分析：
一、人防工程的建設(shè)是建設(shè)單位承擔(dān)的法定義務(wù)，人防工程屬國(guó)防工程，其所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。
《中華人民共和國(guó)人民防空法》第二十二條規(guī)定：城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。第四十八條又規(guī)定：城市新建民用建筑，違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室的，由縣級(jí)以上人民政府人民防空主管部門對(duì)當(dāng)事人給予警告，并責(zé)令限期修建，可以并處十萬(wàn)元以下的罰款。
《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》對(duì)上述規(guī)定又作了細(xì)化，該辦法第十三條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)修建防空地下室的民用建筑，確因地質(zhì)、地形、施工等客觀條件限制，不能修建防空地下室的，建設(shè)單位必須報(bào)經(jīng)人民防空主管部門批準(zhǔn)；經(jīng)批準(zhǔn)不修建的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向人民防空主管部門繳納人民防空工程易地建設(shè)費(fèi)，由人民防空主管部門統(tǒng)一組織易地修建。人民防空工程易地建設(shè)費(fèi)由人民防空主管部門按規(guī)定統(tǒng)一管理，專項(xiàng)用于人民防空工程建設(shè)。
從上述規(guī)定可以看出，建設(shè)單位修建人防工程或交納人防工程易地建設(shè)費(fèi)，是履行法定義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)人民防空法》第二條規(guī)定“人民防空是國(guó)防的組成部分”，既然法律規(guī)定人防防空是國(guó)防的組成部分，建設(shè)單位依照法律修建的人防工程必然也屬于國(guó)防資產(chǎn)的組成部分，新頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十二條已明確規(guī)定“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”，因此，人防工程屬于國(guó)家所有，且其所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。
與一般住宅項(xiàng)目中的教育配套設(shè)施（小學(xué)、中學(xué)）和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等配套設(shè)施的性質(zhì)一樣，建設(shè)單位在人防工程建設(shè)完成后，是向國(guó)家確定的主管部門移交所有權(quán)，人防工程部分的建筑面積也不可能由小區(qū)業(yè)主進(jìn)行公攤，所以從所有權(quán)的角度分析，認(rèn)為小區(qū)人防地下車庫(kù)屬于全體業(yè)主共有，缺乏法律依據(jù)。
反過(guò)來(lái)講，如果“人防地下車庫(kù)屬于小區(qū)全體業(yè)主共有”正確，那么就可以得出“開發(fā)商履行人防建設(shè)義務(wù)最終的權(quán)益歸屬全體業(yè)主”的推論，那么按照這個(gè)邏輯推導(dǎo)下去，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：1、開發(fā)商履行人防建設(shè)義務(wù)最終的權(quán)益歸屬全體業(yè)主；——＞ 2、建設(shè)單位承擔(dān)人防法定義務(wù)有兩種方式：在項(xiàng)目中實(shí)物建設(shè)和繳納人防工程易地建設(shè)費(fèi)；——＞ 3、實(shí)物建設(shè)的人防工程屬于小區(qū)全體業(yè)主共有；——＞4、建設(shè)單位繳納的人防工程易地建設(shè)費(fèi)也屬于小區(qū)全體業(yè)主共有；——＞5、小區(qū)全體業(yè)主可以對(duì)建設(shè)單位繳納給相關(guān)部門的人防易地建設(shè)費(fèi)或利用這筆建設(shè)費(fèi)建設(shè)的國(guó)防工程主張權(quán)利。這個(gè)結(jié)論顯然是荒謬的。
二、建設(shè)單位作為人防工程投資人按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)收益”的原則依法行使權(quán)利，
《中華人民共和國(guó)人民防空法》第五條規(guī)定：國(guó)家對(duì)人民防空設(shè)施建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。……，人防工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。該條確立的就是“誰(shuí)投資、誰(shuí)使用、誰(shuí)收益”的原則，根據(jù)該原則，《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)人民防空法〉辦法》第十九條又進(jìn)一步規(guī)定：人民防空工程除重要的指揮、通信等工程外，在不影響其防空效能的條件下，鼓勵(lì)平時(shí)予以開發(fā)利用。單位或者個(gè)人平時(shí)利用公用人民防空工程，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民防空主管部門批準(zhǔn)，領(lǐng)取《人防工程使用證書》，并由使用單位或者個(gè)人按照國(guó)家、主管大軍區(qū)和省有關(guān)規(guī)定繳納使用費(fèi)。
從上述兩條規(guī)定，我們可以推出兩層含義：一、人防工程屬于國(guó)防工程組成部分，其所有權(quán)屬于國(guó)家，任何人在平時(shí)要使用人防工程，需要征得國(guó)家（即所有權(quán)人）授權(quán)的主管部門同意。二、使用人防工程，需要向國(guó)家授權(quán)的單位和部門交納使用費(fèi)。這兩個(gè)條款進(jìn)一步印證了人防工程所有權(quán)的歸屬，同時(shí)也是建設(shè)單位行使權(quán)利的法律依據(jù)。
需要說(shuō)明的一點(diǎn)是條文里的“投資者”應(yīng)狹義地理解為建設(shè)單位，所謂“小區(qū)業(yè)主購(gòu)買了小區(qū)中的商品房，就取代建設(shè)單位成為人防工程投資者的說(shuō)法”是不正確的，首先，沒有任何證據(jù)表明小區(qū)業(yè)主負(fù)擔(dān)（分?jǐn)偅┝巳朔拦こ痰慕ㄔO(shè)成本或人防工程的建筑面積，其次，人防法調(diào)整的是國(guó)家人防行政管理部門和建設(shè)單位之間的行政管理關(guān)系，而業(yè)主購(gòu)買商品房與建設(shè)單位之間是民事上的買賣合同關(guān)系，受到合同法的調(diào)整，兩者分屬于不同的法律部門，是完全不同的法律關(guān)系，不能把兩者關(guān)系中的“投資者”的概念混為一談，人防法中的“投資者”只能是人防工程建設(shè)義務(wù)的負(fù)擔(dān)主體——建設(shè)單位。
三、人防工程平時(shí)由建設(shè)單位使用和收益更有利于人防工程的維護(hù)及管理責(zé)任的落實(shí)。
人防工程建成后，還存在維護(hù)和管理的問題，《中華人民共和國(guó)人民防空法》第二十五條規(guī)定：人民防空主管部門對(duì)人民防空工程的維護(hù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查。公用的人民防空工程的維護(hù)管理由人民防空主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定對(duì)已經(jīng)修建或者使用的人民防空工程進(jìn)行維護(hù)管理，使其保持良好使用狀態(tài)。如果人防地下車庫(kù)屬于小區(qū)全體業(yè)主共有，則該維護(hù)和管理的責(zé)任必然由小區(qū)全體業(yè)主承擔(dān)，那么小區(qū)業(yè)主如何來(lái)承擔(dān)，是責(zé)任落實(shí)到每一戶業(yè)主還是由業(yè)主委員會(huì)來(lái)履行該義務(wù)？如果沒有履行義務(wù)追究誰(shuí)的責(zé)任，全體業(yè)主還是業(yè)主委員會(huì)成員？維護(hù)和管理的經(jīng)費(fèi)如何承擔(dān)？這在實(shí)際操作中將會(huì)帶來(lái)一系列的問題。
實(shí)際上，義務(wù)主體的泛化，必然會(huì)帶來(lái)責(zé)任意識(shí)的淡化，人人有責(zé)任管最后可能演變成誰(shuí)都不管，這種情況如果出現(xiàn)，則對(duì)于人防工程和國(guó)防建設(shè)都是很不利的。所以，從這點(diǎn)來(lái)講，建設(shè)單位享有人防工程使用、收益的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)人防工程平時(shí)維護(hù)和管理的義務(wù)，既有利于調(diào)動(dòng)建設(shè)單位建設(shè)人防工程的積極性，更有利于調(diào)動(dòng)建設(shè)單位維護(hù)和管理人防工程的積極性，這種制度設(shè)計(jì)最有利于人防法立法目的的實(shí)現(xiàn)，也最有利于發(fā)揮人防工程的作用。
綜合以上三點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)有立法中雖然沒有明文的規(guī)定，但對(duì)于小區(qū)人防工程的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、維護(hù)和管理的義務(wù)主體實(shí)際已經(jīng)明確，不應(yīng)該出現(xiàn)觀念上的混淆，這種混淆既不利于國(guó)防建設(shè)，也不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。
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